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企业公共管理
公共管理学导论
一、公共管理的含义和特征
(一)公共管理的含义何谓公共管理,可以说是众说纷纭,莫衷一是。
结合中外学者的有关论述,可以将公共管理的含义界定为
公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力,为有效的实现公共利益,对社会公共事务进行管理的社会活动。
为准确的理解和把握公共管理的内涵,可以从公共管理的主体、客体、目的和实质等四个方面去理解。
即:
公共管理的主体是公共组织,公共管理的客体是公共事务,公共管理的目的是实现公共利益,公共管理过程的实质是公共权力的运作过程。
1.公共管理的主体是公共组织。
所谓公共组织是指以实现公共利益为目的,以提供公共物品或服务为基本职能的社会组织。
以此来判断社会上形形色色的各种组织,则政府组织是典型的公共组织。
现代政府作为社会全体成员共同利益的代表,是通过法定的公共程序产生的,其权利是得到社会公众认同的,因此政府的管理具有典型的合法性和强制性。
在社会生活中,政府负有管理社会公共事务的主要责任,因此,政府的各部门和各层级是公共管理的主要依托,政府所进行的行政管理是公共管理的主要形式。
然而随着社会生活的复杂化和多样化,社会公共事务也日益呈现出多样化的趋势,为了有效的实现公共利益,保证社会生活的正常运行,人们便在政府之外组成了具有利他性、非营利性、自愿性等特点的非政府公共组织,由此,非政府的公共组织也成为公共管理的重要组织依托。
这些非政府的公共组织包括学校、研究机构、社区服务机构、文化团体、咨询机构、行业协会、消费者协会,等等。
由于非政府公共组织是授权于政府而进行公共管理的,所以,一般来说,它不具有最终强制性的特性。
至此我们可以得出这样的结论,现代公共管理是以政府为核心、多元化的开放主体体系,而不同的主体又是根据自身的行为特点,在公共管理的运作中,发挥着各自的作用。
2.公共管理的客体是社会公共事务。
公共事务是社会成员为保证社会生活的正常有序进行而共同要求处理和实现的事务。
由于社会生活的领域十分广泛,因此,公共事务的内容亦十分广泛,它几乎涉及和包括社会生活的所有方面。
根据公共事务性质不同,可以将其归属为四种不同的类别,即管制性公共事务、基础性公共事务、服务性公共事务和和保障性公共事务。
管制性的公共事务是指包括宪法和法律的完善、国家安全的保障、社会秩序的稳定以及社会治安、社区治安的改善等等,这些以和谐的社会秩序为目标,以权威性的强制规则为后盾,需要拥有强制性公共权力的管理主体加以处理的社会事务。
相比之下,宏观经济的稳定、地区经济的发展、科学技术的创造发明与推广应用、全国性或地方性基础设施的建设、社区性公共福利的增进等等就构成了社会发展最基本的层面,即基础性公共事务。
而管理这些基础性公共事务往往被视为不同级层政府的传统公共责任。
与管制性公共事务所不同的是,处理这类事务不需要相应管理主体凭借强制力来进行,而只需要适当的高绩效的制度安排和公共权威机构加以解决。
教育、文化娱乐、社会保障、医疗卫生、社区服务等等,这类以公众为直接服务对象,以公众现实利益要求是否得到保障和满足为目标,具有明显的服务性特征的公共事务,则被称为服务性公共事务。
此外,通常为人们所关心的生态和环境、人口数量及结构、能源等方面的问题,其严重程度及解决与否,都构成了社会发展的“外部”条件,会对社会发展和其他类型公共事务的有效管理产生极大的影响。
因此类事务具有保障社会发展的功能,所以将其称为保障性公共事务。
3.公共管理的目的是实现公共利益。
从抽象的理论意义上讲,利益是指人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件,显然,那些为社会成员共享的资源与条件,就是公共利益。
因此公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益,而是全体社会成员的共同利益。
从抽象的意义上讲,公共利益的构成在价值上有多元综合性,它至少包含着生存、安全、秩序、效率、公平、公正、民主、效益等基本价值。
而这些价值是保证社会成员进行正常有序的共同生活所必须的。
因此从这个意义上讲,公共利益的实现就是公共管理的根本目的。
在其现实性上,公共利益的实现具体体现为社会成员对公共物品或服务的享用,因此,既然公共管理以公共利益的实现为基本目标,那么在现实的管理活动中,就必然要以公共物品的提供为基本内容。
公共物品是指具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等特性的产品。
公共物品既包括有形的产品,如公共道路、桥梁、路灯、公园、广场和公共建筑等基础设施和其他公共工程设施,也包括无形的产品和服务,如国家安全与防务、法律、制度、政策以及教育、文化娱乐、医疗保健、社会保障等等。
4.公共管理过程是公共权力的运作过程。
公共权力是公共组织履行职能、实现公共管理目标所必须的支配性力量。
在传统社会,公共权力来源于最高统治者的授权,带有人格化的特征。
在现代社会,公共权力的获得往往是通过法律的途径,是由宪法或其他基本法律做出明确规定的,即使没有在宪法等基本法律上做出明确的规定,也必然是由代表国家意志的最高权利机关通过一定的方式和程序授予公共组织的。
公共权力是公共管理活动得以进行的力量凭借,没有公共权力的公共管理,是不可能有效实施的。
因此,公共管理的各种活动,从权力的意义上来看,也可以理解为是公共权力的行使过程,而公共管理的职能,实际上是公共权力在公共管理的过程中的特定行使方式。
同时,公共权力所具有的特性,也为公共组织进行公共管理提供了独特的条件:
公共权力是社会权力资源的高度集中,因此,它是社会力量中最大的力量;公共权力以政治合法性作为基础,因此,它具有运用和运行的合法性;公共权力是全体社会成员共同意志的集中表现,具有对全社会的制约性,因此,它具有权威的约束性。
公共权力的这些特性,使得公共管理对全社会的成员具有强有力的约束力和合法的权威性,由此形成的支配——服从关系,是公共管理得以顺利进行的必要条件。
在现代社会,公共权力的行使,往往是与公共责任和法律规范联系在一起的,这就使得公共组织在运用公共权力进行公共管理过程中,必须对公共利益的实现和权力的授予者承担公共责任,必须遵循法律的规范和规则。
在公共组织中,政府是典型的直接运用公共权力进行公共管理的组织,而非政府的公共组织一般是经过政府授予特定公共权力进行公共管理的组织,或者是经过公共权力认可进行公共管理的组织,在这个意义上,这些组织进行公共管理的凭借也是公共权力。
(二)公共管理的特征
一是从公共管理与企业管理的区别来看
二是就公共管理的运做过程及其与传统的行政管理的区别而言,
现代公共管理模式大致具备以下八个特征:
• 公共利益与个人利益相统一,重在公共利益上;
• 政府组织与其它公共组织相统一,重在政府组织上;
• 社会问题管理与资源管理相统一,重在问题解决上;
• 结果管理与过程管理相统一,重在结果管理上;
• 管理所追求的公平与效率相统一,重在公平上;
• 公共组织的外部管理与内部管理相统一,重在外部管理上;
• 服务管理与管制管理相统一,重在服务上;
• 管理制度与技术相统一,重在制度创新上。
二、公共管理的演进历程
公共行政是指政府依法对社会公共事务和自身事务进行管理的活动。
作为一种特殊形式的管理活动,公共行政是与国家的产生联系在一起的,是有了政府才有了公共行政。
可以说,公共行政的历史与国家(政府)的历史一样长。
按照马克思主义的观点,公共行政是“国家的组织活动”;国家或政府除了阶级统治职能外,另一个基本职能是公共事务管理或社会管理,既创造维护正常的社会生产和生活所必须的条件。
在古代社会(农业社会)中,由于生产力水平低,经济不发达,社会公共事务的内容少、范围小,国家或政府组织的规模也就相对较小,结构简单,政府行政管理的目标也比较单一。
在这种社会中,君主专制体制是最普遍的政府管理体制。
为此,公共行政远没有达到职业化、专业化的程度。
到了近代,随着由农业社会向工业社会的过渡以及资本主义的产生和成长,生产力迅速发展,社会规模日益扩大,社会分工细化,社会公共事务也日益增多,政府的管理任务也越来越重。
随着近代各主要资本主义国家在“三权分立”思想的基础上,建立起立法、行政、司法三权分立的资产阶级政府体制,行政部门履行社会管理职能的相对独立的地位也由此奠定。
为此,从严格的意义上讲,公共行政是近代社会民族国家出现的产物,在这种国家中,权力和责任的增长与集中,需要有专职的、稳定的和合格的公共行政人员承担,并由此带来了公共行政的职业化和专业化。
从19世纪末20世纪初开始,随着自由资本主义向垄断资本主义的发展,西方各主要资本主义国家相继进入了发达工业社会。
由于工业经济和科学技术的发展,政府管理涉及的内容进一步增多,其管理活动已经包括经济监督、社会救济、教育发展、公用事业管理、税收调节等多个方面。
随之而来的是,政府部门逐渐扩展,管理人员迅速增长。
所谓的行政国家是指19世纪末20世纪初,与垄断的进程相一致,尤其是第二次世界大战以后,在资本主义国家立法、行政、司法三权分立的国家权力主体关系中,行政权力和活动扩张;具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权,大量直接管理和介入国家和社会事务,从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种现象。
从19世纪末20世纪初至今的百余年间,随着西方各国工业化的完成,造就了适应大机器时代的公共行政模式。
这一模式的主要特点是:
权利集中,层级分明;法规众多,职能广泛;行政规模庞大,程序繁杂;官员照章办事,循规而行;运用相对固定的行政程序来实现既定的目标。
在分工精细、任务明确、外部环境相对稳定的工业社会,这种以科层制为核心的公共行政模式还是比较适应的。
但是,到了20世纪70至80年代,社会情况则发生了根本性的变化。
首先,由于70年代的石油危机以及福利国家负担过重等因素,西方各国普遍出现了经济衰退,公共财政也因收入减少和福利开支过大等原因出现了持续的赤字,各国政府都面临着财政紧张的困境。
其次,自第二次世界大战以来政府职能的不断扩展,政府规模的急剧扩大,使得西方各国政府机构普遍臃肿,运作僵化,效率低下。
致使公众对政府的不满越来越强烈。
第三,工业化的完成在带动社会进步的同时,也引发了诸多的社会问题,如人口膨胀问题、都市化问题、贫富差距问题、社会治安问题、失业问题、环境问题、健康问题等等。
面对日益复杂的社会,传统的政府功能以已感力不从心,导致政府不可治理性的增加。
第四,由于科技革命,特别是信息技术革命的影响,使得各国政府迫切需要建立一种灵活、高效,具有应变能力和创新能力的政府管理新模式,以增强国家的竞争力。
总之,时代的变迁呼唤着新的公共事务管理模式,对传统公共行政模式的改革以势所必然。
为此,从20世纪80年代开始,首先在英美等国,然后是在全球掀起了一场深刻而广泛的公共行政改革浪潮。
在西方,这场行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动,是公共行政向公共管理转型的开始。
总的来说,从20世纪80年代开始的这场全球性的行政改革运动主要是要解决三个方面的问题:
第一,重新调整政府与社会、政府与市场的关系,减少政府职能,以求使政府“管得少一些,但要管得好一些”;
第二,尽可能地实现社会自制,鼓励社会自身的公共管理,也就是利用市场和社会力量来提供公共服务,以弥补政府自身的财力不足;
第三,改革政府部门内部的管理体制,尽可能地在一些部门中引起竞争机制,以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量,从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
虽然不同的国家在改革中选择的路径和采取的措施有所不同,但共同的方面都表现为精简机构、削减政府职能、放宽规制、压缩管理、政府业务合同出租、政府服务以市场为导向、打破政府垄断和公共服务社区化等措施的运用。
这些措施在实践中的运用已经取得了很大的成功,但最为根本的是,这场全球性的行政改革运动反映了公共管理发展的未来趋势,那就是政府的公共政策化和公共管理的社会化。
政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。
也就是说,政府能够成为专门的公共政策制定和监督执行的部门,是以把公共管理职能转移给政府以外的社会性公共管理组织去承担为前提的。
原先那种政府与社会的直接联系和两极互动转化为通过政府以外的公共组织的中介而联系在一起,政府与社会之间的互动关系在政府以外公共组织的缓冲作用下运行。
但是,政府以外的公共组织虽然担负的是政府所承担的公共管理职能,却不是政府的组成部分,而且也不是政府机构的延伸,它在本质上属于社会的范畴,它取代了一些政府部门而承担起公共管理的职能,这也意味着社会自身实现了自我管理。
公共管理的社会化所意味着的是政府的非管理化。
因为,当政府的公共管理职能转让给社会之后,政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行。
尽管这一点还只是公共行政发展的一个新的趋势,却预示着人类公共管理模式的变革,是政府职能定位的根本性改变。
(有关内容可阅读本章后的“进一步学习材料”——20世纪80年代以来的全球行政改革综述)
从历史的角度看,公共管理是在公共行政的基础上提出并发展起来的,在不同的历史时期公共管理(公共行政)的发展表现出不同的特点,20世纪80年代开始的全球性的行政改革运动即“新公共管理”运动,是公共行政向公共管理转型的开始,公共管理发展的趋势是政府管理的公共政策化和公共管理的社会化。
三、公共管理学的形成与发展
公共管理学作为一门新兴学科,是在公共行政学的基础上,融会了现代经济学、政治学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论而形成和发展起来的。
因此当我们回顾公共管理学的演变历程时,就离不开对与它有着不解之缘的公共行政学的发展及其他学科理论的追溯。
关于公共行政学的产生和发展过程及其在不同历史时期表现出的特点,在文字教材中有比较详尽的叙述,因时间的关系这里就不再陈述了。
在此次课里,主要着重谈一谈在20世纪80年代的“新公共管理”运动伴随下,公共管理学是如何得到迅速发展的。
从20世纪70年代开始,西方各国在社会发展和政府管理中遇到了前所未有的严峻挑战。
由于第二次世界大战后,西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张,对社会经济生活实行了全面的干预,导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现;政府管理也危机四伏,政府财政紧张、机构臃肿、效率低下、政策失效乃至政府失灵。
而以往的公共行政理论对于这些问题均无法给予很好的解答。
正是在这样的时代背景下,一种以解决政府和其他公共组织对公共事务的管理为核心,融合了多种学科相关知识和方法,试图对政府的职能及其与市场、社会关系重新定位的公共管理理论——“(新)公共管理学”,在80年代的英美应运而生,并迅速扩展到西方各国,成为近年来西方规模空前的公共行政改革运动(即“新公共管理”运动)的重要指导思想。
公共管理学以公共管理的问题为核心,融合了来自各个相关学科的知识,突破了传统公共行政学的学科界限,把当代经济学、组织行为学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理的研究之中。
例如,它从现代经济学中特别是新自由主义经济学中汲取营养,将经济人假说、市场竞争、成本—效益分析、交易成本等理论当作自己的理论、方法的组成部分;它直接运用了当代工商管理学的新成就,将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇用制、绩效工资等工商管理的理论、方法和技术应用于公共管理的理论和实践之中;它把政策科学或政策分析对于公共决策系统及其过程的研究成果以及政策分析的方法和技术融合于公共管理理论之中。
由此,公共管理学使自己具有了跨学科或交叉学科的特性。
公共管理学涉及了以往公共行政学所未涉及的许多领域和主题,如公共物品(公共财产)、外部性(外部经济)、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、政府失败、自给型公共组织、多元组织等,并对以往公共行政学所涉及的主题也做出了新的诠释(如对效益概念的重新界定)。
公共管理学还在研究方法上较多地借鉴了经济学的理论和方法来探讨公共管理或政府管理问题,因此,公共管理学往往被人们称作以经济学为基础的新行政管理理论或被称为“市场导向的公共行政学”,以区别与以政治学为基础的公共行政学。
公共管理学的研究主力是一批被称为“政府的经济”或“新政治经济学”的学者们,他们当中最有影响和成就的学派是公共选择学派。
按照其代表人物布坎南等人的观点,公共选择是用经济学的途径(经济人假设、方法论个人主义、交换范式等)来研究传统的政治学和行政学的主题尤其是政府决策问题而形成的一种新理论。
公共管理学提供了一种当代公共管理的新模式。
它为公共管理实践尤其是如何处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系,提供了一整套不同与传统公共行政学的新思路。
这可以概括为:
(1)公共管理和公共服务的社会化。
对于以往的公共行政来说,政府垄断了社会管理和公共服务的一切基本方面,新公共管理学则倡导尽可能的把那些社会自己有能力承担的社会管理和公共服务活动交给社会,让社会实现自我管理。
(2)把竞争机制引入到政府中来,实现政府与社会之间以及政府内部的公共管理(服务)竞争。
如果说在一百多年的公共行政科学化和技术化的努力中,一直希望以加强政府运行的技术含量来提高公共行政的效率的话,那么恰恰是政府在公共管理和服务等这些公共物品的供给方面的垄断,造成了效率低下。
(3)对政府的公共物品供给实行成本—效益核算,以防止过去那种政府公共管理(服务)垄断条件下的预算最大化和政府规模恶性膨胀的趋势出现,要求把政府预算与政府工作的绩效联系起来,对政府进行效能监督。
(4)倡导在公共管理和服务中选择顾客导向的价值理念,即在公共行政中引入企业家精神。
政府不再是高高在上“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是为政府提供税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。
80年代以后西方各国政府改革的市场化和社会化取向,在相当程度上体现了公共管理学理论的基本精神。
公共管理学者提倡的公共管理尤其是政府管理,以实际问题为核心,拓展了行政学的研究范围和主题,融合经济学、管理学、政策分析、政治学等领域的知识,形成更广泛综合的知识框架,并形成新的管理方式,对我国的行政学研究以及政府管理实践是有借鉴、启发意义的。
然而,由于世界各国的公共行政改革运动依然还在行进之中,新公共管理的思想探索也在进行之中,所以,严格地讲,公共管理学还是一种尚在发展中的学科,迄今为止,它并未形成统一的、成熟的理论体系及范式,它的许多主张和见解也引发了理论及实践上的诸多问题,为此,公共管理学运动受到了来自各方面的批评和指责,公共管理学理论及范式的成熟仍有相当长的路要走。
四、公共管理学的研究对象、内容和学科特性
任何一门学科都是把客观世界的某一类事物、现象或活动过程作为自己的研究对象,并通过这类事物或现象及活动过程的本质特性或规律性的探讨,进而形成了该学科的概念、范畴、定理、原理和方法的理论体系,由此使一门独立的学科建立起来并得进一步的发展。
公共管理是对社会公共事务的管理,它作为一种客观的、独特的社会现象及活动过程,自然也就构成了公共管理学的研究对象,因此,公共管理学就是一门研究公共管理活动规律的学科。
具体地讲,它要研究作为公共事务管理主体的公共组织,研究政府组织和非政府公共组织的结构、功能及其与环境的关系;研究公共管理的活动过程及其环节(包括决策、计划、组织、沟通、协调、控制、评估等);研究公共组织如何维护、增进与分配公共利益以及有效地向民众提供公共产品和公共服务。
公共管理学的研究内容主要包括:
(1)公共管理及公共管理学的相关概念与体系;
(2)公共管理的组织系统:
公共组织的类型、特征、结构和体制;(3)公共管理的基本职能:
程序性职能(决策、计划、组织、协调与控制)与任务性职能(政治、经济和社会职能);(4)公共管理的运作过程:
政策的制定、执行和监督;(5)公共管理的战略;(6)公共管理的资源管理:
公共部门人力资源管理、公共财政管理、信息资源管理;(7)公共管理的绩效评估;(8)公共管理的规范:
责任与伦理;(9)公共管理的改革与发展。
公共管理学具有交叉学科的特性,是一门学术性与应用性相统一、公共性与管理性相统一和正在发展中的学科。
公共管理学基本研究方法有定性和定量研究方法、系统分析法、比较研究法、案例分析法等。
五、学习公共管理学的基本要求
在公共管理学的学习过程中,希望大家有严谨的治学精神和勤勉的学习行为,并能够广泛涉猎相关学科的知识,不断拓宽自己的分析视野,增进自己对现实社会问题和相关理论的深刻理解和认识。
具体说来,学习公共管理学希望大家做到以下几点:
第一,学习中坚持以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导,树立坚定的社会主义信念,正确把握当今世界的发展态势,敏锐观察现实生活中的公共问题,提高政治方面的鉴别能力,以辩证唯物主义的认识论和方法论为分析工具,努力做到在各种各样的管理理论面前保持清醒头脑,辨别真伪,取其精华,去其糟粕,克服西方国家公共管理理论和经验的局限性。
第二,学习中要发扬理论联系实际的学风,坚持具体问题具体分析的态度。
公共管理本身与社会具体实践有着密不可分的联系,离开了现实情况的理论学习和研究只能是无源之水、无本之木。
我们既要学习各种理论,集百家之长,又要密切关注社会现实的发展动态,努力寻找适合现实情况、解决现实问题的治理之道。
在不断进行对照比较、分析研究的基础上,逐渐把理论知识转化为实际能力。
第三,学习中坚持循序渐进的做法。
可先对文字教材进行粗读,浏览全书,找出重点章节,对教材有一个整体轮廓上的认识和了解,然后再根据有关的学习提示对全书进行细读,找出重点、难点,准确理解定义、定理的各层含义,努力发现教材内容的阐述要点,认真思考不同类型问题的解题方法,以达到学以致用的目的。
第四,学习中坚持自学为主的学习态度。
充分利用现有的学习条件和学习经验,注意把握教材各章节之间的逻辑结构,以及基本概念、基本理论的区别与联系,以便在头脑中形成有效的知识框架,从而最大限度地发挥自己的潜能,达到本课程的学习目的和要求。
公共管理学导论
一、公共管理的演进历程
从历史的角度看,公共管理是在公共行政的基础上提出并发展起来的。
公共行政是指政府依法对社会公共事务和自身事务进行管理的活动。
作为一种特殊形式的管理活动,公共行政是与国家的产生联系在一起的,是有了政府才有了公共行政。
可以说,公共行政的历史与国家(政府)的历史一样长。
按照马克思主义的观点,公共行政是“国家的组织活动”;国家或政府除了阶级统治职能外,另一个基本职能是公共事务管理或社会管理,既创造维护正常的社会生产和生活所必须的条件。
公共管理历史演进流程
在古代社会(农业社会)中,由于生产力水平低,经济不发达,社会公共事务的内容少、范围小,国家或政府组织的规模也就相对较小,结构简单,政府行政管理的目标也比较单一。
在这种社会中,君主专制体制是最普遍的政府管理体制。
为此,公共行政远没有达到职业化、专业化的程度。
到了近代,随着由农业社会向工业社会的过渡以及资本主义的产生和成长,生产力迅速发展,社会规模日益扩大,社会分工细化,社会公共事务也日益增多,政府的管理任务也越来越重。
随着近代各主要资本主义国家在“三权分立”思想的基础上,建立起立法、行政、司法三权分立的资产阶级政府体制,行政部门履行社会管理职能的相对独立的地位也由此奠定。
为此,从严格的意义上讲,公共行政是近代社会民族国家出现的产物,在这种国家中,权
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