论行政征收的公共利益定稿.docx
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论行政征收的公共利益定稿
CivilAviationUniversityofChina
学年论文
专业:
法学
学号:
100841210
学生姓名:
郭斌
所属学院:
法学院
指导教师:
黄全
二〇一三年四月
中国民航大学本科生学年论文
论行政征收的公共利益
Discussionpublicinterest
ofadministrativelevy
专业:
法学
学生姓名:
郭斌
学号:
100841210
学院:
法学院
指导教师:
黄全
2013年4月
摘要
行政征收是国家凭借其权利参与国民收入分配和再分配的一种有效机制,其目的在于满足国家为实现其职能而对物质的需要,但是由于行政征收是单向的财产流转,一经征收就不再返还相对人,具有浓厚的侵权性,如果运用不当的话,其负面效应亦是不容小视的。
并且由于公共利益的不确定性,立法上无法对其作出一个确定性的概念,所以不少学者和专家即为之确立一个检验标准来衡量来确定是否适用。
这些验证标准虽然详细并且如果能够照之来履行的话,公共利益是可以得到确立的。
但是由于中国的畸形经济发展导致一些征收未能按照那些标准来办,从而严重的侵犯公民的权益,为此我们必须要在立法上对公共利益类型化,使其直观的呈现在人面前。
关键词:
行政征收;公共利益;检验标准;类型化
ABSTRACT
Administrativelevyisacountrywithitsrighttoparticipateinthenationalincomedistributionandredistributionofakindofeffectivemechanism,itspurposeistomeettheneedsofthestateofmatterfortherealizationofitsfunctions,butbecauseofadministrativelevyisthepropertyoftheone-wayflow,oncethecollectionwillnotbereturnedtotheotherparty,tohavethestronginfringement,ifusedimproperly,itsnegativeeffectalsoistobereckoned.Andbecauseoftheuncertaintyofthepublicinterest,inthelegislationcannotmakeacertaintyonitsconcept,somanyscholarsandexpertstoestablishaninspectionstandardtomeasuretodeterminewhethertoapply.Althoughthesevalidationcriteriaindetailand,ifabletoperformaccordingtothepublicinterestcanbeestablished.ButduetothedeformationofChina'seconomicdevelopmentsomecollectionoffailedtodo,accordingtothestandardsandseriousinfringementoftherightsandinterestsofcitizens,wemustbetypedonthelegislationofpublicinterests,tomakeitintuitiveappearinfrontofpeople.
Keywords:
administrativelevy;publicinterest;inspectionstandard;categorization
目录
引言1
一、公共利益的概念1
(一)发展性和开放性2
(二)宽泛性2
(三)抽象性和模糊性2
二、公共利益的一般检验标准3
(一)受益人的不特定性和多数性标准3
(二)征收目的实现上的必要性标准3
(三)征收前后财产利用上的效益性标准3
(四)公众的直接受益性和实质受益性标准4
(五)被征收财产的位置依赖或垄断性标准4
(六)征收利益的确定性标准4
三、公共利益的法律类型化5
(一)类型化的意义5
(二)类型化的模式6
结语7
参考文献8
引言
在我国,《宪法》第13条第3款规定了一般征收和征用制度:
“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
”《宪法》第10条第3款明确规定了对土地的征收和征用的制度:
“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”,意味着对原土地征用制度进行分类,一种是所有权转移的,一种是使用权转移的。
2004年8月《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国土地管理法>的决定》将《土地管理法》第2条第4款修改为:
“国家为了公共利益的额需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”,并将该法第43条第2款、第45条、第46条、第47条、第49条、第51条、第78条和第79条中的“征用”改为“征收”,完成了对土地征用制度想土地征收制度的规范的转变。
但是,修改后的的《土地管理法》依然使用的是“征收”和“征用”两个概念,并没有创设以限制使用权为内容的新的“土地征用制度”,因此我着眼于法律的规定这里将研究的对象主要限定行政征收中的公共利益。
通过对其分析来解决其在司法实践中如何判断的难题。
一、公共利益的概念
公共利益(publicinterest),是与私人利益相对的另外一种利益类型,就是否能够对其作一个严谨的定义或者如何作出定义等问题,学理上一直存在巨大的争议。
按照美国学者亨廷顿的看法,对于公共利益的研究方法的不同,对其理解也不尽相同,现在学者的观点主要有三类:
一是公共利益被视为某些抽象的、重要的理想化的价值和规范,如自然法、正义和正当理性等;二是公共利益被认为是某个特定的群体、阶级或多数人的利益;三是“公共利益是个人之间或群体之间相互竞争的结果”。
一般认为,公共利益指的是关于国防、教育、科技、文化、卫生等关系国计民生的不特定多数人的利益,其强调利益享有者具有的“公共性”,据以上观点可以总结出以下特点:
(一)发展性和开放性
公共利益是一个发展的、变动的概念。
今天人们公认的社会公共利益,明天可能不再属于社会公共利益。
随着社会的发展、时间的流逝、历史的变革,社会公共利益的性质内容也会发生一定的变化。
(二)宽泛性
公共利益概念的发展性和开放性决定了其在内涵上的丰富性。
一方面,公益所包括的范围是非常宽泛的,其既包括经济利益,也包括教育、卫生、环境等非经济性价值的利益。
所以,有的德国学者将其称为“总体利益”。
在美国,法院大多认为,只要影响私人财产的政府行为是为了广义上的公共目的,而不是私人目的,政府的行为就属于“公共使用”的范围。
(三)抽象性和模糊性
利益本身属于价值范畴的概念,本身就是具有抽象性和模糊性。
公共利益作为一个从纷繁复杂的具体社会实践情形中高度抽象出来的概念,是社会实践中的具体利益形态的高度概括,公共利益涵括了各种具体的涉及公共福祉的利益形态。
不仅如此,公共利益必然体现出一定的价值观念,它尤其需要符合“社会正义”的要求,表达了一种具有高度共识性的价值判断和取向,它并不是针对某一事项或某一情况制定的具体条款,其内涵要根据不同时期的具体情况进行适当的解释,以适应社会发展的需要。
正是因为公共利益具有上述不确定性的特点,因此法律上不宜直接也不能直接对公共利益的概念进行界定,这是法律所不能承受之重。
当代的许多学者都已经认识到这个问题,认为在我们应当在法律上放弃对公共利益的定义。
如我国台湾学者陈新民认为,公共利益是无法定义的,其理由是,公共利益的内容和受益对象具有不确定性。
又如德国学者T.Laeufer认为,利益的概念无一定的成型,完全取决于变动中的社会、政治及意识形态来充实这些概念内容。
因此基于上述原因,我认为我国在立法上都回避了对于“公共利益”定义是科学合理的。
立法上回避“公共利益”定义的做法,是一种立法技术上的考虑,通过这样来保持法律规范的弹性。
二、公共利益的一般检验标准
根据国内外的一些学者的观点认为要使公共利益这一原则能够真正发挥限权功能,而不是被束之高阁或完全虚置,关键在于创设一些行之有效的验证标准,并且具有现实的可操作性的具体标准,用来衡量某一具体征收行为是否符合公共利益的要求,同时也可借此标准来对征收决定机关的解释权加以约束和控制。
具体言之,有以下六个方面的标准特别值得考虑:
(一)受益人的不特定性和多数性标准
公共利益乃公众的利益,而“公众”所指涉的群体必然具有身份上的不特定性和数量上的多数性。
受益人是否特定、受益人人数多寡等是判断公共利益的重要因素。
德国也有学者持类似观点。
如德国学者Leuthhold以受益地域为标准,认为特定地域内大多数人的利益,即为公共利益,而该地域内少数人的利益,则为个别利益。
德国学者Neumann则以受益人数为标准,认为公共利益应以受益人之多寡的方法决定,只要大多数的不确定数目的受益人存在,即属公共利益。
(二)征收目的实现上的必要性标准
必要性标准,是指对某一私人财产的征收是实现某一特定公共利益所必须的和必要的,如若不然,特定的征收行为就不能完成,其所追求的公共利益也就不能实现。
在德国宪政理论上,征收应符合必要性标准的法理依据是比例原则。
依此原则,只有在相对于法定征收的目的而言是必要的和适当的情况下,征收才具有适法性。
将必要性标准明确纳入立法规定的当首推美国康涅狄格州1965年宪法草案。
该宪法草案中的征收条款规定:
“财产不得为公共使用目的被征收,除非该征收对预期实现的公共使用而言是必要的并且已经给予了公的补偿。
”但十分可惜的是,该条款因该州旧城改造委员会的阻挠,最终被取消了。
为征收中的公共利益目的设置必要性验证标准是非常必要的,这一标准可以防止征收主管机关打着“公共利益”的旗号在非必须发动征收权的情况下滥用征收权。
(三)征收前后财产利用上的效益性标准
征收后财产的利用效率要远远地高于征收前财产的利用效率。
换言之,如果征收使得被征收财产的利用处于一种完全低效(或相当低效)的状态,则无论如何都不能证明这一征收行为具有正当性。
因为在后一种情况下,财产的低效利用只能使公众利益受损而不可能增进公共利益。
如美国蒙大纳州法规定:
“在所有的为公共使用目的而进行的土地征收中,该征收必须以最大化公共福利而最小化私人损害的方式进行。
”依此规定,征收人有义务最小化征收成本而最大化征收利益。
因此,这是一种非常严格的“成本—收益”比较标准。
依此标准,征收的收益不仅应大于征收的成本,而且征收的实行应是实现特定公益目的的最优化选择。
(四)公众的直接受益性和实质受益性标准
依直接受益性标准,公众必须能够直接地在实质上享受到征收所带来的利益和好处,如果仅是间接地、附带地沾了一点光,即不符合公共利益的要求。
直接受益性标准主要用来控制私人征收。
所谓私人征收,是指产生有利于特定私人利益结果的征收。
私人征收与公益征收相对,如果严格界定公益征收的适用,则私人征收当然在被排除之列。
但如果将所有的私人征收都一律予以排除,相反倒会产生不利于社会整体公益的结果。
因此,各国征收法制往往在严格控制的前提下,有条件地承认私人征收的合法性。
在所有的控制性条件中,公众能够直接获得征收所带来的益处就是其中最重要的一条。
(五)被征收财产的位置依赖或垄断性标准
某一计划中的拟建项目要完成,必须使用被征收财产所坐落于其上的土地,这时即会产生被征收财产的位置依赖和垄断问题。
在法经济学上,国家征收权的一个适当的经济学理由是,它是防止垄断所必需的,对解决人们拒绝以“合理”(即市场)价格进行出售这一棘手问题而言,也是必要的。
垄断性标准实际上并未正面界定何为公共利益,而是将征收视为达到某种合法目的的手段,只要征收决定是在迫不得已、没有其他可替代性的选择方案时作出的,即被视为具有正当性,也就符合了公共利益原则的验证要求。
根据法经济学家的分析,征收权的行使具有提高财产利用效率的优越性,这也是垄断性标准被广泛认同的原因。
(六)征收利益的确定性标准
所谓征收利益的确定性标准,是指通过征收所拟实现的公共利益在被征收财产的未来使用中,要确实地能够发生,即使不能完全按原定计划目标实现,也要达到在相当程度上实现的要求。
该标准对控制私人征收具有重要意义,因为在私人征收中,申请人为达到取得财产的目的,往往会在其征收计划中夸大其词,从而诱使主管机关作出支持其征收计划的决定。
而取得被征收财产的私人(公司)是游离于政府直接控制之外的自由市场主体,其最主要目的是最大化其自身经济利益而非追求最大化公共利益,如果其事后不遵守先前作出的承诺,则征收的公益性目标也就无法实现,而这样的征收最终将损害被征收人的私人财产。
为此,根据确定性标准,征收主管机关应要求申请人提供确实可靠的证据,在必要时甚至提供强有力的担保,证明未来的征收目标能够确定地(或在很大程度上)实现,否则就不予批准征收计划。
三、公共利益的法律类型化
虽然上述的验证标准已经把公共利益的界定的极尽完美的了,但是面对中国的现实状况却没有取得相应的效果。
明确在当今的中国的经济发展有很大的一部分是依靠土地的,尤其表现在对农村土地的征收、对城市居民房屋的拆迁等方面。
某些地方进行土地征收或拆迁时,往往假公共利益之名并违反法定程序的现实状况,有的已经酿成了严重纠纷,影响社会安定。
从实际情况来看,这些问题产生的原因是相当复杂的,仅仅寄希望于上述验证标准来对公共利益内容的界定,是不切实际的。
那么怎样才能在中国现实的司法实践中使得公共利益这一行政征收中的基本原则能得以实现的呢?
我认为应该在借鉴国外立法的经验上对公共利益进行类型化可以补足公共利益无法定义的不足,使其能够有效的运用于社会实践中。
(一)类型化的意义
从现实需要来看,对公共利益进行类型化,至少在以下方面具有积极的意义:
1、有利于对公共利益进行更为准确的界定和更为周密的保护。
类型具有直观性,客观上内涵的直观性可以存在于所有的类型对象中。
通过类型化的方法,可以使公共利益概念在司法操作层面具有可操作性,因为类型化体现了具体的利益形态,在表现上更具体、更明确、更清晰,有助于司法操作的进行。
2、有利于为其他利益形态的保障提供依据。
对公共利益进行类型化,目的当然主要是为了维护公共利益,但同时也有保护其他利益的效用,即防止公共利益被滥用而侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。
公共利益概念的类型化,有助于厘清公共利益与私人利益的边界,使权利人能够知悉其权利边界的所在,这也有利于征收的顺利实现,从而使公共利益得以维护。
3、有利于为公权力的正确行使提供指导和规范。
就房屋拆迁而言,情况千差万别、纷繁复杂,用模糊的公共利益条款来涵盖,就使得其很难给予当事人明确的指引。
如果公共利益概念比较模糊,政府自由裁量的空间就比较大,这容易导致政府权力的滥用。
在实践中出现的征收征用等过程中的权力滥用现象,就与公共利益标准的过分模糊性有关。
4、有利于司法机关在个案中准确判断公共利益是否存在,有助于法官按照类型化的指引办案,防止向一般条款逃逸。
而且,司法机关通过个案判断公共利益是否存在,也能够形成一些比较成熟、成功的判决。
这些司法智慧和经验,应当进行总结,并通过立法的方式确定下来。
类型化能更为清晰和精确地界定公益性征收,还能进一步强调征收的公益性前提,以达到严格适用公益性征收的情况,逐步减少征收中的违法违规现象。
(二)类型化的模式
对公共利益究竟应当如何类型化?
从比较法上来看,大致有两种模式:
一种是封闭式列举。
这种模式下,法律对于“公共利益”作出了详尽的列举。
例如在日本有关物权征收的法律中,全面列举了所有35种可以发动征收权的“公共利益”范围,并没有“但书”或“保留”条款。
另一种是开放式列举,在这一模式下,法律既具体列举,又设置兜底条款,我国台湾地区是此种模式的典型代表。
例如“因下列事业的需要可依本法的规定征收私有土地,但征收的范围,应以其事业所必须者为限:
国防设施;交通事业;公用事业;水利事业;公共卫生;政府机关、地方自治机关及其他公共建筑;教育、学术及慈善事业;国营事业;其他由政府兴办以公益为目的的事业”。
这两种方式各有特色,但我认为应当采取开放式列举的方式,从而在具体列举比较成熟的公共利益类型的同时,保持公共利益的开放性。
应当看到,公共利益本身是一个发展的概念,从今后的发展趋势来看,许多原本不属于公共利益的被纳入公共利益的范围,新的利益也可能成为公共利益。
在此情况下,就有必要对公共利益进行开放式列举,以适应未来发展的需要。
因此公共利益的发展性决定了各种列举模式都应当是开放的,而不应当是封闭的。
唯此才能应对未来社会不断发展和新兴事物不断产生的需要。
同时也能够使法律具有处理千变万化之法律现象所需要的规范弹性。
在开放式列举的模式下,立法者把公共利益的各种典型形态通过法律的列举一一呈现出来,但这并不意味着公共利益的类型仅限于这些列举的内容。
所列举的形态应当属于公共利益的典型形式,而不是全部。
通过列举,从而使“不确定”的公益的内容获得确定。
需要指出,列举公共利益的类型也应当保持一定弹性。
我们可以考虑借鉴立法上常用的“一般包括”的表述(如《物权法》第138条第2款)。
通过“一般包括”这个表述,就使得具体列举也保持一定的弹性。
需要指出的是,公共利益的类型化是一个渐进的过程,并非一劳永逸的事宜。
我们需要不断总结立法和司法实践的经验,不断完善公共利益的类型化。
结语
国家基于公共利益行使征收权是国家公权力的一种表现,但是公共利益这一看似浅显易懂的词语要充分准确把握其含义绝非易事。
该词条极具弹性,会随着时代的变化而随之改变,也是基于此造成公权力的滥用,酿成了许多的悲剧,所以有不少学者呼吁应当废止此没有现实法律意义的原则。
但是我们不能因为其在现实中得不到适用而废弃这一在行政征收中的基本原则,作为法律人我们应当探索如何才能使其能够运用而非简单的在现今阶段无法适用即废止,所以有不少学者提出作为公共利益的验证标准,该标准虽然详尽,但是面对中国现今的社会状况是难以得到适用,终究是没有用处。
原因主要是基于中国经济的畸形发展(过分的依靠土地),故我们只有将公共利益的类型化使其直观的呈现在人们面前即能减少公权力的滥用。
参考文献
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