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三门峡水库案例
三门峡水库案例
三门峡水电站政策历程分析——基于团体理论的分析视角
第一部分案例回顾
一、议题设立
1949成立黄河水利委员会。
提出解除黄河下游水患方法,即建造水库,可能筑坝的地点有3处,是三门峡、八里胡同和小浪底。
1950年肯定了三门峡坝址。
但是有不少人认为从当时国家经济状况和技术条件来看都有较大困难,提出从支流解决问题,主张在支流上建土坝。
三门峡建库方案历经了第一个起落。
黄委会提出了“蓄水拦沙”的治黄方略,于是再次提出修建三门峡水利枢纽。
但有人反对。
于是研究淹人淹地较少的邙山建库方案。
至此,三门峡建库方案历经了二起二落.邙山修建方案淹人超过15万人,花钱多,没有综合利用效益,随即被否决,1952年第三次提出修建三门峡水库。
1953年再次提出黄委会三门峡建库方案及整个黄河的治理方策。
由于当时国务院已决定将治理和开发黄河列入苏联援建项目,而未定案。
至此黄河治理经历三起三落。
二、政策制定
1、议程建立
国务院将治理和开发黄河列入苏联援建项目。
2、提出方案
1954年,黄规会完成《技经报告》。
选定黄河三门峡水利枢纽为实施黄河规划的第一期重点工程,并指出:
“在选择第一期工程时,必须能够解决防洪、拦沙、灌溉、发电以及航运等综合利用任务。
确定三门峡水库的正常高水位为350米高程,总库容360亿立方米。
3、政策方案的选择
(1)政策草案专业审议
1954年,国家计划委员会邀有关部门的领导人和苏联专家,集中听取苏联专家关于《黄河综合利用规划技术经济报告基本情况》的报告。
(2)专业-行政初步审批
1955年黄规会将《技经报告》和苏联专家组对该报告的评估、择优结果,上报国务院及国家计划委员会、国家建设委员会,提请审查。
三、政策合法化
1、政党表决(政党是团体联盟的重要形式)
1955年,中共中央政治局听取了李葆华关于《黄河综合利用规划技术经济报告》的汇报,政治局基本通过这一方案,并决定将黄河综合利用规划问题提交第一届全国人民代表大会第二次会议讨论。
2、行政表决
1955年国务院召开第15次全体会议,会议通过《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划》告,并决定在第一届全国人大第二次会议上作报告,提请大会审议批准。
3、人大表决(最高层次的合法化,利益团体斗争结果的合法表现形式)
1955年,人大表决通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》,
四、政策执行
1、政策实施中各团体之间的冲突:
即各省,陕西省,国务院,苏联专家
1957年初,三门峡水利枢纽初步设计审查会召开,有专家对苏联的报告提出不同意见。
主要围绕两个方面。
一个泥沙淤积之祸,一个焦虑淹土移民。
讨论会情况上报之后,国务院将《报告》批转给陕西、山西、河南、河北、山东、甘肃等省。
陕西省在回文中提出要求降低水位、缩小规模的建议。
数百万亩即将被淹的良田,近百万的移民,主要都在陕西省。
在三门峡工程开工一年之后依然要求“翻案”。
作为回应,周恩来于1958年4月赶到三门峡工地召开听取各方意见的现场会议。
陕西省表示“有困难,但中央决定了就服从”;而大坝的标准也改为:
按360米设计,350米施工,1967年最高运用水位不超过340米;泄流孔底也做相应降低,以增加随水排出泥沙的机会。
2、施工完成(1957年~1962年)
1957年,三门峡工程已经正式开工。
1960年三门峡首次蓄水,到1961年大坝主体基本竣工,1962年第一台15万千瓦机组和110千伏开关站安装完成并投入试运行。
苏联专家保守估计水土保持措施效率。
五、政策调整
1、淤积和第一次改建(1962~1968年)陕西省对政府施加压力,提出148号案,从而使政府进行政策的调整:
即第一次微调
1961到1962年3月,一年半时间,水库淤积泥沙15.3亿吨,远远超出预计。
为此,1962年4月,在全国二届人大三次会议上,陕西省代表提出第148号提案,要求三门峡工程增建泄洪排沙设施,以减轻库区淤积。
1962年2月,水电部将原来的“蓄水拦沙”运用方式改为“滞洪排沙”,但由于泄水孔位置较高,泥沙仍有60%淤积在库内,但潼关高程并未降低;而下泄的泥沙由于水量少,淤积到下游河床。
1964年12月,周恩来亲自主持召开治黄会议。
最后决定,在左岸增建两条泄流排沙隧洞,改建5~8号四条原发电引水钢管为泄流排沙管道,以加大泄流排沙能力,解决泥沙淤积的燃眉之急。
2、洪水与第二次改建(1969~1979年)(水电部军事管制委员会,陕西、山西、河南和山东这些团体就自身利益展开竞争,从而使政策进一步调整:
即第二次微调)
1967年,黄河倒灌,渭河口8.8米长的河槽全被淤塞,次年渭河在华县一带决口,造成大面积淹没,关中平原受到严重威胁。
1969年,水电部军事管制委员会下发了《转告国务院批准三门峡工程改建方案的意见》。
与改建方案具有同等意义的是,陕西、山西、河南和山东这四个与三门峡水库运行方式发生直接利益关系的省份在1969年达成的一项“协议”:
三门峡水库汛期控制水位为305米,必要时降到300米,非汛期为310米。
总结:
经过两次改建后的政策效果(综合各个团体的利益,冲突达到均衡,而实际的政策效果并不理想)
三门峡水利枢纽综合效益已经大打折扣:
发电不足10亿度;灌溉能力也随之减弱;为下游拦蓄泥沙实现黄河清与地下河的设想,也随着大坝上的孔洞接连开通而作废;下游航运无法实现。
3、问题再起(1986年后)
1986年之后,潼关高程又迅速抬高,超过了1973年改建之前的水平。
三门峡本来有5台每台5万KW的机组,后来又加了两台,一台归水利部,一台归黄河水利委员会(以下简称黄委会),而具体负责三门峡大坝管理的三门峡水利枢纽管理局(以下简称枢纽局)则把一台5万KW的改成6万KW。
“多的1万KW就归他们自己了。
”(团体利益与政策微调调整)
4、存废之争(2003~2004年)
2003年8月10月,渭河流域发生了50年来最严重洪灾,从而引发三门峡水库的存废之争。
(导火线)
各个团体的条块之争:
10月,水利部组织在郑州召开了“潼关高程控制及三门峡水库运用方式专题调研会”。
与会专家多数认为,暂时没有直接证据证明三门峡现行蓄水水位和运行方式同潼关高程变化有直接关系,但多数认同通过适度降低水库水位来帮助降低潼关高
程。
同意陕西主张全年敞泄意见只占少数,且是几个已经退休的老人。
个中原因,曹教授认为,其他大部分专家同黄委会之间存在项目合作关系,因而不便在这个问题上多说话。
陕西省和河南省之争:
陕西省和河南省这两个团体之间表达各自利益
(1)陕西省的痛诉
2004年,陕西15位省人大代表向陕西省人民代表大会提交《关于停止三门峡水库蓄水发电、尽快降低陕西潼关高程、彻底消除渭河下游水灾隐患的议案》。
同年全国两会期间,陕西省多名政协委员、人大代表提出议案,要求停止三门峡水库蓄水发电,尽快降低潼关高程“废”掉三门峡水库。
(2)河南人的回应
2004年,河南省32名全国人大代表针锋相对地提交了一份联合议案,要求“合理利用三门峡水库”。
中心内容是:
“三门峡市离不开三门峡水库!
三门峡人民离不开三门峡水库!
”第二部分模型介绍
团体理论分析模式是以团体政治理论为基础演变而来的公共政策分析模式,其核心理论强调团体是社会构成的因素之一,团体间的冲突时社会政治的一种重要的表现。
当政治性团体向政府施加压力时,政府可以通过制定、发布公共政策使团体的冲突达到均衡。
因此,团体理论主义者认为公共政策分析的中心内容是团体及团体的政治行为分析过程,是公共政策如何发挥其特定职能是团体冲突达到均衡的过程分析。
一、团体理论分析模式的渊源
1.强调团体与国家的平行存在和本质趋同,认为国家也是团体的一种表现形式。
代表人物有德国学者德里希·冯·吉尔克,英国学者菲吉斯和麦特兰,德里希·冯·吉尔克认为团体是一个有生命、意志和目的的团体。
菲吉斯和麦特兰进一步强调,已经组织起来的团体,是义务、有权利的人,而不管国家是否承认它的这种地位。
2.强调以政治团体的不同特征为基础的政治多元主义,以此反对传统的国家政治一元论。
代表人物有英国学者哈罗德·拉斯基,他认为团体和人一样,具有各自的情欲、品质、个性和本性,而国家也具有和人一样的特点。
因此,国家也是一种团体。
在平等存在的前提下,政治团体不同个性的体现必然导致政治的多元主义。
3.团体分析是政治分析的主要内容。
美国学者亚瑟·本特利在《政府过程》一书中对传统制度分析没有涉及到公共政策的核心问题进行了强烈的批判,同时提出了行为主义的政治研究方向,认为人的行为是一切政治过程的基础,而个人的政治行为又总是通过某个政治团体才能对整个社会政治系统产生作用,政府的统治过程就是一种团体的政治活动过程。
美国学者戴维·杜鲁门和厄尔·拉兹姆尤接受了亚瑟·本特利的观点,将团体政治分析引入到了公共政策的研究中。
戴维·特鲁曼在《统治过程》一书中讲到“在政治过程中,具有共同利益的个人都将正式或者不正式地结合成一个团体,以便向政府提出他们的利益要求,力图通过政府协调达到自身的满意。
”厄尔·拉兹姆尤在《政治的团体模型》一书中进一步阐释了团体背景下公共政策的性质,并从理论上进一步概括出公共政策团体分析模式。
二、模型介绍
1.理论的核心内容。
团体分析模式的理论观点认为,政治行为的核心内容是社会团体之间的相互作用和冲突,是团体之间争取影响政府制定有利于自己团体的公共政策的竞争行为。
公共政策代表的达到是团体冲突协调以后的一种均衡。
政府的任务是面对团体之间的利益冲突和竞争压力,建立团体竞争规则,促进团体之间的妥协,平衡利益,通过制定公共政策达到新的均衡。
2.影响政策的要素。
代表不同利益的团体之间的冲突和竞争是团体分析模式的高度概括,竞争中的压力大小取决于团体的人数、财力资本、组织力量、领导能力、内部凝聚力、
与政府部门的关系等。
3.团体互动的前提条件。
团体理论分析模式认为,政府要想通过公共政策协调团体冲突,必须具备以下四点前提条件才能形成适应机制:
(1)社会中必须有一个相当大的“潜在团体”存在。
这一团体是潜在的、无形的,以反对破坏现有制度为手段来影响公共政策均衡冲突职能的社会基本力量。
(2)团体成员具有思想和行为倾向的多重性。
(3)公共政策所达到的团体均衡,要有助于现行政治制度的稳定,如果公共政策结果引起了新的、不可调和的团体冲突,那就要重新考虑实现均衡的公共政策。
(4)每个团体的权力都应该受到限制。
如果没有以上四种机制或条件,那么面对团体的政治竞争,公共政策将无法均衡竞争团体的利益。
第三部分政策过程分析
厄尔·拉兹姆提出:
“公共政策是任何特定时间内团体竞争后所达成的一种均衡。
这种竞争党派或者团体间努力争取自身利益后达到的一种均衡?
?
立法机关是这种团体竞争的裁判。
它仲裁团体竞争的胜负,以法律的形式记录胜负、妥协和政府的情形。
”团体分析模式体现了政府作为“裁判”的功能,利益竞争和冲突的主体定位是社会团体。
杜鲁门认为,当具有共同态度的一部分人正式或非正式地结合成一个团体,以建立、维持与增进共同态度所蕴涵的行为模式,向社会其他团体提出其主张,并进而谋求实现其主张时,便构成了利益团体。
这种界定方式是对政治多元理论的继承,在杜鲁门看来,政府机构也是利益团体。
在对本案例分析中,我们在政治理论的多元分析视角下,以团体理论为基本分析工具,依据冲突的焦点问题,将各阶段所有参与到竞争和互动过程中的政策主体分为两大类,而将全国人大、党中央和国务等视为政策的决策主体,即“裁判”。
注重在中观层面对两大团体的互动进行分析和梳理,而不过多的设计宏观层面的政治过程分析和微观的各子团体之间的竞争互动过程分析。
一、议题设立
1.冲突焦点和相关团体
在议题设立阶段,冲突的焦点是水库的选址是否在三门峡。
其中持赞成态度的团体包括黄委会、燃料工业部水力发电建设总局、苏联专家等,持反对态度的团体包括水利部、国内部分专家、政府内部行政人员等。
2.互动过程
本阶段的互动过
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