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上海完善慢行交通系统的思路研究
上海完善慢行交通系统的思路研究
内容摘要:
慢行交通包括步行、自行车、设计时速小于20公里/小时的助动车三种交通方式。
上海市在国内最早引入慢行交通理念,发展慢行交通有助于上海缓解城市的交通拥堵、保护城市的宜居环境、保持城市的持久活力。
面对新时期的现实需求,上海应当建立起“安全关爱、通行有序、出入便捷、富有活力”的慢行交通体系,按照路权公平、功能匹配、以人为本的原则推进实施。
理念层面要修订新一轮《白皮书》,试点和推广交通宁静化区域,加强慢行交通的理念落实。
规划层面要制定慢行交通系统设计导则,编制全市统一的慢行交通系统规划,加强各级规划衔接。
设计层面要选择示范区域开展慢行交通改造试点。
同时要在明确主管部门、加强执法管理、争取政策支持、鼓励国际合作等方面提供实施保障。
关键词:
慢行交通步行自行车交通需求管理
自改革开放以来,上海城市建设日新月异,城市交通发展取得了令人瞩目的成绩。
然而近年来,随着交通出行总量和私人交通工具的增长,上海正陷入当斯定律的循环困境,即道路拥堵促使新建道路设施,而新建道路设施会诱发新的交通量,且交通需求总是倾向于超过交通供给,进而带来更多的拥堵。
在这一背景下,慢行交通成为打破当斯定律、塑造多模式交通体系的重要手段。
一、慢行交通的缘起
慢行交通是近20年来国内外研究的热点问题,无论在欧美发达国家还是在东亚国家,都有成熟的发展经验可供上海借鉴。
(一)慢行交通的概念
“慢行交通”是一个约定俗成的概念,各类研究普遍认同“慢行交通”是一种非机动化出行方式,步行交通和自行车交通是慢行交通的主要组成部分;“慢行交通”主要与小汽车、公交汽电车、轨道交通、轮渡等组成的“机动化交通”相区别。
不同的研究对以下出行方式是否属于慢行交通存有争议:
助动车(三种观点:
属于、不属于、20公里/小时以下属于)、滑板车、溜冰鞋、自助轮椅、人力车、畜力车等。
由于滑板车等后几类出行方式在上海等大城市中所占比例很小,本文暂且不考虑这些方式。
对慢行交通概念的争议主要集中在助动车。
《上海市城市交通白皮书》(沪府[2002]35号)(以下简称《白皮书》)是最早公开引入“慢行交通”概念的政府文件之一。
《白皮书》中的慢行交通包括步行、自行车和助动车,并提出随着城市公共交通发展逐步淘汰助动车。
受发展阶段限制,《白皮书》中的助动车主要指燃油助动车和LPG助动车,并没有预料到未来十年电动助动车(即电动自行车)数量的快速增长。
同时,根据《电动自行车通用技术条件》(GB17761-1999),电动助动车“最高车速应不大于20公里/小时”,然而受市场需求驱动,市面上出售的多数电动助动车已经改装,车速突破20公里/小时,对于这部分违法改装车辆的归属,国家有关部门尚未有明确说法。
2005-2007年同济大学编制《上海市慢行交通系统规划》(以下简称《慢行规划》)时,电动助动车已经成为助动车主体,在非机动车中的比例已经超过30%。
对此,《慢行规划》也建议限制并淘汰助动车。
本文认为,时速20公里/小时以上的助动车不应纳入慢行交通范畴,主要原因有三点,一是这类车辆不符合国家标准;二是这类车辆运行速度快,和步行、自行车等混行将对出行安全造成危害,不适合在慢行交通空间中发展;三是这类车辆主要承担中距离甚至更长距离的出行,和慢行交通在城市交通中的定位不完全符合。
基于以上理由,本文所研究的“慢行交通”包括:
步行、自行车、设计时速小于20公里/小时的助动车。
需要指出的是,“慢行交通”虽然是是学术研究中的常用概念,但在正式的规划、规范、标准、设计中,规范表述仍应使用“步行交通和自行车交通”。
(二)慢行交通的国际经验
慢行交通在国际上的发展并不是线性的。
现代自行车直到1888年才被发明,20世纪90年代以前,自行车从未成为过欧美发达国家大城市的主要交通工具。
而最早的汽车在1886年已经出现,1916年现代汽车诞生并迅速普及,之后近一个世纪内,汽车在欧美城市都占据着主导地位。
直到20世纪90年代以后,随着交通拥堵加剧和环保压力的逐步增大,传统治理拥堵和减排手段已经捉襟见肘,越来越多的欧美城市开始认识到通过需求管理分流个体机动化交通的重要性,自行车交通作为重要的替代交通方式得到越来越多的重视。
和欧美发达国家城市不同,东亚地区由于人口稠密、二次世界大战后工业基础薄弱,自行车在日本、中国台湾、中国大陆等不同社会制度和经济结构的国家和地区都曾兴盛,又都进入了被机动化交通逐步取代的模式。
由于城市拥挤、人口众多,东亚城市的机动化进程推进速度和问题集中涌现速度比西方城市都要快得多,这些城市很快就意识到各类交通方式均衡发展的重要性,并重新认识和恢复自行车及步行在城市交通中的重要性。
在20世纪90年代以后,东西方多个城市积累了慢行交通发展的成功经验,其中可以提炼出4个特点。
一是有明确的慢行交通发展理念。
和中国“自行车王国”的深厚社会基础不同,慢行交通对西方传统的交通发展理念是具有冲击性的。
对此,欧洲城市从法理性出发,提出慢行交通是出行者的基本权利。
1988年欧洲议会通过《欧洲步行者权利宪章》,明确提出“出行者享有生活在匹配出行需求的城市或农村中的权利,这些出行需求是自然人的需求而不是机动车的需求”。
美国城市则从实用性出发,认为慢行交通发展推动城市发展,如纽约提出自行车交通将带来改善空气质量、弥补公交网络不足等九大益处,并且这些益处和纽约城市发展目标相一致。
二是有纲领性的慢行交通发展规划。
有些是城市交通全局性的规划,在规划中高度重视慢行交通发展,如丹麦哥本哈根《城市交通改善计划》含有《改善自行车使用条件子计划》(2000年)、法国巴黎的《大巴黎地区交通出行规划》(2000年)、日本修订《道路交通法》(2007年),英国伦敦的《伦敦市长交通战略2030》(2008年),有些是慢行交通专项规划,如美国纽约的《纽约自行车交通总体规划》(1997年)、韩国首尔的《易于步行的首尔规划》(1999年)、英国伦敦的《伦敦自行车交通规划》、丹麦哥本哈根的《2002-2012年自行车交通规划》(2002年)、美国马里兰州的《步行与自行车交通规划》(2002年)、澳大利亚南悉尼的《自行车交通规划》(2004年)、荷兰的《国家自行车总体规划》等。
三是注重慢行基础设施建设。
国外不仅注重自行车道和人行道的改善,对诸多相关联的基础设施也都有成熟的设计理论和优化方案,特别注重慢行交通和机动车交通的交互环节,如人行横道、交叉口及信号控制、公交车站、自行车P+R等,也包括桥梁、人行天桥、地下空间等。
四是融合公共空间的细节设计。
慢行交通特别是步行环境不仅仅是一种交通方式,也是人际交互、提高生活品质的重要场所。
国际上有许多城市将步行空间按照公共空间的要求设计,将广场、绿地、水系等建筑元素及零售、艺术场所、游乐场、学校等公共设施与步道融合,吸引行人逗留。
慢行交通环境设计还普遍重视“城市家具”的应用,包括信息设施(指路标志、导游图、电话亭、邮箱)、卫生设施(垃圾箱、饮水器)、娱乐服务设施(坐具、桌子、游乐器械、售货亭)以及艺术景观设施(雕塑、艺术小品)等。
二、上海发展慢行交通的意义
国内慢行交通发展已经进入提速期。
上海是国内最先提出慢行交通的城市之一,发展理念领先全国。
研究慢行交通对上海城市发展有现实和长远的意义。
(一)国内慢行交通的发展现状
我国正处于快速城市化的转型阶段,城市交通也带有明显的转型特征。
多项独立研究均表明,我国城市中仍保留了较高的慢行交通比例,个体小汽车出行比重虽然有大幅增长,但和多数国外城市相比依然显著偏低,即使在上海、广州等一线城市,慢行交通(包含助动车)的比重也仍然超过四成。
显然,国内城市发展慢行交通既是城市发展的未来方向,也是解决当前交通问题的迫切需求。
住房和城乡建设部是国内推进慢行交通的主要负责部门。
近年来住建部对慢行交通的关注显著提速。
为促进城市交通节能减排,推进城市步行和自行车交通系统建设,倡导绿色交通,促进城市交通发展模式的转变,住建部于2010年6月在全国范围内开展“城市步行和自行车交通系统示范项目”。
首批示范项目确定6个城市,分别为:
重庆、杭州、常熟、昆山、昆明和济南。
示范项目的主要内容包括:
编制(或修编)城市步行或自行车交通系统专项规划;制定促进城市步行或自行车交通系统规划建设的政策措施;建成具有一定规模的步行或自行车交通设施示范区域或完善的公共自行车系统(表1)。
2011年10月,住建部又确定了第二批示范项目的6个城市,分别为厦门、深圳、株洲、寿光、三亚、常德。
除了住建部的示范城市之外,国内也有多个城市启动慢行交通的有关规划或研究。
北京市在《北京城市总体规划(2004-2020年)》中明确提出“提倡步行及自行车交通方式,实行步行者优先”。
2008年北京编制了《北京步行和自行车交通规划准则》,是国内第一个编制此类准则的城市。
(二)上海慢行交通的发展历程
上海慢行交通的发展历程和国内多数城市一致,在进入20世纪90年代以后,自行车出行比重开始大幅下降。
但由于上海较早控制小汽车总量,因此私人小汽车出行比重较低,慢行交通保持了较高的比例。
到2009年交通大调查时,全市步行交通出行比例仍占26%,自行车比例大幅下降后仍有14%,远高于其他国际大都市的3%,助动车比例上升到15%。
从非机动车保有量看,2010年底,自行车注册量约为1067万辆,电(助)动车注册量为287万辆。
根据2009年交通大调查结果推算,实际使用量自行车为405万辆,电(助)动车约为366万辆。
电动助动车对自行车的取代非常明显。
虽然慢行交通比重仍然较高,但慢行交通的基础设施供给却大幅减少。
《白皮书》提出了道路功能分级的概念,“在抓紧慢行交通网络建设的同时,逐步将‘三横三纵’主干路上的非机动车道改建为公交专用道”,“中心区实现主干路机动车专用”,并“提高低等级道路的系统性和可达性,保持慢行交通网络的完整、连续和安全”,简而言之就是引导非机动车转向低等级道路,在同等便捷基础上提供更安全的出行环境。
然而在实际执行过程中,受迫于不断增长的小汽车出行压力,多数低等级道路的非机动车道也向机动车让步,非机动车道大幅退让,许多路段仅保留道路设计规范中许可的1.5米的最低标准(仅允许1辆非机动车通行,禁止超车)乃至取消。
上海是国内最早关注慢行交通发展的城市。
《白皮书》是国内第一个提出慢行交通的交通纲领性文件。
2005年10月,原市政工程管理局(现并入上海市城乡建设和交通委员会)立项委托同济大学《上海市慢行交通系统研究》课题。
2006年,在研究成果基础上编制了《上海市中心城非机动车交通系统规划》与《上海市中心城行人交通系统规划》。
2007年,将前述两个规划整合形成《上海市慢行交通系统规划》,上述规划没有对外发布,但对之后的研究和工作都有较大的影响。
2012年,上海启动新一轮《白皮书》编制工作,慢行交通成为研究中的重点问题之一。
预计随着新一轮《白皮书》的发布,慢行交通又将成为上海城市交通发展的热点。
(三)上海慢行交通的研究意义
上海交通发展正进入一个新时期。
一是经历了一轮全球性的经济危机之后,中国经济社会发展将进入一个新的阶段。
未来的十年,将决定我国是否能在建党百年之际建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。
上海作为改革开放的桥头堡,在三十年改革开放积累的经济基础之上,未来十年将更注重发展的质量,更注重民生保障。
这就要求上海的城市发展目标不能以物来衡量,而要注重人的需求。
二是上海进入“后世博”发展阶段,进一步创新完善现代化大都市管理体系。
世博会推动了上海城市管理水平的跨越式发展,世博后上海将步入建管并举、突出管理的新阶段,突出以人为本和文化融入。
三是新一轮《白皮书》编制引领上海交通未来十年的发展战略。
上海用了20-30年时间,走完了国际大都市半个世纪的快速发展阶段,未来10年将步入追赶国际大都市三十年的有序增长阶段,在这个阶段,机动化是城市化发展的必然趋势,为应对这一趋
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