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浅议中美纺织品贸易摩擦要点
浅议中美纺织品贸易摩擦
及其解决途径
黄贺
(暨南大学法学院博士研究生)
[摘要]针对美国对中国纺织品实施特别保障措施,中方作为WTO的成员国,完全有理由将双方之间的纺
织品贸易争端提交WTO的争端解决机构解决。
诚然,中方这样的一种姿态,形式意义大于实质意义。
中国政府
应从务实的角度出发,采取外交谈判与协商的办法解决这场贸易纠纷,并要针对自身行业存在的问题,采取相应
的对策。
[关键词]中美纺织品贸易;贸易摩擦;解决途径
[中图分类号]D815.9[文献标识码]A[文章编号]1003-7462(2007)01-0048-04
中美纺织品贸易摩擦由来已久,先后经历了
20世纪80年代的反倾销、90年代的原产地规则
摩擦。
进入21世纪,由于中国在入世谈判时接受
了对中方不利的条款,美国频频对中国纺织品实
施特别保障措施(以下简称“特保”)。
尤其是在
2005年4月,在全球纺织品配额取消仅3个月后,
美国便以国内市场受到严重扰乱为由,依据美国
《1974年贸易法》第421条款和《中国加入工作组
报告》第242段对中国7个类别的纺织品设限。
中
美之间展开了旷日持久的纺织品贸易谈判,直到
2005年11月8日中美之间达成《中美纺织品和服
装贸易谅解备忘录》。
中美两国同意在协议期内对
中国向美国出口的棉裤等21类产品实施数量管
理,该协议于2006年1月1日正式生效、2008年
12月31日终止,对协议外产品,美方将克制使用
242段。
这里的克制使用不是放弃使用,而且除了
242段外,美国还可以适用WTO项下的其他保障
措施条款对中国纺织品设限。
因此协议没有也不
可能彻底解决中美之间的纺织品贸易摩擦,中美
纺织品贸易摩擦将长期存在。
一、美国对中国纺织品实施特保的法理分析
(一)美国针对中国纺织品出口实施的保障措
施。
美国对中国纺织品实施特保调查,主要依据的
是美国《1974年贸易法》第421条款和《中国加入
工作组报告》第242段作为法律依据。
WTO框架
下适用于中国纺织品出口的保障措施有四种,即:
WTO《保障协定》———一般保障措施;WTO《纺织品
和服装协定》(ATC)第6条———纺织品过渡性保
障措施;《中国加入议定书》第16条———特定产
品过渡性保障措施(特保措施1);《中国加入工作
组报告》第242段———纺织品特别保障措施(特保
措施2)。
比较WTO框架下四种保障措施的内容,
可以得出这样的结论:
1、WTO框架下中国纺织品出口将面临四种
保障措施的限制:
其中专门适用于纺织品的是
ATC第6条和《中国加入工作组报告》第242段;
WTO《保障协定》、《中国加入议定书》第16条则适
用于包含纺织品在内的所有货物贸易产品。
2、WTO《保障协定》和ATC第6条适用于所
有WTO的成员国;《中国加入议定书》第16条和《中国加入工作组报告》第242段是专门为中国量
身制定的(即两种特保措施)。
事实上,专门针对中
国的两种特保措施都降低了适用的门槛,违背了
WTO自由贸易的公平原则。
中国在加入WTO谈
判时,为了获得ATC下的全部权利(即中国的贸
易伙伴在中国纺织品上设定的配额,在2005年1
月1日ATC失效后,必须全部取消不得延长),从
入世的大战略出发,作为一种妥协而接受了这样
的条款。
3、WTO《保障协定》和《中国加入议定书》第
16条的关系是一般法与特别法的关系;ATC第6
条和《中国加入工作组报告》第242段也是一般法
与特别法的关系。
4、由于两种特保措施的实施条件,要比WTO
保障机制的标准低得多,在四种保障措施同时有
效的情况下,进口国针对中国的纺织品出口会首
选两种特保措施。
2008年12月31日以前,美国会
选择专门适用于中国纺织品的《中国加入工作组
报告》第242段,该条款失效后,美国可以依据《中
国加入议定书》第16条继续对中国纺织品实施特
保设限,直至2013年12月10日,两种特保措施
相继失效。
(二)美国完善对中国纺织品实施特保的国内
立法。
美国针对中国纺织品出口实施特保的有关
国内立法有《1974年贸易法》第201条款和第421
条款。
1、美国《1974年贸易法》第201条款和406条
款的比较。
美国《1974年贸易法》第201条(简称
“201条款”)规定,美国总统在来自其它国家的进
口产品数量增加给其国内产业造成严重损害或严
重损害威胁时,有权采取适当的救济措施以防止
或补救损害,并便利国内产业必要的调整。
该条款
适用的标准是严重损害或严重损害威胁,适用的
对象是美国的所有贸易伙伴,即适用最惠国待遇,
不是针对特定国家设置的。
《1974年贸易法》第
406条款则(简称“406条款”)是专门针对社会主
义国家、非市场经济国家、和转型经济国家。
该条
款规定:
当来自共产主义国家产品的进口数量增
长,且对美国国内生产相同或者直接竞争产品的
产业造成实质损害或者实施损害威胁时,美国总
统可以针对该共产主义国家产品实施增加关税或
者数量限制等措施。
中国在加入WTO之前,美国对来自中国的进口产品一直适用该条款。
由于按
照1999年签署的中美市场准入协议的规定,在中
国加入WTO后406条款不能适用于中国。
于是美
国国会在2000年给予中国永久最惠国待遇的同
时,决定在1974年贸易法的后面补加了“421条
款”。
由于421条款是针对中国而设的,因而也被
称为“中国保障条款”。
2、421条款与201条款的比较。
421条款是根
据《中国加入议定书》第16条写入美国《1974年贸
易法》的,是第16条在美国国内法的体现,其内容
与第16条、406条款基本是一致的。
421条款适用
的前置条件是:
进口产品数量增加是对美国国内
产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原
因。
而实施201条款的前置条件是:
进口产品数量
增加是对国内产业造成严重损害或严重损害威胁
的一个实质原因。
美国国际贸易委员会根据406
条款和1930年关税法第七部分,认定“实质损害”
意在表示比201条款的“严重损害”程度低的损
害;并对“重要原因”解释为比201条款中的“实质
[1]
原因”容易满足。
并且,在421条款下,只要WTO
其他成员对中国实施保障措施,美国就可以以中
国出口产品“贸易转移”进入美国为由,对中国产
品实施保障措施,无须进行任何调查。
可以看出,
421条款比201条款适用的门槛要低得多,中国
的产品一旦遭到根据421条款提起的设限调查,
很难逃脱被施以数量限制的命运。
二、中美纺织品贸易摩擦法律途径解决的可
能性分析
中美作为WTO的成员方,完全可以将双方之
间的这次纺织品贸易争端,提交WTO的争端解决
机构(DSB)解决。
中国请求DSB解决中美纺织品
贸易摩擦的理由是:
1、美国对中国纺织品适用242段的一个前提
条件是美方已经严格履行了241段的义务,即自
2001年中国加入WTO后,美国应当根据ATC第
2条第13项和第14项的要求,酌情提升我国纺织
品进口增长率。
由于美国并没有认真履行ATC的
规定,故意将90%的配额留到了2004年底,美国
的做法不但违反了ATC,也违反了241段的规定,
客观上造成2004年中国纺织品出口美国的基数
小。
而2005年配额一旦取消,就形成了中国输美纺织品激增的局面。
既然美国没有认真履行241
段的义务,那么美国对中国纺织品适用242段就
缺乏了前提条件和法律基础。
事实上,中国纺织品
在存在多年的配额取消后,出现出口数量上的短
期释放是很正常的,即使对美国市场有一定的影
响,那也是因为美国没有好好利用ATC给发达的
纺织品进口国保留的十年过渡期,加快国内纺织
业的产业结构调整。
2、美国对中国纺织品设限缺乏事实依据与原
因分析。
根据242段的规定,美国必须提供中国纺
织品存在市场扰乱、威胁阻碍这些产品贸易的有
序发展的详细事实数据,并且要对事实数据进行
分析,证明中国纺织品在市场扰乱中所起的作用。
如果美国市场上还有其他纺织品出口国的与被请
求磋商的类别相同的纺织品,美国必须将中国纺
织品所起的作用与其他国家纺织品的作用剥离开
来,以进一步证明中国纺织品进口与市场扰乱之
间存在因果关系。
此外,美国还应分析中国进口产
品与“威胁妨碍这些产品贸易的有序发展”之间的
因果关系。
纵观中国入世以来美国对中国纺织品
启动的数次特保案例,可以看到美国没能提供这
方面的证据和证明,仅仅是凭一些统计数据就决
定对中国纺织品设限。
尤其是在2005年4月起发
动的特保设限,美国仅仅依据配额取消后3个月
的统计数据就对中国纺织品做出设限的决定,如
此的迫不及待,已经根本不顾及242段的规定了。
事实上,美国对中国设限的纺织品,有些是美国国
内根本不生产或只有少量生产的,如被重复设限
的胸衣,美国国内早就不生产了。
来自中国的进口
根本谈不上对其国内造成市场扰乱,美国当然也
就拿不出证据来。
3、美国对中国纺织品设限程序违法。
242段规
定的程序是进口方应首先与中国进行磋商。
磋商
将在收到请求后30天内进行,并尽一切可能在90
天内达成协议,如在90天磋商期内未能达成双方
满意的解决办法,则磋商将继续进行。
由此可以看
出242段的适用的原则和精神是要求双边协商解
决争议,以此来限制任何国家的单边保护主义行
为。
然而,美国对中国纺织品的设限都是决定设限
在先,然后再与中国磋商,美国的作法违反了242
段规定的程序,也与242段体现出的协商解决问
题的精神不符。
此外,根据242段(c)(d)两项的规定,在磋商开始的同时,应由中方控制进入磋商请
求国的纺织品数量。
只有在90天的磋商期满,磋
商还要继续进行的情况下,再由提出磋商请求的
成员方按照中方先前的控制水平对中方纺织品数
量进行限制。
同时这里涉及到以哪方的统计数据
为准的问题,对此242段没有规定。
笔者认为,既
然由中方在磋商开始时“自动限制”纺织品出口数
量,当然应该以中方的统计数据为准,没有理由要
求中国海关使用美国海关的统计数据。
如存在继
续磋商的情况,美方的限制数量应与中方保持一
致和连贯,因而也应继续采纳中方的海关统计数
据。
如果双方对中国的统计数据存在争议,则应向
DSB提起争端解决。
实践中,美国往往在决定设限
后就立刻通知其海关限制中国纺织品的进口数
量,因此也就造成大量中国纺织品压关或滞留在
运输途中的情况,这里就有个时间差的问题。
根据
242段的规定,中方要控制的是磋商开始后装运货
物(目的地是美国)的数量,之前已经在运输中或
已经到达美国海关的纺织品并不在此限,美国海
关的限制措施让中国政府措手不及。
4、242段规定采取特别保障措施的期限不能
超过一年,且不得重新实施,除非有关成员与中国
之间另有协议。
可是,美国在与中国未达成任何协
议的情况下,对中国纺织品的部分品种重新实施
了数量限制。
例如,2003年11月17日美国对中国
针织布(第222类)、文胸(第349/649类)及睡衣
(第350/650类)实施了期限为一年的特别保障措
施,2004年12月美国纺织品协议执行委员会又陆
续接受业内组织对原产于中国的上述三类纺织品
采取特保措施的申请,并于2005年9月1日就文
胸(第349/649类)向中国政府提出磋商,设限期
限为8月31日至12月31日。
针对重复设限问
题,美国给出的理由是在重新申请的情况下对符
合设限条件的纺织品实施特别保障措施,不属于
242段规定的“重新实施”,按美国的解释,只要重
新申请再设限就不受242段的限制,对美方的这
种解释中方当然不能接受。
上述几点分析表明,中国在WTO争端解决机
制提出申诉的理由主要是因为中美两国在对242
段的理解上有分歧。
我们也应看到,美国之所以多
次以242段为依据限制中国的纺织品数量,就是
利用了条款用语的模糊性,套用WTO市场准入部门官员2005年6月1日在北大光华管理学院主
持召开的一个专门针对纺织品议题的研讨会上的
评价,就是该条款实在“松散”。
“松散”到任何一
个WTO成员,只要想利用这个条款达到限制中国
[2]
贸易的目的,都是很容易的事情。
这样一个“松
散”的条款,我们不能保证争端解决机制的裁决一
定对中国有利。
由于《中国加入工作组报告》242
段是中国入世文件的有机组成部分,其法律解释
应遵循WTO条约解释的原则,其中“争端解决机
制的建议不能增加或减少适用协定所规定的权利
和义务”的原则,使争端解决机制在242段条款出
现两种或以上的歧义理解时,难以有所作为。
加上
242段条文本身的用语是经美方谈判代表再三斟
酌后要求中方接受的,某种程度上可以说该条文
的制订权、解释权是掌握在美国手里的,我们对
WTO争端解决机制的裁决不能抱有太大的期望。
当然,通过争端解决机制对242段等中国入世文
件的条款加以澄清,可以使条款的适用具有可预
测性,也可以防止其它成员国滥用这些条款。
另外,法律途径解决中美纺织品贸易摩擦也
存在不足之处:
首先,在WTO的争端解决机制下
解决贸易纠纷,虽然要比同美国进行双边谈判解
决有很多优点,比如环境更透明;程序更公正;可
以进行交叉报复的执行措施等,但该多边机制解
决争端的时间较长(平均需要1年半,特保措施一
般不超过1年),并且美国也可以在专家组的组成
人员等方面做文章,难以实现应有的公平。
其次,
即使选择WTO的争端解决机制来处理贸易纠纷,
WTO在解决争端的每一步骤上也都是要求有关
国家展开新的谈判与磋商,即使在最终裁决通过
以后,争端解决机构也要求有关国家就裁决的执
行问题和补偿问题进行谈判。
再次,中美纺织品贸
易争端,不仅仅是一个单纯的贸易问题,还有政
治、经济、社会、国际关系上的原因。
如中美贸易平
衡问题、人民币汇率问题、美国利益集团的压力、
以及美国对中国和平崛起的国家战略的疑虑等
等。
中美纺织品贸易争端背后如此复杂的原因,仅
通过法律的途径是难以彻底解决争端的。
只有通
过谈判与磋商,双方在交流与协商的基础上,才能
找到双方都可以接受的解决方案。
最后,加入
WTO之后,中国纺织品在出口数量上的突飞猛
进,使之必然遭到贸易保护主义的种种限制。
中美之间的纺织品贸易摩擦由来已久,特保调查
之前
是反倾销调查,原产地规则摩擦,今后还会有反补
贴调查、技术壁垒、环境壁垒、知识产权保护等限
制措施。
对此,中国的政府部门和纺织业界必须有
清醒的认识,要做好打“持久战”的准备,想通过法
律途径一劳永逸地解决问题在近期是不可能的。
综上所述,将争端诉诸WTO的争端解决机制
对中国来说是一种姿态,形式意义大于实质意义。
在这种情形下,中国政府应从务实的角度出发,采
用外交谈判与协商的方法解决中美之间的这场贸
易纠纷。
三、中国纺织业自身存在的问题及应采取的
对策
尽管中美纺织品贸易摩擦长期存在的主要原
因是WTO规则的西方主导和美国国内贸易保护
主义的抬头,但2005年中美纺织品贸易摩擦的再
次爆发,也暴露出我国纺织业自身存在的问题。
只
有深入分析行业自身的不足,采取相应的对策,才
能避免中国纺织品在国际纺织品市场上成为众矢
之的,为我国纺织品赢得较稳定的贸易环境。
1、调整中国纺织品的出口结构。
中国的服装
和装饰用品在出口纺织品中占有的比例过大,也
是美国对我国设限最多的纺织品种类。
中国从美
国大量进口原棉,仅进行粗加工后就以棉织物的
形态返销出去,从生产链和利润的角度上说是不
合理的。
就我国出口纺织品而言,衣着用、装饰用、
产业用的占的比例是7/10、2/10、1/10,而国际市场
上的这一比例是各占1/3,因此中国纺织品出口结
构极不合理。
今后我国纺织业出口的重点应主要
放在出口产业用纺织品上。
这样既可以使产品结
构适应国际市场的需求,又可以健全产业链、扩大
利润,同时也可以在一定程度上避免和美国等纺
织品进口国之间的贸易摩擦。
2、调整产业结构,提高产品附加值。
中国出口
美国的纺织品大都是技术含量较低的品种。
技术
含量低,附加值就低,产品的价格也就上不去,而
纺织品的价格低是美国限制中国纺织品的原因之
一。
纺织行业在中国属于典型的低附加值的劳动
密集型产业,虽经过二十几年的升级换代,仍旧停
留在“世界廉价加工基地”的位置上,出口的产品
多以定牌、贴牌的方式生产,缺少自主创新品牌,不但利润少、核心竞争力不强,还容易遭致美国的贸易限制。
作为纺
织品的生产和出口大国,在铸造、推广自有品牌的
同时扩大自有品牌产品的出口是提高纺织品竞争
力和经济效益的最佳途径,也是中国由纺织大国
走向纺织强国的必由之路。
3、完善产业内部协调机制。
2005年美欧与中国
纺织品贸易摩擦如此激烈、如此旷日持久,在一定
程度上可归因于纺织产业内部的协调工作没有做
好,包含两个方面:
一是纺织行业投资过热,造成
生产能力过剩。
投资过热正是企业内部缺乏有效
协调的结果。
二是企业内部缺乏协调,表现为国内
企业竞争出口的无序导致产品价格的不断走低,
被美欧抓住了“把柄”,成为它们援引“市场扰乱”
对中国纺织品设限的理由。
因此,应充分发挥行
会、协会的协调作用,防止企业之间的恶性竞争,
维护出口市场秩序;同时代表国内的纺织企业,维
护他们的合法权益。
4、开拓多元化的出口市场。
出口市场的过分集
中,给纺织品进口国国内纺织业形成一定的竞争
压力,这种压力在美国表现为“中国纺织品威胁论”的四处泛滥,纷纷要求政府对中国纺织品设
限。
目前日本、欧盟、美国是我国纺织品服装出口
的三大市场,以2002年为例,中国纺织品服装在
三大出口市场所占的比例分别为71.9%,15.2%,
15.2%,是这三大纺织品市场的第一大产品供应
[3]
国。
而且,出口市场的过分集中,也增加了贸易的
不稳定性,一旦这些国家对我国纺织品进口施加
贸易限制,将对中国的纺织业造成沉重的打击。
因
此中国纺织品服装若想在后配额时代的国际纺织
品贸易中寻求进一步发展,减少与进口国的贸易
摩擦,必须对外开拓多元化的出口市场,优化全球
出口市场的战略布局,避免“将鸡蛋放在同一个篮
子里”。
●
参考文献
:
[1]陈玉祥.WTO项下适用于中国纺织品出口的保障
措施条款之比较[J].河北法学,2005(3).
[2]李江冰.421条款—美国贸易法中反进口激增的新
条款[J].世界贸易组织动态与研究(上海对外贸易学院学
报),2003(12).
[3]舒建文,黎继子.我国纺织服装业在世界纺织产业链
中的地位[J].武汉科技学院学报,2006(3).
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黄启乐)
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