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征地拆迁矛盾引发的不稳定问题及对策建议

雨城区姚桥镇司法所

征地拆迁矛盾引发的不稳定问题及对策建议

随着城市化建设不断扩张和进一步加快，征地拆迁和由此引发的诸多矛盾逐步成为一个普遍的、尖锐的、突出的社会问题。

征地拆迁与人民群众的切身利益息息相关，也对社会结构、社会心理带来了最直接、最彻底、最深远的影响，征地拆迁特别是大规模拆迁一度成为被拆迁农民、居民的“不能承受之痛”，由于征地拆迁是一项牵一发而动全身的工作，由此引发的社会问题已不再是个别的、单一的、简单的社会矛盾和问题，而是大量相互关联和制约的、愈来愈具复杂性、尖锐性、普遍性的社会矛盾和问题。

与此同时，人们关心的问题和兴趣的焦点，也不再是抽象的理念或原则性问题，而是那些与现实的切身利益密切相关的特殊的个性化问题。

近年来，因“十运会”、“绿博会”和河西新城建设需要，我区承担了有史以来最大规模的征地拆迁工作，也由此而引发了一系列新的社会矛盾和突出问题，对我镇乃至全区的信访工作结构产生了重大影响，成为制约我镇社会稳定工作的“瓶颈”。

征地拆迁矛盾主要根源是国家、集体和个人的利益冲突，引发了一些信访、上访不稳定因素。

通过就分析我镇拆迁工作的现状和原因，借鉴其他地方的成功经验，提出解决不稳定问题的对策建议。

一、我镇征地拆迁的基本情况及特点

自2001年11月开始，根据南京市委、市政府关于河西新城建设的总体部署和要求，我区承担了奥体中心、绿博会场馆和河西新城大部分重点工程建设项目的征地拆迁工作。

据有关部门统计，几年来，我区共计征用河西地区土地26700余亩（约17.8平方公里），拆除农民、居民房屋15400余户，拆除了1250家工企单位各种用房；征地拆迁涉及全区75个村民小组，近4万人，仅“农转非”就达10418人；申购经济适用房10455套，其中，已选房的8257套，未选房的2198套；动用资金上百亿元，拖欠资金十多亿元。

总结我区的征地工作，主要有四大特点：

一是时间长。

我镇大部分村属于城市规划区，加之拆迁政策和拆迁进度以及补偿标准等各种因素，各种矛盾及利益的交织比较复杂，我镇总的拆迁来讲历时时间太长；二是规模大。

涉及姚桥镇5个坝区村1万多人的征地拆迁，再加上各类企业的征地拆迁，总的来看拆迁时间跨度较长，各种矛盾交织，加上私搭乱建的现象突出，使得我镇征地拆迁工作尤为艰巨；三是困难多。

征地拆迁中，既涉及国有土地，又涉及农村集体土地，既涉及城市居民，又涉及农村村民，其间还经历了新老征地拆迁补偿安置政策的更替。

城中、城郊、农村互相攀比，各种利益交织，工作难度之大，困难之多前所未有；四是要求高。

去年，滨江四个地块等征地拆迁不仅时间短，而且任务重，涉及900多户2000多人的安置问题，使得我镇的征地拆迁工作不仅仅是一般的工程建设任务，更是一项艰巨的政治任务，必须按照既定的时间节点，保质保量完成，这就对征地拆迁形成了巨大的压力，提出了很高的要求。

随着目前相继开工的又一几个地块征地拆迁，我镇大规模的征地拆迁继续拉开，几次老百姓的集体上访，使得征地拆迁有关社会问题已经成为我镇绕不过去的和不能不高度重视并下决心予以解决的重大的社会问题。

二、征地拆迁存在的主要矛盾、形成原因及特征分析

从我镇信访接待工作的实践来看，征地拆迁引发的社会矛盾和纠纷，主要表现在以下几个方面：

一是补偿资金问题。

二是经济适用房问题。

三是失地农民的生活保障问题。

主要是土地是农民赖以生存的物质基础，农民失地后，由于他们思想观念保守陈旧，文化程度较低，缺乏基本技能，从而使得他们的竞争力低下，就业难度大，没有稳定的收入来源。

四是社会心理问题。

征地拆迁使得原有的稳定的社会结构被打破，血缘、亲缘、地缘关系被撕裂，熟人社会的解构，新社区的重组，给人们的心理带来了很大的冲击，造成了很多的社会心理问题。

不难想象，一年到头，面朝黄土背朝天，才挣得的一点可怜的收入与拆迁补偿的动辄上万、几十万元甚至上百万元相比，金钱的诱惑，让人如入迷宫，发家致富的美梦，如此戏剧性地在周围上演，对人们的神经是一种怎样的刺激。

深入剖析征地拆迁中的种种矛盾，我们不难总结这些矛盾产生的原因。

一是没有牢固树立科学发展观和正确的政绩观。

城市建设的指导思想存在偏差，拆迁带来房地产的被动需求，造成房地产市场畸形发展，供求间的结构性矛盾和区域不平衡扩大，最终损害了人民群众的利益。

二是政府大规模建设城市、经营城市，又缺乏与之配套的风险约束机制。

三是没严格遵守征地拆迁的法律法规和相关政策，补偿不到位，安置不落实，承诺不兑现，导致一些群众反映强烈，行为过激。

四是没有做好艰苦细致的群众工作。

政策法规宣传不到位，征地拆迁工作没有得到广大群众的认同和支持，没有顾及社会成员的心理承受能力，一厢情愿，盲目行动。

当前，我国社会正处在快速转型过程中，经济体制转轨和社会结构转型相互交织，社会分化趋势加剧，利益多元化格局鲜明地呈现在人们面前，社会矛盾涉及到各类不同的利益关系和利益诉求。

在这样的大背景下，征地拆迁引发的大量的社会矛盾和纠纷，表现出以下新的特点：

一是矛盾的主体变成各种利益群体。

矛盾的主体不再是单个的个体，而突出地表现为不同的利益群体，尤其是新产生的利益群体之间形成了不同利益要求的相互博弈和相互冲突。

二是矛盾的焦点变成党和政府。

农民失地，居民失房，间接、直接都是政府行为主导的，政府集裁判员和运动员的角色、调节者和经营者的角色于一身，管了过多的事情，承担了过多的责任，因而成为矛盾的焦点。

三是矛盾的互动方式趋向激化，直至诉诸冲突。

征地拆迁涉及切身利益，矛盾容易激化，激化的方式日趋多样化、暴力化、群体化。

四是解决矛盾的目标与手段脱节。

维权目标的正当性与维权手段的正当性不是必然统一的，解决矛盾的方式可以采取多渠道、多样化的形式，但如果正常维权成本太高，那就肯定会鼓励人、刺激人用不正当的手段维权，会助长“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的风气。

三、处理好与征地拆迁有关问题的思考

征地拆迁引发的诸多矛盾和纠纷，已经成为影响我区经济建设和社会发展的重大的社会问题，作为一种特殊的社会现象，它的实质是社会相对的不平衡、不稳定、不和谐，它将在一定时期和一定范围内长期存在，引起社会的普遍关注，影响、妨碍社会生活和社会机能。

因此，我们要按照“三个代表”重要思想的要求，牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观和正确的政绩观，全面推行依法行政，妥善处理因征地拆迁引发的矛盾和纠纷，切实维护人民群众的切身利益，维护社会稳定，树立“规划为本，保障优先，利益均衡”的征地拆迁新理念，把征地拆迁的矛盾和纠纷消灭在萌芽状态。

如果我们应对得当、处理得好，社会就能保持稳定，就能推进和谐社会的建设；如果应对失当、处理不好，就会造成社会动荡，就会成为构建和谐社会的障碍。

要处理好与征地拆迁有关的社会问题，就要树立以人为本的理念。

和谐社会是以人为本的社会，科学发展观是以人为本的发展观。

在社会矛盾的多发期和活跃期，要把贯彻以人为本的重点放在让弱势群体共享社会发展的成果上，放在改善他们的弱势处境上。

我们不能通过牺牲一方来使另一方得益获利，这是与和谐社会背道而驰的，是社会发展问题上“零和游戏”。

我们要努力使各方互利共赢，实现从“零和博弈”到“非零和博弈”的转变，促进社会的协调发展、可持续发展以及社会成员个人的全面发展，保障社会弱势群体的基本生活，维护社会弱者的基本权益，尊重他们的人格尊严。

要处理好与征地拆迁有关的社会问题，就要树立正确的政绩观。

只有树立正确的政绩观，才能真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，才能处理好有形政绩与无形政绩的关系。

领导干部在任期内上了多少项目，兴了多少企业，修了多少条路，造了多少座桥，建了多少幢楼，这些看得见、摸得着的有形实绩，如果实实在在地推动了经济社会发展，就理应作为政绩考核的重要内容。

但是，领导干部追求政绩，不仅要注重有形的实绩，还要注重无形的实绩，必须坚持辩证、发展、全面、均衡、长远的眼光，既要紧紧抓住当前人民群众最为关心的问题，做一些让人民群众看得见、摸得着的实事，建立有形的政绩；又要干当前、想长远，多做一些诸如“百年树人”这样的长远之事，为经济社会的可持续发展奠定基础，建立无形政绩。

用这样的眼光看政绩，以这样的政绩观来指导工作，才能创造出真正让党和人民满意的政绩。

要处理好与征地拆迁有关的社会问题，就要在建立社会长效机制上下功夫。

社会政策是调节社会利益关系、落实互利共赢理念、贯彻社会公平、公正的主要手段，社会政策实施的同时，意味着各种正确反映和兼顾不同方面群众利益社会机制的建立。

首先，要建立表达与反应机制。

所谓表达机制，就是使不同的社会利益群体有表达自己利益诉求的正常渠道，让对立情绪和不同意见发泄出来，避免它们不断累积而造成不可收拾的结果，这样有利于促进社会和谐。

与之相对应的，党和政府要建立规范的对话、协商和处理问题的反应机制。

这就要求增强党和政府与群众沟通的能力，并对群体反映的问题做出依法、及时、合理的反应。

其次，要建立共享与保障机制。

共享机制是社会稳定的高线，共享机制就是确保作为我们党最广泛最可靠执政基础的工人、农民和知识分子享受到改革和发展的成果。

保障机制，就是社会对各类弱势群体（由于自身原因、自然原因、社会原因而陷入弱势地位的人群）的保障，保障他们的基本生活，维护他们的基本权益，尊重他们的人格尊严，这种保障机制是社会稳定的底线。

第三，要建立共识和责任机制。

建设社会主义和谐社会，是一个既取得社会进步又必须付出社会代价的过程，这已被社会实践所证明，也必将成为人们的共识。

党和政府与广大人民群众都必须树立起大局意识、责任意识。

党员和各级干部是人民的公仆，肩负着为民谋利的责任，在制定政策时要最大限度地兼顾不同群体的利益，在推进经济社会发展中努力实现各方利益同步增长，共享经济社会发展的成果。

广大群众也要增强主人翁意识和社会责任感，正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，用长远的眼光来看待当前存在的问题和困难，在积极表达诉求、反映问题的同时，对暂时的困难予以充分理解。

第四，要建立预警与处置机制。

在社会转型期，社会矛盾的大量积聚以及维权行为的大量出现并不可怕，可怕的是我们的“漠然处之”。

信访工作的实践证明，大量的矛盾和纠纷的解决得益于发现在早，化解在小。

因此，要充分利用现代化的网络技术，对现有的信访信息网络进行整合，发挥区、街道、社区矛盾调解中心（站）的“前哨”作用，创建预警系统，完善应急预案，把各种危机的管理都纳入到统一的程序和制度中，建立起完善的预警和处置机制，真正做到：

信息通畅，未访先知；接访有备，处置适当。

四、征地拆迁引发不稳定事件的特点

从我镇近期征地拆迁引发的不稳定事件来看，主要有以下特点：

一是以实现个人最大利益为目的，具有利益相关性。

二是涉及的问题尖锐，多种矛盾相互交织，法律政策性强，具有复杂性。

三是以个人利益为纽带形成松散组织抵制征地拆迁，具有组织性。

四是采取制造负面社会影响的方式向政府施压，具有对抗性。

五、化解征地拆迁矛盾事件，做好稳控工作的措施

随着城市化进程的加速推进，征地拆迁项目不断增多，规模不断扩大，范围越来越广，征地拆迁所引发的矛盾相对越来越多。

为深入排查征地拆迁信访隐患，切实化解各类矛盾，明确部门信访工作责任，努力构建和谐拆迁、平安拆迁，根据市、区统一工作部署，姚桥镇积极开展征地拆迁信访问题专项治理活动，对市委政府及区委政府交办的征地拆迁信访问题，以及自排的征地拆迁问题，按照“谁主管、谁负责”的原则，在规定的时间内基本处理到位。

（一）基本原则。

坚持明确主体、包干负责，区别情况、分类处理，坚持事要解决、注重预防，齐抓共管、形成合力的原则。

对征地拆迁矛盾问题的不同情况，针对性地作出部署，确定化解工作的重点。

依法按政策解决问题，积极帮助群众克服生活中的困难，统筹各相关群体的利益，在协调利益关系中化解矛盾纠纷，不推诿、扯皮，杜绝简单粗暴的工作方法，动员各方面力量做好群众的思想工作，全力做好化解工作。

（二）加强领导，高度重视征地拆迁信访工作。

征地拆迁工作关系到人民群众的切身利益，政策性强，影响面广，程序复杂，难度较大，相关乡镇、部门实行“一把手”负总责、分管领导具体负责、其他领导“一岗双责”的征地拆迁信访工作责任制，明确承办责任，建立从源头上预防征地拆迁信访问题机制，确保群众信访问题及时调查和处理。

以"三个代表"重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本，按照构建和谐社会的要求，紧密联系处理拆迁信访突出问题的实际，着力排查化解关系群众切身利益的拆迁矛盾纠纷，通过细化分工，明确责任，落实措施，从而预防和减少新的矛盾和问题的发生，创建和谐稳定的社会环境。

（三）排查交办，信访问题化解措施落实到位。

除了集中排查交办市区政府交办的信访问题外，镇稳控小组还对新出现的问题实行动态交办，对涉及征地拆迁重点信访人员全部落实了稳控包保责任，发现一个交办一个，责任到人，各自包干，并定期进行自我排查，使征地拆迁不稳定因素都得到了较好地掌控。

同时，对于重大问题积极上报，反映情况。

目前，都通过领导包案、经济救助、解决就业等措施化解了一批征地拆迁信访问题。

（四）重心前移，坚持把征地拆迁信访问题化解在源头。

坚持把征地拆迁信访问题的化解工作重心前移，真正推动征地拆迁问题解决在基层，化解在萌芽状态。

认真对待拆迁户、搬迁户反映的问题，在认真分析问题的基础上，制定了切实可行的工作方案。

认真开展政策宣传工作，严格按照拆迁补偿标准兑现补偿费用，努力把征地拆迁问题化解在当地，解决在基层。

（五）坚持以人为本，切实维护征地拆迁户的合法利益。

对疑难复杂信访案件，积极上报区委、区政府，请示交办意见，对涉及重大项目，关系老百姓切身利益的问题，一定待老百姓满意后才开展后续工作。

（六）以督查督办为手段，推进征地拆迁信访问题的有效化解。

对区委、区政府的征地拆迁信访问题和我们自排的信访问题，要对村社的开展情况进行经常性的督查督办，促进重点信访问题的处理和重点信访人员的稳控责任落实。

编发督查通报2期。

同时加大信访工作责任追究力度，严防越级信访、重复集访和群体性事件的发生。

六、解决因拆迁引发不稳定因素的对策建议

   针对拆迁而引发不稳定因素的特点，和坚持征地拆迁必须以人为本，树立“为民拆迁，拆迁为民”的指导思想，切实维护群众合法权益。

2009年以来，我们一方面积极向区委、区政府建言献策，提出有针对性、实效性和突破性的建议，促进政策逐步健全完善；另一方面要在现行法规政策的框架内，进一步推进思路创新、制度创新和举措创新，努力破解拆迁难题，加快拆迁进度，力求拆迁稳定，力处做好征地拆迁后的稳定工作。

（一）综合采取多种方式，加大实物安置力度

据调查，绝大多数拆迁户最大的需求还是居住的需求。

实物安置是现阶段破解拆迁难、有效保障拆迁户居住条件的最重要途径。

今年涉及的几个地块就采用了就地、就近安置的方式，加大实物安置力度。

（二）坚持公平公正原则，不断完善拆迁政策

拆迁行为应当遵循等价、有偿等市场经济基本原则。

在促进公共利益的同时，应尽量避免和减少被拆迁人牺牲个人利益，着力制定公平、公正、零负担的拆迁补偿政策。

确保拆迁补偿价格的公平合理。

按照物权法规定的“不降低居住条件”原则，采取市场价格机制，合理确定补偿价格。

补偿标准、补偿金额全程公开，坚持不乱开口子，确保先搬后搬一个价，保证拆迁公平，消除拆迁户的疑虑。

（三）统筹解决与拆迁相关的其他问题

针对我镇拆迁特困群体的安置，存在的残疾人家庭、双下岗家庭、特困户等特困弱势群体，应当着力解决其拆迁后的实际困难，体现政府对弱势群体的关爱。

既要按照前述最优惠的拆迁补偿标准进行补偿安置，又要应当统筹组织民政、劳保、卫生、教育、社区等相关部门，尽量为其解决拆迁后的就业、就医、就学等各方面实际困难，减少拆迁对其造成的不利影响，通过拆迁改善其生活居住条件。

对于历史遗留的无证房屋的处置，要坚持依法办事，按照法律规定的标准予以部分补偿或不予补偿。

但是对于确有困难、一旦拆迁就无房可住的拆迁户，应当本着有情操作、拆迁惠民的原则，争取廉租房或经济适用房来解决；特别困难且符合条件的拆迁户，还可适用“拆一房还一房”优惠保底政策。

二〇一一年七月二十日