中国最高国家权力机关预算权：渊源、特点与前景张献勇a study on ...docx

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中国最高国家权力机关预算权：

渊源、特点与前景

张献勇

ASTUDYONTHETRADITIONALLEGALRESOURCESOFCHINA'S

CONTEMPORARYMEDIATIONSYSTEM

ZHANGXIAOXIAO,associateprofessors

People'sRepublicofChina

Abstract:

China"scontemporarymediationsystemcanheclassifiedintofolkmediation,court

mediation,organizationofmediation,administrativemediation,arbitrationmediationetc.ADR（AIternativeDisputeResolution）isgenerallyusedintheworldtorefertothevariouskindsofdisputeresolutionsexceptforthecourtproceedings'judgment.ThemediationsysteminChinamaygiveplaytosimilarsocialJunctionwithADR,which,directedatsomedisputes,mayresolvethempromptly,accurately,mildly,andefficiently.Mediation,asadisputeresolution,withalonghistoryinChina,hasreflectedthefundamentalspiritstopursuenaturalharmonyinChinafstraditionallegalculture.Thetraditionallegalculturewascharacterizedwithholdingethics,valuingcultivation,advocatingharmonyanddespisinglawsuit.ThesefeaturesstillhasimpactonChina'slegalthoughtsandlegalpracticeuntiltoday,andplaysapositiverole.

Keywords:

mediation,ADR（AIternativeDisputeResolution）,traditionallegalculture,traditionallegalresources,harmony,cultivation

在中国，各级人大及县级以上各级人大常委会在宪法上被定位为国家权力机。

其中，全国人大及其常委会为最高国家权力机，地方各级人大及县级以上地方各级人大常委会为地方国家权力机。

权力机的预算权，有两个构成部分，即：

预算审查批准权和预算执行监督权。

预算审查批准权，指各级人大审查和批准本级政府提交的预算（包括预算报告和预算草案）的权力

；预算执行监督权，指各级人大常委会在人大闭会期间对于已经人大批准的预算的执行情况进行监督的权力，其中包括预算调整方案审查批准权和决算审查权。

本文就最高国家权力机预算权的法律渊源、现状及前景等问题加以探讨。

一、中国最高国家权力机预算权的法律渊源

最高国家权力机预算权的法律渊源有两个层次，即宪法和法律。

（-）宪法

宪法是中国的根本法，具有最高的法律效力。

现行宪法直接规范最高国家权力机预算权的条文有两处。

其一为第62条规定全国人大的职权之一是“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”；其二为第67条规定全国人大常委会的职权之一是“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”。

（-）法律

法律的地位和效力仅次于宪法。

根据制定主体的不同，法律有基本法律与非基本法律之分。

基本法律由全国人大制定，非基本法律则由全国人大常委会制定。

全国人大常委会可对全国人大制定的基本法律予以修改。

由于全国人大常委会由全国人大产生、向全国人大负责

、受全国人大监督，因而基本法律的地位和效力应高于非基本法律。

规范最高国家权力机预算权的法律主要有：

1、《中华人民共和国预算法》

《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）于1994年3月由第八届全国人大通过,自1995年1月1日起施行。

这是建国以来颁布的第一部预算基本法，分为11章、79条，对预算的编制、审批、执行、调整、决算的编制、审批、预决算的监督等都做了规范。

2014年8月第十二届全国人大常委会对《预算法》进行了修改，修改后的《预算法》自2015年1月1日起施行。

修改后的《预算法》仍为11章，但条文数量增加到了101条。

2、《中华人民共和国审计法》

《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）于1994年8月由第八届全国人大常委会通过，并于2006年2月由第十届全国人大常委会修正。

根据《审计法》，审计机应当履行对政府预算执行和决算进行审计监督的职责。

3、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）2006年8月由全国人大常委会通过。

《监督法》在第三章对预算监督进行了较为详细的规定。

4、《于加强中央预算审查监督的决定》

全国人大常委会于1999年12月出台《于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》）。

《决定》共9条。

除上述基本法律和非基本法律外，其他法律渊源还有《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》等。

二、中国最高国家权力机预算权的行使程序

（-）全国人大预算审批权的行使程序

1、全国人大财经委员会的初审查

根据《决定》和修改后的《预算法》，国务院财政部门（即财政部）应当及时向全国人大财经委员会和全国人大常委会预算工作委员会通报有中央预算编制的情况，在全国人大会议举行的一个半月前，

1将中央预算初方案提交财经委员会，由财经委员会对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初审查。

对于财经委员会的初审查意见，财政部应将处理情况及时反馈。

财经委员会提出的初审查意见以及财政部反馈的处理情况报告，应当印发全国人大代表。

2、全国人大审查批准预算

《全国人民代表大会议事规则》和修改前的《预算法》规定为“一个月前”。

以2015年3月5日-

15日召的第十二届全国人大第三次会议为例，根据该次会议的日程，全国人大会议审查和批准预算的程序是：

（1）3月5日上午， 幕会，审查国务院于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中

央和地方预算草案的报告；

（2）3月7日上午，代表团全体会议，审查计划报告和预算报告；

（3）3月8日上午，代表小组会议，审查预算报告；

（4）3月14日上午，代表小组会议，审议于政府工作报告、年度计划、年度预算的三个决议草案；

（5）3月15日上午，闭幕会，表决于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算的决议草案。

（-）全国人大常委会预算执行监督权的行使程序

《预算法》规定了全国人大常委会的预算执行监督权：

监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的于预算、决算的地方性法规和决议。

下面仅介绍全国人大常委会对中央预算调整方案和中央决算的审查批准程序。

上述权力中，监督中央和地方预算的执行可以认为是一项概括的权力，包括通过展质询、召听证、组织调查等方式监督预算的执行情况，这些方式全国人大常委会尚未行使过；而撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的于预算、决算的行政法规、决定和命令的权力以及撤销省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的于预算、决算的地方性法规和决议的权力，迄今为止亦尚未被全国人大常委会运用过。

1、预算调整方案和决算草案的初审查

根据《决定》和《监督法》，因特殊情况必须调整中央预算时，国务院应当编制中央预算调整方案，并于当年7月至9月之间提交全国人大常委会。

国务院财政部门应当及时向财经委员会和预算工作委员会通报中央预算调整的情况，在常委会举行会议审批中央预算调整方案的一个月前，将中央预算调整方案的初方案提交财经委员会，由财经委员会进行初审查。

对于中央决算草案，国务院财政部门亦应在全国人大常委会举行会议审查和批准的一个月前，提交财经委员会，由财经委员会结合审计工作报告进行初审查。

财经委员会对于中央预算调整方案和中央决算草案提出初审查意见。

对于这些初审查意见，财政部应将处理情况及时反馈。

2、全国人大常委会审查批准预算调整方案和决算

尽管全国人大常委会享有审批预算调整方案的职权，但实践中运用得并不多，据笔者查到的资料，共有三次。

第一次是1999年8月，全国人大常委会批准增发国债和1999年中央财政预算调整方案；第二次是2000年8月,全国人大常委会批准增发长期建设国债500亿元和2000年中央财政预算调整方案；第三次是2008年6月，全国人大常委会批准2008年中央预算调整方案，同意建立汶川特大地震灾后恢重建基金。

与预算调整方案审批权行使情况不同，决算审批权却是全国人大常委会年均要行使的一项权力。

以2014年6月23日-

27日举行的第十二届全国人大常委会第九次会议为例，全国人大常委会决算审批权的行使程序是：

（1）6月24日下午，全体会议听取国务院于2013年中央决算的报告，听取国务院于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，听取全国人大财政经济委员会于2013年中央决算审查结果的报告；

（2）6月25日上午，分组审议上列三个报告；

（3）6月26日下午，分组审议拟提请表决的事项；

（4）6月27日上午，全体会议表决各项议案。

表决结果包括：

同意全国人大财政经济委员会提出的审查结果报告，决定批准2013年中央决算。

三、中国最高国家权力机预算权的运作特点

（-）预算审批和决算审批双轨运行

预算和决算均由各国议会批准是通行做法。

但在中国，审批预算是全国人大的权力，而审批决算则属于全国人大常委会的权力。

现行宪法只规定全国人大“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，未就决算审批权加以规定。

实际上，1982年宪法之前的1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法三部宪法，均曾赋予全国人大审查和批准国家决算的职权。

但实践中，由于全国人大会期与编制决算时间的限制，全国人大会时决算难以编制出来，全国人大无法行使审查和批准决算的职权。

因此，1982年修改宪法时只规定全国人大审查和批准预算执行情况的报告。

《预算法》对这一问题做了弥补。

该法规定中央决算草案由国务院提请全国人大常委会审查和批准。

（-）预算审批不适用法律制定程序

预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求，但不论是大陆法系国家还是英美法系国家，年度预算都具有款、项、目、节的法条架构，都经由一般立法程序成立，并以条例或者法案的形式公之于众。

但在中国，预算并不被认为属于法律的范畴。

《立法法》的调整范围也不包括预算。

但是，