论新时期中国政府文化管理职能的转变.docx
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论新时期中国政府文化管理职能的转变
论新时期中国政府文化管理职能的转变
引言
在经济全球化日趋加深的大背景下,政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系发生了明显而深刻的变化,传统意义上的政府已经越来越不适应形势发展的需要。
因此,尽快转变职能,是各级政府做好本职工作,打造公共服务型政府的一项非常紧迫的任务。
政府职能转换,使政府文化职能脱颖而出。
近年来的一个明显趋势是,在社会公共事务管理中,政府职能从以经济职能为主向以经济和其他社会事务管理并重的方向发展。
而文化管理职能作为政府职能体系的基本组成部分,对于打造服务型政府具有不言而喻的重要推动性。
通过培育既弘扬民族文化传统的又富有时代和社会主义特色的价值观、伦理道德、行为规范,不仅可以推动中国市场经济体制的形成,而且可以推动中国企业走向世界。
特别是进入21世纪以来,随着社会主义市场经济体制进一步发展和完善,政府所为的基点越来越显示出通过发挥其文化职能的作用建构有效率的市场环境。
文化事业在我国经济和社会发展中的作用也越来越突出,而先进文化的发展更是为社会主义的市场经济体制提供精神动力和智力支持。
因此通过营造完善的政策和制度环境;优化推进先进文化发展示范作用的社区文化环境;培育先进的网络环境及有利于先进文化发展的创新环境,从而促进社会主义先进文化的发展将是政府文化职能发挥的重要内容。
一、中国政府文化管理职能概述
(一)政府文化管理职能的内涵界定
政府文化管理职能是指政府指导和管理文化事业,领导和组织精神文明建设的职能,它是国家行政管理最古老、最重要的职能之一,并且在不同时代,不同国家有着不同的内容和方式。
它是加强社会主义精神文明,促进经济与社会协调发展的重要保证。
【1】按传统观点来说,我国政府的文化管理职能主要包括:
①发展科学技术;②发展教育;③发展文化事业;④发展卫生体育。
在新时期当今政府在提出了大力发展文化事业和文化产业的方针,在明确了经营性文化与公益性文化、文化产业和公益文化事业的界限后,对文化事业和文化产业实行了不同的政策引导和管理方式。
新时期的文化部门主要由三大基本职能构成,即公共文化服务职能和发展文化产业职能、文化市场监管职能。
(二)政府文化管理职能的历史演变
新中国成立以来,我国一直实行计划经济体制。
计划经济实际上是一种统制经济,经济运行的方向和过程由政府主导,政府既是经济活动的组织者,也是经济实体的所有者。
这种情况反映在管理体制上,则是高度集权的中央管理模式。
一个政府对文化的管理模式往往也对其经济的管理模式有着内在的联系,高度统一的经济管理要求高度统一的思想文化管理。
在计划经济时代,我国的文化管理有如下特点:
政府是一切文化单位的所有者;所有文化单位都是事业单位,由国家财政拨款予以支持;政府负责组织和管理各个层次和各种类型的文化活动;任何一项文化活动都要经由政府相关部门的规划和审批。
【2】因此应当承认,高度集中的文化管理在特定的历史时期曾对我国的文化发展起过积极的推动作用。
但在实施高度集中的文化管理的过程中,这种管理方式内在的弊端也暴露无遗。
80年代,我国已逐步对高度集中的文化管理模式进行改革,相继采取的改革措施主要是:
扩大基层文化单位的自主权;文化经营和文艺演出逐步面向市场;部分文化单位进行了人事制度改革;国家对文化事业单位的财政拨款方式也产生了变化,根据不同情况分别采取了全额拨款、差额拨款和专项资助等形式。
【3】这些改革的基本思路是适当放权和引进市场机制,在一定时期和一定范围收到了良好效果。
但总体上说,改革仍在计划体制的框架中进行,高度集中的管理模式没有根本性的改变,与社会主义市场经济条件下的文化建设所要求的文化管理模式还有相当距离。
1998年国务院机构改革为文化管理体制的变革带来新的契机。
这次机构改革的重要内容之一是转变政府职能,在转变职能的前提下政府机构在编人数减少二分之一。
就转变职能和精简人员两项任务来说,目前后者的情况显然好于前者。
胡锦涛在中共十七大报告中指出,文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素,丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望。
中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》就已经明确指出,各级政府要加强和改进文化领域宏观管理,加快转变政府职能,明确文化行政管理部门职责,理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系,最终建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位自主运营的文化管理体制,建立职责明确、反应灵敏、运转有序、统一高效的宏观调控体系。
二、中西方文化管理模式分析比较
一个政府的管理模式是政府实施政治、经济、文化、社会管理的基本模型与方式,它涉及到政府与企业、个人等社会力量的关系,直接影响到政府职能履行程度与效果。
【4】因此,对政府文化管理模式的分析能够使我们加深对政府文化管理职能的深层次理解。
(一)西方主要国家文化管理模式分析
一个国家的文化管理模式,从根本上说是与其社会制度紧密相关的,因而西方各国的文化管理方式在本质上是相同的。
【5】但由于文化生产的复杂性,受各国国情和其历史、政治、经济、思想观念及宗教传统等因素的影响,西方各国在各自的文化管理方式上也各有特点。
大体上看,西方国家的文化管理模式可以分为三种,即美国模式、英国模式和法国模式。
1.美国的文化管理模式
美国是典型的自由资本主义国家,其文化管理主要采取社会管理的方式,政府没有专门的文化主管部门。
文化管理主要由“国家艺术拨款委员会”、“国家人文拨款委员会”、“美国电影制片人和发行人协会”等准政府机构代行。
2.英国的文化管理模式
英国在政府管理机构设置上与美国不同,建立了统管全国文化事业的中央政府主管部门,并形成了比较完整的中央和地方三级文化管理体制。
具体为:
中央政府、地方政府及所属文化行政管理部门;与各级政府对应的非政府公共文化执行机构;各种行业性的文化联合组织。
上述三级管理机构,各自相对独立,无垂直行政领导关系,但通过制定和执行统一的文化政策,逐级分配和使用文化经费,相互紧密联系在一起。
3.法国的文化管理模式
法国的文化行政管理机构与上述两个国家不同。
法国设有文化部,它是中央政府文化主管行政机构,通过向地方派驻代表的办法,统一对全国的文化事业实行直接管理,这与美、英通过中介代理机构转变政府职能的间接管理方式不同。
从上述政府管理机构模式可以看出,三种模式各有特色,美国采用的是间接管理的机构体制,法国实行的是直接管理的体制,英国的体制则是二者兼有,相互结合。
(二)中国政府文化管理模式分析
适应社会主义市场经济环境的文化管理体制应当有怎样的特点?
对此没有现成的答案。
文化领域的改革还在进行之中,建立成熟而稳定的、适应社会主义市场经济环境的文化管理体制需要有个过程。
【6】值得指出的是,没有现成的答案不等于没有基本的方向和趋势,如果从基本的方向和趋势来分析,我国当今应有的文化管理模式及政府文化管理职能显然有迹可寻。
与我国社会主义市场经济体制和社会主义民主政治体制相适应,我国的文化管理体制应当具有宏观、间接、有广泛的社会参与程度和有较大的适应性和包容度的特点。
这是适应现阶段我国文化形态多样,发展水平不一,文化创造者与享用者需求各不相同状况的,这种模式与现代国家通行的文化管理模式也较为接近。
党的十六大以来,尤其是“十一五”时期,按照中央的统一部署和要求,各地各部门深入贯彻科学发展观,不断深化文化体制改革,进一步解放和发展了文化生产力。
我国文化体制改革进展平稳,推进有序,取得了突破性进展,获得了显著成效,积累了宝贵经验。
首先,我们要坚持一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业,做到“两手抓、两加强”。
满足人们基本文化需求的情况下,大力发展文化产业,丰富人们的文化生活。
另外,我们要科学区分文化事业和文化产业,对公益性文化事业,坚持以政府为主导,强调公益性、基本性、均等性、便利性,明确以公共财政为支撑,切实加大建设投入;对经营性文化产业,坚持以市场为主导,尊重规律,服务群众,充分发挥市场在文化资源配置中基础性作用。
三、政府文化职能转变的必要性
(一)文化自身价值的日益凸显
文化多方位回应现代社会公共需要。
最近几年,国家领导人一直强调“以文化立国、以文化强国”的理念。
在全球经济全球化、政治一体化的国际背景下,文化作为一种至关重要的国家软实力,在提升综合国力、建设服务型政府、改善政府工作效率过程中的作用将越来越重要。
【7】进入社会主义现代化建设新时期,满足日益增长的物质文化需要是社会的主要矛盾,大力发展社会主义先进文化使社会主义精神文明建设的重要组成部分。
文化管理职能是政府职能体系中的基本职能。
新时期以来,它以满足社会公共需要为导向,表现得比以往任何时候都要活跃,其活动范围也比以往任何时候都要宽广。
在崇文重道渐成风气的今天,政府的文化之手已经成为引人瞩目的多面手。
因此,文化自身的发展,使政府文化职能的拓展有了现实可能。
政府文化职能的发展,与文化地位的提高、文化作用的扩大,是同步实现的。
在今天这样一个文化的功能被充分挖掘、经济社会发展和人民群众越来越离不开文化的时代,文化理应在公共服务中拥有众多的岗位。
(二)政府文化管理职能环境的变化
1.当今世界,随着国际国内经济社会形势的发展,文化赖以生存的经济基础、体制环境、社会条件都发生了深刻的变化,给文化的发展带来了一系列根本性影响。
【8】因此,如何更好的履行政府的文化管理职能是世界各国政府面临的难题。
西方发达国家在“新公共管理运动”推动下,引进市场理念和私人组织的管理方式对政府进行改革。
文化管理职能作为政府职能的基本方面相应得到改革,适应了新时期的发展要求。
2.新世纪新阶段,随着中国入世、全面建设小康社会目标的确立和科学发展观的提出,中国特色社会主义事业进入了一个新的发展时期。
为更好地适应入世带来的机遇和挑战,顺利实现全面建设小康社会的各项目标,贯彻以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观,中国政府文化职能必须做出相应的转变。
四、政府文化管理职能转变面临的挑战和变化
(一)中国政府文化职能管理体制面临的挑战
长期以来,我国一直实行计划经济体制。
计划经济实际上是一种统制经济,经济运行的方向和过程由政府主导,政府既是经济活动的组织者,也是经济实体的所有者。
这种情况反映在管理体制上,则是高度集权的中央管理模式。
一个政府对文化的管理模式往往也对其经济的管理模式有着内在的联系,高度统一的经济管理要求高度统一的思想文化管理。
【9】这样,长期以来,我国的所有文化单位都是政府所有,政府负责组织和管理各个层次和各种类型的文化活动,几乎所有的文化产品和文化服务都由政府组织提供,任何一项文化活动都要经由政府相关部门的规划和审批。
因此,尽管要转变文化管理职能和管理模式会遇到许多困难和挑战。
(二)中国政府文化管理职能观念面临的挑战
与长期的文化管理体制所面临的制约相对应,在我国形成了一种完全依靠政府部门的狭隘观念,不管是公益性文化事业还是经营性文化产业都是有政府部门提供。
这样不仅导致产品提供效率低下,更重要的是导致社会公共文化产品供应严重不足与失衡。
尽管国家提出经营性文化产业要由私营企业提供,并且提供了一系列的促进措施,但是民众的观念受到已有狭隘观念影响太深,很难放开手脚,而且甚至在思想上出现一些过激的想法。
(三)信息时代中国政府文化管理方式和手段面临的挑战
以信息化网络化为特征的文化传播方式的变化,使得政府文化管理方式和手段面临挑战。
信息化浪潮正深刻地改变着2l世纪的文化生产和消费形态。
以数字化、网络化为代表的“现代媒介”使得文化产品的科技含量、信息含量大大增加,信息传播成本不断下降,社会信息的收集、加工、传递、储存、交流和利用更加便捷。
【10】现代媒介的这些特征,促进了以“内容产业”为特征的文化产业形态的发展,促使文化资源能够进行更加有效地重组配置,为以规模经济要求下的化产业发展提供了可依赖的技术条件。
而我国现有的文化管理体制既造成了政府对企业文化生产的过多干预,也造成了企业对政府的过分依赖。
同时,政府的文化经济政策尚不完善,文化法规建设尚不健全,国家对文化的管理很大程度上还依靠政策号召和行政推动,造成了文化管理在科学性、规范性、稳定性方面的缺陷,存在着有法不依、执法不严与监管宽严失序的问题。
(四)我国民族文化影响力和创新力面临的挑战
经济全球化深刻影响着世界各国的文化政策和文化产业发展方向,影响着国际文化秩序的变动和文化力量格局的重组。
以美国为代表的发达资本主义国家凭借其经济和科技优势,以“强势文化”姿态想发展中国家渗透、扩散,对我国的文化形成巨大的冲击。
长期以来,我们习惯于依靠计划经济手段来从事文化产业的建设和管理,造成了文化产业发展严重滞后,文化作品和文化服务的覆盖面、影响力、感染力下降。
而文化作品和文化服务作为意识形态和民族文化的载体,其本身的局限性直接影响到主流意识形态的巩固和加强,直接影响到民族文化发展的造血机制和创新能力。
【11】
对于文化管理职能转变面临的挑战与问题,笔者认为应该以文化体制改革为契机,实现政府文化职能的转变。
政府应该把握住管理的方向,应该尽量减少没必要的控制,由划桨向掌舵转变。
通过建立公正规范的法律、法规以及公正的执行充分保障文化管理职能的履行,由直接提供着想监督者转变。
五、政府转变履行文化管理职能的思路及保障
前面提到政府转变履行文化管理职能的挑战与变化,并不是说政府的重要性下降,而是意味着政府工作进入了新的局面。
而且转变政府文化管理职能具有详细的思路可循。
我国的文化体制改革和创新,就是要在不断调整与市场、政府与企业、政府与社会关系的基础上,是现在管理思路、范围和方式上的实质性转变。
(一)政府转变履行文化管理职能的思路
文化管理转变的总体思路是实现从“高门槛、重审批”向“低门槛、重监管”转变。
【12】在新的时期,政府应该转变管理的思路,在降低文化市场准入门槛的同时,加强事后的监管力度:
在明确市场法定准人条件的同时明确市场退出的条件和规定,体现“宽严有序”,强调管理实效,真正实现从“审批型政府”向“监管型政府”转变。
具体来说包括以下几个方面:
1.转变文化管理职能的履行方式
文化管理的职能方式实现从行政方式向主要以法律、经济手段为主转变。
政府在实施文化管理中,应综合运用经济、法律、行政的手段,而主要运用手段则要根据从直接管理向间接管理、从微观管理向宏观管理的要求转变。
【13】行政手段的直接、快速有其独特的优势,但往往是直接的、微观的干预会阻碍管理的效果。
而法律和经济手段则能够更好地体现现代政府管理的公正、公平、透明原则,避免政府失灵的不利影响。
而且在经济手段和法律手段的选择上,也应区别不同的情况。
对于市场监管和行政执法方面的管理,应主要依靠法律手段进行,而对于企业扶持和公益服务方面的管理,应主要依靠经济手段进行。
2.转换观念是加快政府文化职能转变的前提
首先,要树立正确的发展观念。
要清醒的认识到,发展是党执政兴国的第一要务,也是政府的第一要务,但是发展不等于GDP增长。
以经济建设为中心也不是要求政府直接成为投资者和生产者,而是为市场主体服务和创造良好的发展环境。
【14】因此,必须清醒的认识到科学发展不仅表现为经济发展,还需要社会、文化的同步发展。
第二,要培育和树立为文化企业服务的观念。
计划经济条件下企业附属于政府,政府的文化主管部门对文化企业行使指挥、命令和直接控制的权力,服务观念无从谈起。
在市场经济和全球竞争条件下,为文化企业服务应该成为政府工作的重要理念之一。
政府服务应该既包括提供有效的制度规则,建立和维护良好的市场秩序,在国际谈判中为国内文化企业争取的条件等间接形式,也包括提供信息、信贷优惠等直接形式。
【15】
第三,要坚持和巩固为人民服务的观念。
千百年来,我国的传统文化中“官本位”观念根深蒂固,政府作为统治工具“高高在上”,服务的观念则比较淡泊。
新中国成立以来,党和政府始终强调要为人民服务,为从根本上改变“官本位”观念奠定了良好的基础。
但由于种种原因,一些政府部门及其工作人员仍然存在吃拿卡要的问题。
对此,必须要求政府文化管理部门和官员按照以人为本的理念,破除特权思想,牢固树立“为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则”的理念,乐于担当服务者的角色,放下架子,摆正位子,提高政府服务的质量。
(二)政府转变履行文化管理职能的保障
1.加快政府文化人才队伍建设
当今时代,科学技术是第一生产力,人才资源是第一资源。
国以才兴,业以才旺。
人才强国战略正是党和国家面对新世纪、新阶段的发展任务和时代挑战提出的一项重大战略。
在转变文化管理职能过程中更需要一批与时俱进、开拓进取的人才。
为此必须努力造就一支高素质、结构合理的文化人才队伍,必须根据文化事业发展的要求,从文化领导、经营管理、专业艺术和技术三个层面认真地评估文化系统的人才状况,从思想观念、体制机制、政策待遇、方式方法等方面进行改革,打开视野,拓宽渠道,促进各类人才脱颖而出,真正做到人尽其才。
比如,在文化系统树立人才资源是第一资源、人人皆可成才、人才存在于人民群众之中的观念,造就重视人才的风气;摸清文化系统人才现状;制定聚才、育才、用才的规划;按照规划改革有关人才管理的体制和机制,等等。
2.完善促进先进文化发展的政策和制度环境
江泽民同志在“七一”讲话中指出:
“要通过完善政策和制度,加强教育和管理,移风易俗,努力改造落后文化,努力防止和坚决抵制腐朽文化和各种错误思想观点对人们的侵蚀,逐步缩小和剔除它们借以滋生的土壤。
”因此,政府培育促进先进文化发展的根本任务:
首先是从制度上保证我国宪法所规定的公民享有思想、言论、著作、创作、出版等自由权力真正落实,同时防止文化垃圾利用这一权力自由泛滥,建立有效保护和支持民族文化的制度。
面对文化产品、文化资本、文化产业国际化、跨国化,从相应体制上确立既能积极引进国外先进文化,同时又能有力抵制国外腐朽文化渗透,既自觉开放,又能有效保护和支持民族文化。
因此对政府来说通过文化职能发挥形成促进先进文化发展的制度环境是促进经济发展、增强政权的合法性、巩固意识形态阵地、维护社会稳定的重要保障。
3.完善促进先进文化发展的政策和制度环境
江泽民同志在“七一”讲话中指出:
“要通过完善政策和制度,加强教育和管理,移风易俗,努力改造落后文化,努力防止和坚决抵制腐朽文化和各种错误思想观点对人们的侵蚀,逐步缩小和剔除它们借以滋生的土壤。
”【16】因此,政府培育促进先进文化发展的根本任务首先是从制度上保证我国公民自由权力真正落实,同时防止文化垃圾利用这一权力自由泛滥,建立有效保护和支持民族文化的制度。
面对文化产品、文化资本、文化产业国际化、跨国化,从相应体制上确立既能积极引进国外先进文化,同时又能有力抵制国外腐朽文化渗透,既自觉开放,又能有效保护和支持民族文化。
4.构建公共文化服务体系,发展文化事业
发展公益性文化事业,构建公共文化服务体系,是政府的一项主要职责。
对政府来讲,就是要切实转变文化管理职能,一方面,由“办文化”为主向“管文化”为主转变,承担好“管理”的角色;另一方面,承担好“服务”的角色,形成政府主办、社会参与、功能互补、运转协调的公共文化服务组织体制。
【17】政府不仅要通过政策扶持和资金导向,建设必要的文化设施,而且要组织引导文艺工作者和业余作者创造具有时代特色的精神产品。
结论:
加快政府职能转变、建设服务型政府是新时期新形势下我国深化行政管理体制改革的重要任务和举措,是全面实现小康社会目标的重要保证,必须引起足够的重视,并通过采取多种有效方法在实践中认真加以贯彻实施,才能真正取得好的效果。
转变政府文化管理职能是转变政府职能的基本方面,面临着机遇与挑战,只有按照既定的思路勇于创新、勇于进取才能取得进步。
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