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财政预算
第 章 财政预算
预算是经过法定程序批准的年度财政收支计划。
预算的编制和执行是预算日常管理的重要环节,而坚持收支平衡,略有结余是预算管理的重要原则。
清代自光绪三十三年(1907)始准备建立预算制度。
宣统二年(1910)正月拟定预算册式及例言21条,以每年正月初一起到十二月底止为一年度。
清代钦州的预算缺乏资料记载。
民国元年(1912),撤销厅、州建制,故钦州直隶州改为钦县。
民国年间,今市域无地(市)级建制,预算的编制和执行只记县一级。
中华人民共和国建立后,财政预算是根据国务院、自治区人民政府确定的方针、政策和本地(市)国民经济计划进行编造。
本章包括预算编制、预算管理体制、预算执行3节。
第一节预算编制
清代,财政制度实行高度集中统一,但没有预算制度。
财政收入中的田赋由各地政府直接征收,税捐设局、卡征收。
财政支出由统筹开支发展到自筹自用。
至光绪三十三年(1907)始准备建立预算制度。
宣统二年(1910)正月拟定预算册式及例言21条,以每年正月初一起到十二月底止为一年度。
钦州的预算编制资料缺失。
民国初期,钦县赋税收入留用20%,上解省80%。
据《广东年鉴》(民国30年本)对民国18年(1929)前县财政情况的记述:
“自收自支、漫无标准”、“帐册无凭”、“预算决算,皆无编制”。
民国20年(1931)11月2日国民党政府公布《预算章程》。
规定预算收支分列经常门和临时门,即各机关逐年常有的各项收支列经常门,非逐年常有的各项收支列临时门。
民国24年(1935)各县开始编制预算,预算的编造,由政府会计室办理。
在编造前,由县政府各科各就主管事务范围,拟定概数,送会计室汇编县地方总概算。
县地方总概算编成后,在县财政监察委员会未裁撤前,由县政府送该会审查,呈省政府核定。
在县财政监察委员会裁撤后,由县咨送县临时参议会审议,再呈省政府审核。
省政府将县地方预算发交会计处,按概算各部门分送各厅处审查,提出意见。
省政府最后核定公布施行。
由于通货膨胀,物价飞涨,民国37年(1948)财政预算的编造,均按稻谷计算。
中华人民共和国成立后,预算编制采取历年制,实行粮额、款额两项并列办法。
预算必须依据国家和上级人民政府关于发展经济和各项事业的方针、政策以及本地区的实际情况,遵照量入为出、收支平衡的原则进行编制。
2000年以前还未实行部门预算,编制预算时不是以预算部门(单位)作为划分标准,而是根据预算收支的功能即预算收支的性质对收支加以分类并沿用“基数加增长”的方式进行编制,各项收支一般只按“类”,少部分按项编列,没有将预算指标细化到部门、单位和具体项目,预算的编制及管理比较粗放。
财政部门内部实行“条块化”管理,根据分工,先将年度总预算按功能支出分类切志到各支出分管科(室),各分管科(室)再将支出切分到各预算部门(单位),部分资金再由各预算部门切分到基层预算单位,一个预算部门(单位)的经费,由于功能支出分类不同,在财政部门内部由不同的科(室)分口管理。
部门预算2001年底,市本级编制2002年预算时开始着手进行预算编制改革,试编部门预算,选择4个部门为试点,市本级其他各部门分阶段向部门预算过渡。
此次试点的部门预算改革内容主要有:
实行“一个部门一本预算”;采取综合预算的编制方法,将各部门(单位)全部收支情况编进一本预算;实行零基数预算,取消“基数加增长”核定预算的办法;测算出台了一般性公务费预算定额标准;预算在年初就落实到具体单位与具体项目;政府采购预算编进部门预算;延伸预算层次,从基层单位开始编制预算,逐级审核汇总上报;提前编制预算,延长预算编制时间。
市本级部门预算改革采用的是典型的“二上二下”流程:
“一上”:
部门将审核后的基层单位预算汇兑上报财政部门;“一下”:
财政部门审核部门预算建议数后下达预算控制数;“二上”部门根据财政部门下达的预算控制数编报部门预算草案上报财政部门;“二下”:
财政部门将部门上报的预算草案审核汇兑后上报同级人大,经人大批准后批复各部门预算。
2002年部门预算总共采用14张表格,分别为:
《部门收支预算建议数总表》、《部门收入预算建议数明细表》、《部门支出预算建议数明细表》、《人员经费支出预算明细表》、《公用经费支出预算明细表》、《专项支出预算表》、《基本建设支出预算表》、《事业发展支出预算表》、《财政拨款支出预算表》、《预算外资金收入计划表》、《预算外资金支出预算明细表》、《政府采购预算表》、《部门预算单位人员情况统计表》、《部门预算单位固定资产情况统计表》。
为做好部门预算改革的试点工作,市财政局成立了以局长为组长的部门预算编制领导小组,并成立以预算科科长为组长的部门预算编制联络小组。
部门预算由各部门、单位根据人员情况、工作计划和事业发展计划进行编制。
编制2003年部门预算时,改革范围扩大到8个部门。
报表体系根据《2003年政府预算收支科目》及部门预算改革的要求进一步修改、补充和完善,表格名称也有所变化,分别为《收支预算总表》、《收入预算总》、《支出预算总表》、《人员支出预算表》、《对个人和家庭的补助支出预算表》、《日常公用支出预算表》、《专项支出预算表(资金来源)》、《专项支出预算表(资金用途)》、《政府采购预算表》、《财政拨款(补助)支出预算表》、《财政拨款(补助)人员支出预算表》、《财政拨款(补助)对个人和家庭的补助支出预算表》、《财政拨款(41、助)日常公用支出预算表》、《财政拨款(补助)支出其他明细表》、《非预算内拨款支出预算表》、《政府性基金收支预算表》、《行政事业性收费、政府性基金征收计划表》、《行政事业单位机动车辆情况表》。
编制2008年部门预算时,实行全市所有单位按统一要求全面制部门预算,其中上报市人大会议审议的部门扩大到243个(含二层机构),并实行部门预算初审制度,即:
在将部门预算报表提交市人民代表大会审议前,由市人大、审计、社会各界专家等组成初审小组先进行审议。
2008年部门预算报表设置18张表,分别为《收支预算总表》、《收入预算总表》、《支出预算总表》、《工资福利支出预算表》、《商品和服务支出预算表》、《对外人和家庭的补助支出预算表》、《项目支出预算表》、《项目支出(资金来源)预算明细表》、《政府采购预算表》、《集中采购预算明细表》、《分散采购预算明细表》、《经费拨款(州、县)支出预算表》、《非税收入收入预算表》、《非税收入支出预算表》、《上年结余收入支出预算表》、《人员基本情况表》、《其他人员基本情况表》、《机动车基本情况表》。
2008年公用经费预算定额主要包括在职公用经费定额、交通费定额。
在职公用经费定额按在职在编人员定额包干核定,暂不核定到办公费、印刷费等明细项,类型分为三大类:
一是党政机关及全额事业单位公用经费定额,根据市直行政事业单位的工作性质、人员编制及资源占用情况等因素,分为三个档次制定综合预算定额标准,从预算定额标准上强化综合预算管理;二是公检法公用费用定额,公检法实行最低公用经费保障机制,标准为每人每年1.8万元;三是学校公用经费定额,按“生均”定额标准核定,生均定额标准包括本级预算内安排、非税收入安排和上级补助安排的经费。
交通费定额,按市小汽车定编办核发的全额拨款单位机动车辆定编证,分类分档核定,分为三个档次6个标准。
第节行政事业财务管理
行政事业财务管理主要是国家预算中行政管理费和各项事业费的收支管理。
包括经费领拨、缴销、分配、开支标准和使用等方面的管理。
财政部门根据各行政事业单位及其所属单位资金性质的不同,在财务管理上分别实行全额预算管理、差额预算管理和自收自支管理。
对没有收入或者虽有少量收入但要全部上缴财政的行政事业单位,实行全额预算管理。
其支出全部纳入财政预算,由财政核拨经费,年终按实核销,结余交回财政。
南宁市实行全额管理的单位,包括市各级人民代表大会及其常务委员会、各级党政机关、民主党派、人民团体、图书馆、博物馆、中小学、党校及农林水部门及其所属的技术推广站、植保站等。
有事业收入的行政事业单位,其收入或支出不全部通过国家预算,只将其收支差额列入国家预算,称差额预算管理,实行以收抵支的管理方法。
收大于支的差额补助,凡实行差额预算管理的单位,必须将事业收入和国家补助收入,按月编造收支计划送财政部门审核,财政部门只就分配补助数予以核销转帐。
采取差额管理形式的主要有卫生医疗机构、艺术表演团体、体育场(馆)、幼儿园及部分农、林、水利事业单位。
对有稳定收入,可以解决本单位经常性支出的事业单位,实行自收自支管理。
解放初,主要是解决供给制问题,当时机关工作人员大部分是比照部队的供给标准发放一定数额的代金。
后来实行工薪办法,期间供给制与薪金制同时并行。
实行供给制人员的粮食,不分级别,每人每月按22.5公斤供给,夏衣每人每年发1套,棉衣队县级以上干部,由中南军政委员会发放外,其余每人1套,棉被已有的则不发。
1950—1952年,对行政事业的经费开支,采取定员定额的管理办法,执行政务院统一的供给标准,钦廉区专员公署的由省人民政府拨给,各县由县人民政府统一编造决算,按月上级核销。
1953年,建立行政事业单位的预决算编报制度,但在执行中,一方面管理过死,收支集中统得太紧,没有充分发挥各级理财的积极性;另一方面依然存在着扩大支出要求多补助的现象,未能做到尽是节约各种事业、行政经费以增加经济投资。
1954年,贯彻执行中央提出的“统一领导,分级管理,支援国家重点建设,加强财务监督,进一步将供给财政转向为建设财政”的方针,行政事业单位进行了会计人员业务学习,通过学习提高了核算质量,贯彻了国家统一核算制度。
从1955年7月份起,包干制待遇的人员一律改为工资制待遇,以便统一国家机关工作人员的待遇制度。
取消供给制后,1956年的行政经费预算分为个人经费(包括工资、补助工资、职工福利、助学金、离退休费5项)和公用经费(包括公务费、业务费、购置费、修缮费、差额补助、其他费用6项)两大部分,为逐步实行按定员定额管理行政经费打下基础。
1959年起,对国家机关工作人员住有公房屋(含使用公有家俱)及水电实行收费(抵扣支出)。
1962年起实行“指标分开,统一安排,计划管理,定额控制,分月拨款,按月核销”的管理办法。
“文化大革命”初期,财务管理较前混乱。
20世纪70年代初,实行定额开支,包干使用办法。
1974年,强调严格开支标准,健全财务制度,行政经费和企事业费不得互相挤占。
同年,对科学、教育、文化、卫生以及行政单位实行“定额包干,结余留用”或“定额管理,节约分成”的办法。
1980年,执行国务院《关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》,各行政、事业单位的会议费要求比上年减少30%。
各单位工作人员因公出差,按规定严格审批手续,各单位领导出差,按干部分管权限审批,出差乘坐的交通工具,不准超过规定标准。
要严格控制外出参观学习。
严格使用公款请客送礼。
同时,对行政事业单位试行“预算包干”的办法。
包干内容将个人部分经费、公用部门经费、业务费等全部包给单位,实行结余留用(可提取部分作集体福利和奖励),超支不补的办法。
进一步完善和巩固此项改革,1981年,实行全额预算管理的单位的包干范围是各项经费(包括个人部分和公用部分),按核定的当年预算数包干使用,超支不补,年终结余全部留单位继续使用。
预算包干结余主要用于发展事业、改善工作条件和奖励,不得用于擅自增加人员、提高工资、福利标准和扩大其他享受范围的开支;不准用于请客送礼;各种专款、专项修缮费、设备购置费,只能结转下年底继续使用,不得提取奖金和转作它用。
符合从预算包干节支结余中提取奖金的单位,要经主管局审核,财政局批准后才能向开户银行取款。
增收节支的奖励,应本着增收节支多的多奖、少的少奖、没有增收节支的不奖的原则执行。
从1981年起,事业单位的季、年度会计报表增报固定资产增减明细表。
预算包干办法在执行过程得到不断改进和完善。
1982年1月起,执行自治区财政厅、自治区人事局和自治区劳动局规定:
行政、事业单位工作人员实行洗理费补贴(退休人员从4月份开始),每人每月2元,女性另加卫生费0.5元,从单位职工福利费和预算包干增收节支结余中开支。
每人每月还按1.5元的标准提取福利费,由财政在行政管理费中开支。
1984年,实行“定编定员”,按编制核发经费。
1985年后,实行大包干,结余留用,超支不补。
1990年,对行政机关继续实行经费包干,财政根据包干定额和人员编制核定包干经费,超支不补,结余留用,对超编人员不核拨经费。
对易于计算工作任务量的事业单位,实行经费与任务挂钩,一年一珲或一定几年不变的包干办法。
如对各类学校实行计划内招收的在校学生人数和综合经费定额核定包干经费。
对有收入的全预算管理单位,通过核定其收入计划,实行预算内外资金统一管理,以预算外收入抵顶一部分财政拨款,或者对预算外资金指定支出项目,规定其用途。
对收入比较稳定的事业单位,采取递减财政拨款,逐步向差额预算管理或自收自支管理过渡的办法,如技术开发型的科研单位、设计单位等。
各单位的包干经费结余必须按照规定的用途使用,用以弥补经费不足,财政部门在核定单位年度经费预算时将上年包干经费结余一部分纳入预算安排,或者指定支出项目。
在实行经费包干的基础,各部门、各单位应加强行政文教专项资金的管理,提高资金的使用效益,实行专项资金追踪反馈制度。
各部门、单位加强管理各种补贴、津贴和奖金的发放,严格按规定执行。
清理现有的临时性机构,可合并的合并,可撤销的撤销,对这些单位的经费要逐步减少或停止安排,临时性机构一般不得增设。
严格划分行政带来编制,不得以事业编制和名义增加行政机关人员,严格控制人员编制,确需增人的单位,应由组织、编制、人事部门从超编人员中调剂解决。
各种学会、协会等社会团体,除政府批准的外,不能占用行政事业编制,开支行政、事业经费,过去已占用的,应进行清理,其人员从行政、事业编制中剔除,经费在财政部门限定时间内达到自理。
1991—1996年,钦州市教科文事业单位的财务管理,实行全额预算管理、差额预算管理和自收自支管理三种预算管理形式。
对全额预算管理单位,实行经费预算包干、结余留用、超支不补的管理办法。
对差额预算管理单位实行核定收支、定额(或定项)补助、增收节支留用,减收超支不补的办法。
对有稳定收入,可以解决本单位经常性支出的事业单位,实行自收自支管理。
自1991年开始,在全市范围内的教科文事业单位逐步推行“零基预算法”。
根据经国务院批准、财政部以第8号部长令发布的《事业单位财务规则》的规定,自1997年起,钦州市对教科文事业单位财务管理进行了较大的改革:
改革事业单位预算管理形式,规定事业单位统一实行“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法,财政部门根据事业单位特点、事业发展计划、事业单位收支状况、国家财政政策和财务水平,确定对不同事业单位的没定额或者定项补助标准;改革了事业单位收入管理办法,建立了新型的单位财务管理体系,确立了事业单位大收入的概念,将单位在财政拨款之外获得的属于事业单位的收入包括上级补助收入、事业收入(含预算外资金收入)、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入,全部纳入单位预算之中,统一核算,统一管理;进一步规范事业单位支出管理,按资金性质将事业单位支出划分为事业支出、经营支出、对附属单位补助支出和上缴上级支出4类。
从1998年预算开始,市本级财政根据各项事业的特点,事业发展计划、事业单位收支状况以及国家财政政策和财力可能确定预算,改变了“基数加增长”的传统做法,全面实行“零基预算”,将单位的所有收支一并核定、统一下达。
2000年,试行政府采购,对采购支出项向社会公开、公正、公平招标,扩大汽车统保范围。
市直行政事业单位参加政府采购统一投保的公务用车共110辆,投保总金额52万元,节约资金11.6万元,节约率为22.3%,年内,加大预算资金“收支两条线”管理力度,开展“小金库”专项检查,在重点检查中,共对30个行政事业单位进行了清查,共查出违纪金额300多万元;推行事业单位供给界定,调整教育事业布局;创新支出管理方式,改革由单位发放工资方式,实行以“人事核定编制,财政核定经费,银行代发工资”为内容的工资发放改革。
2001—2002年1-8月,全市进行行政事业性收费和罚没收支两条线情况专项检查活动,发现普遍性存在问题有:
1.收费收入和罚没收入收支不符合“收支两条线”相关规定,如不按照规定填制收费票据等;2.会计基础工作不够规范,监督管理力度不够;3.基层财政监督队伍力量偏弱,不利于监督工作开展。
检查组对此次调查工作做了深刻总结并提出包括“适应形势发展需要进行制度创新,主要是拓宽政府采购范围实行国库统一支付制度和工资统一发放办法”等四条建设性意见。
2003年上半年对15个企业单位财务状况进行检查,查出应缴入库金额275万元,全部追缴入库,发现部份事业单位在预算外资金支出中,利用财政部门监督管理制度上的漏洞吃财政空缺现象,共查出吃空缺34人,收回工资存折34本,应入库违纪金额162万元。
2004年,开展“钦州市清理党政机关公用公款为干部职工购买个人商业保险和党政干部拖欠公款、公款私借”活动。
市直方面有10个单位在200年~2004年间购入不同寿险险种,金额586673.72元,有15个单位存在公款私借现象,共借出公款总额为1966119.8元,有15个单位存在个人拖欠公款现象,拖欠公款为1311351.80元,2004年已追回拖欠公款34.2万元,未归还者与单位签订归还协议。
大部分公款购买商业保险单位已落实清理措施。
灵山县已办理退保或专由干部职工购买的单位9个,保额为809995.7元,收回拖欠公款63729.36元,签订还款协议18份,金额543631.85元。
浦北县清理出借欠公款409700元,收回184800元,未收回部分也已全部签订还款协议。
2006年,财政积极支持文化钦州建设,全市教科文事业费累计支出5.3亿元;支持人口和计生事业工作,全市拨付了计划生育经费2686万元,做好农村育龄夫妇免费技术服务经费、农村部分计划生育家庭奖励扶助经费的安排工作,加大市一级对县区计生事业费的补助力度;适当提高了行政政法机关的公用经费供给标准,市级各单位的公用经费供给标准在上年的基础上每人提高500元/年,还安排了公、检、法、消防、边检等部门的基建、器材、装备和其他专项经费共计2024.4万元。
年内,对一些行政事业单位财务开展检查,发现有原始凭证存在不合理和违反《事业单位财务规定》现象,对这些单位发出《财政检查意见书》,责令限期整改。
2007年,市财政继续实行积极的支出政策,利用提前调拨资金,超调资金等方法,确保县区工资正常发放和机构正常运转,促进县区社会经济协调发展,根据中央改革精神,完善了公务活动接待制度,改革旅差费和会议费管理办法,做好接待和会议定点宾馆的招标工作,严格执行公务员工资制度改革规定,确保中央改革政策落实到位。
2008年,在规范公务员津补贴之后,适当提高义务教育阶段教师生活补贴,年内,加大社会事业投入,全部财政教育支出136389万元,比上年增长52.18%,全市社会保障和医疗卫生支出82362万元,比上年增长39.16%,全市计划生育事业费支出8423万元,比上年增长27.65%,全市文化体育与传媒支出3814万元,比上年增长37.84%,全市公安安全支出27538万元,比上年增长39.63%。
年内,国库集中收付制度改革在全市范围内全面推行,市本级进一步扩大了财政资金直接支付范围,对教育、科技、政府采购等专项资金实行直接支付,将政府非税收入全部直缴国库或财政专户,实行财政综合预算管理,制定实施《钦州市本级政府非税收入管理办法》,对政府非税收入实行“收支两条线”安全脱钩,将政府采购纳入部门预算编制,逐步将工程项目纳入政府采购范围,全市实现政府采购金额19900万元,增长5.1%,节约资金1641万元,节约率7.9%
第节国有资产管理
钦州地(市)国有资产管理工作从1990年起步,至2005年,开展了建立机构、对国有资产进行“产权登记、资产评估、资产统计、资产基础管理、企业国有资金保值增值考核、清产核资、国有资产体制改革”等一系列工作。
200年,挂靠市财政局的市国有资产管理局撤销,其原职责归市国有资产管理委员会。
管理机构
19年,钦州地区行政分署设立国有资产管理局,该局挂靠钦州地区行政公署财政局,为副处级行政单位,行事国有资产所有者的管理职能,专职进行相应的管理工作。
对国有资产进行评估,1990—1994年,全市建立了评估机构3个,评估人员40多人。
1997年,国有资产管理局为适应社会主义市场经济发展的客观要求,建立“由政府专司国有资产管理机构—国有资产投资运营主体—经营国有资产的企业”“三层模式”管理体制,成立隶属市国有资产管理局监管的“国有资产经营公司”,统一集中管理国有全资企业、国家控股或参股公司等企业的国有资本。
200年,挂靠市财政局的市国有资产管理局撤销,其原职责归市国有资产管理委员会。
产权登记
1990—1994年,全市产权登记工作基本完成,应登记企业678家,实际登记585家,占应登记企业单位的86.28%,登记国家资本金7.67亿元,全市国有资产总量为13.34亿元。
1995年,市国有资产管理部门接受市政府委托认真做好处理重大产权工作的。
年内先后向市政府报送材料提出《关于<钦北区人民政府关于要求重新理顺原钦州市第一招待所管理关系的请示>情况汇报》和《关于对钦州电影院产权处理问题的意见》等,根据产界定的有关规定,以事实为依据,提出建议供市政府决策参考。
还向市政府和市土地局提出《关于对我市土地有关规章征求意见稿的修改意见》。
此外,会同有关部门协调处理原市劳动局所属社会保险所收归地级市劳动局隶属管理的纠纷。
1996年,对行政事业单位国有资产存量和管理状况进行了全面清查,清查范围包括市级、两县两区的行政机关、党派、人民团体、文教卫生、科研、工交、商贸及农林、水利、气象等预算内外事业单位。
在财产清查基础上,进行了产权界定,要求单位建账建章建制,并核发了产权登记证书。
全年对478户国有企业进行了国有产权登记,登记的资本总额为154126万元,资本权益24649万元。
其中国家资本150406万元;国有法人资本1803万元,国有法人权益8万元。
从国有资产总量和结构看,国家资本权益占总资本和权益的97.44%,国有法人资本权益占总资本权益的1.01%,两项合计占98.45%。
由于大多数企业受市场疲软因素的影响较大,亏损严重,累计亏损额达54365万元。
1997年,对434户国有企业了国有资产产权登记,登记的实收资本总额183192万元,资本权益-20440万元,其中国家资本172261万元,国家资本权益-22307万元;国有法人资本2498万元,国有法人权益-863万元。
国家所有者权益占总资本权益的92.14%,国有法人所有者权益占总资本权益1%,两项合计占93.14%。
通过认真做好企业国有资产产权年度检查工作,进一步掌握了国有资产总量和结构、效益状况,逐步清理了企业产权登记中存在的“假集中”、“假全民”以及虚假注册资金等问题。
1998年起,在行政事业单位完成产权登记的基础上,市本级对行政事业单位非经营性国有资产转经营性国有资产进行征收占用费。
资产评估
1990—1994年,全市已经建立评估机构3个,评估人员40多人,完成资产评估项目36项,完成评估值9亿元,升值率95.4%,为国家增加了4.4亿元国有资产权益,有效地防止国有资产在产权变动中的流失。
1996年,市资产评估机构共完成评估项目24项,评估前资产原值13137万元,净值为13236.90万元,评估值16957.89万元,升值率28.11%。
通过抓好资产评估的立项和确认工作,以及对评估机构的清理整顿,加强了对评估机构的监督和管理,既保证了资产评估的质量,也有效地防止了国有资产在评估中的“合理”流失。
1997年,市资产评估机构共完成评估项目52项,比上年增加28项。
评估前资本帐面原值94159万元,调整后帐面净值69709万元,评估值74493万元,增值率
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