政策过程视角下的政府参与国际规则制定薛澜.docx

政策过程视角下的政府参与国际规则制定薛澜.docx

《政策过程视角下的政府参与国际规则制定薛澜.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《政策过程视角下的政府参与国际规则制定薛澜.docx（23页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

政策过程视角下的政府参与国际规则制定薛澜

政策过程视角下的政府参与国际规则制定*

薛澜俞晗之

【内容提要】传统国际政治理论在分析不同国家参与国际规则制定行为方面有一定的局限性。

作者力图借鉴公共政策过程理论的分析框架来分析国际规则形成的过程，以《保护和促进文化表现形式多样性公约》（简称《公约》）作为分析对象，在运用政策过程分析框架解构该公约形成和实施的过程中，重点解释了《公约》形成过程中的两个问题:

其一，文化产品与服务的贸易问题没在世界贸易组织框架下解决，却在联合国教科文组织的平台上发展为国际公约。

其二“文化多样性”理念在21世纪初得到各国政府的积极支抹《公约》自2007年开放缔约以来，各国政府的缔约和履约情况却不理想。

研究发现，政府的高参与意愿以及在国际组织的运作能力促使文化多样性议题进入联合国教科文组织的议程设置平台;部分政府本土政策环境不佳导致《公约》内容制定趋于抽象;本土官僚机构统筹协作能力欠缺则影响了《公约》的实施效果。

这启示中国政府参与国际规则制定时，既要认识到参与意愿在议程设置阶段的重要性，也要致力于提高政府能力从而使规则内容制定和实施真正对国家有益。

【关键词】全球治理;国际规则;政府参与;政策过程;文化多样性

【作者简介】薛澜，清华大学公共管理学院教授、院长;俞哈之，清华大学公共管理学院硕士研究生。

（北京邮编:

100084）

[中图分类号]Dsls[文献标识码]A[文章编号]1006一9550（2012）09一0028一17

感谢《世界经济与政治》杂志的匿名审稿专家对本文提出建设性修改意见，文中疏漏由笔者负责。

——28——

近年来，越来越多的全球性问题超越了国家政府的治理范围，全球治理成为必需。

国际规则所提供的原则与规范是全球治理机制的核心。

国际规则的政策平台是国际组织，但政策过程往往由各国（地区）政府主导。

部分国际规则具有国际法效力，但实施主体还是国家政府。

面对这些特殊性，国家（地区）政府如何参与并影响国际规则的制定与实施呢?

传统国际政治理论从国家的权力、利益、观念等角度分析国家参与国际规则制定的行为，给子我们一定的启发。

但这些研究仍然无法打开政策过程黑箱，我们无法从中了解不同国家是如何在国际组织的平台上相互博弈影响规则制定的。

本文借鉴公共政策理论中的政策过程分析框架，以《保护和促进文化表现形式多样性公约》（以下简称《公约》）为例，力图分析国际规则制定过程中不同国家博弈的过程，探讨国家（地区）政府影响国际规则制定的因素，为我们理解国际规则制定的过程提供新的途径。

本文的研究除了参阅大量相关文献资料之外，还对联合国教科文组织（UNESCO）总部官员、法国巴黎的文化教育土作者一、中国驻联合国教科文组织代表处令家、联合国教科文组织驻北京办事处文化官员、联合国开发计划署驻北京办事处官员、博茨瓦纳驻华大使等八人进行了直接访谈。

此外，本文第二作者一曾作为执笔令家助理参与《公约》的中国履约报告撰写土作，整理各部委上交的相关文件资料。

通过以上土作，我们收集了大量的一手资料，为本研究的分析提供了有力的例证。

之所以选择《公约》作为案例的研究对象，是因为文化产品与服务是跨界议题，反映了不同国际机制之间相互“碰撞”的问题。

20世纪以来，电影、电视等大众文化产品在全世界传播，美国好莱坞电影票房及副产品收入占全球电影市场的份额从20世纪70年代末的60%升至2005年的90%。

①有人认为，美国凭借雄厚的经济和技术实力，在全世界推少’一其文化价值观，导致很多发展中国家和地区的本土文化失去发展空间。

20世纪90年代，以法国为首的欧盟国家、加拿大等国家（地区）政府提出“文化例外”原则，②要求全球自由贸易框架豁免文化类产品与服务。

然而，事态在21世纪初发生了戏剧性变化。

首先，“文化例外”议题淡出国际贸易谈判舞台，“文化多样性”议

①邱章红《好莱坞电影工业的全球化策略与中国的选择》，载《学术月刊》，2006年第6期，第18一25页。

②法国政府在1993年首次提出“文化例外”，认为文化产品和服务具有特殊的内在差异，因此有别于其他贸易产品和服务。

法国政府支持其他国家政府接受“文化例外”的说法，并最终在1993年的关税与贸易总协定中赢得胜利。

——29——

题取而代之，受到各国政府的重视和推崇。

接着，联合国教科文组织十2005年通过了概护和促进文化表现形式多样性公约》，但《公约》自2007年进入履约阶段，效果并不理想。

在运用政策过程分析框架分析《公约》形成和实施的同时一，我们也希望能够解开《公约》形成过程中的两个谜团:

其一，文化产品与服务的贸易问题为什么没能在世界贸易组织（WTO）框架下解决，却在联合国教科文组织的平台上发展为国际公约?

其二，既然“文化多样性”理念在21世纪初得到各国政府的积极支你《公约》自2007年开放缔约以来，为何各国政府的缔约和履约情况不理想?

在文章最后，我们也将对中国政府参加国际规则制定提出相关政策建议。

二政府参与国际规则的动因和有关《公约》的研究

（一）政府参与国际规则的特点

西方学界从权力、利益、观念等角度，阐述政府参与国际规则的动因。

新自由制度主义学派代表罗伯特·基欧汉（Rol’ertKeohane）认为，在国际社会中，各国之间权力相互制约，国际组织则为国家的博弈与合作提供平台。

这与新现实主义强调单个国家通过霸权实现国际稳定的解释是截然不同的。

①基欧汉的理论一定程度上可以诊释本案例中某些参与主体的行为:

不同国家（地区）政府在文化贸易问题上互动与博弈，联合国教科文组织则为其提供平台。

但是，他的理论体系无力应对“文化多样性”议题的特殊性。

苏长和指出，权力相互依赖理论根植十“成熟的自由主义”，强调贸易扩张的重要性。

②并且，基欧汉将美国视为全球化的中心，认为“抗拒美国大众文化的思潮己经过去，全世界越来越多的电视和电影院播放好莱坞的电影”。

③可见，基欧汉的理论回避了文化贸易可能导致世界文化趋同的问题，因此我们无法用它来解释“文化多样性保护”议题为何会发展为国际规则。

建构主义学者一亚历山大·温特（Alexande:

Wendt）认为，观念在国际事务中具有建构作用，权力与利益的意义和内容来源十观念，单纯用权力和利益无法解释国家之

——30——

间的关系。

①同时一，他强调国际社会能否形成共有观念，取决十国家对外政策决策者-的道义和责任及其相应的行为选择。

②温特的理论能够部分解释案例中的政府行为及影响—正是各国（地区）政府的共同支持与推动，才使文化多样性理念在国际社会出现并传播，这恰是温特所说的共同观念的形成过程。

但是，温特的理论无法解释在《公约》制定过程中，为何很多政府的态度与行为发生了从积极到消极的转变。

海伦·米尔纳（HelenMilner）意识到现实主义与新自由制度主义都忽略了国际关系的关键部分—国内政治。

她认为国家并非单一行为体，国家由不同偏好的行为体③构成，并且彼此之间进行政治权力斗争，共同影响国家在国际舞台上的表现。

④米尔纳的国内政治视角为我们探索政府在《公约》制定过程中的差异化行为打开了重要窗口。

但是，我们发现米尔纳所述的行为体偏好、政治权力斗争等，并非影响《公约》制定的直接因素。

因此，我们需要在构建分析框架时一，寻找与案例相关的其他国内政治因素。

以上这些国际政治理论从权力、利益、观念等角度进行的分析给子我们很多启发。

基欧汉关十“权力相互依赖”的研究有助十我们理解国际舞台上各参与者一之间的互动关系，温特的建构主义使我们认识到观念建构在国际社会中的重要性，米尔纳对国内政治的研究直接促使我们将这一视角纳入本案例研究中。

但是，上述这些理论对《公约》制定的研究又都具有明显的局限性，无法回答以下这些问题:

文化贸易问题为何从国际贸易平台转向联合国教科文组织?

为何各国（地区）政府在观念上支持“文化多样性”，但行为却从积极转向消极?

哪些国内政治因素导致政府行为的前后不一?

为了回答这些问题，我们试图打开政策过程黑箱，探究政府在《公约》制定过程中的动机与行为。

（二）针对《公约》本身的研究

国内外学者一对《公约》的研究可分为三类:

第一，国际法角度的研究。

王晓德对全球自由贸易框架下的“文化例外”原则进行了合法性分析，⑤认为“文化例外”很难得到国际上的一致认同，并预期《公约》能成为维护世界文化多样性的有力武器。

迈克

①亚历山人·温特著，秦亚青译《国际政治的社会理论》，上海:

上海人民出版社2007年版，第31页。

②亚历山人·温特《国际政治的社会理论》，第33页。

③具有不同偏好的行为体包括总统以及立法机构等组成的主要政治集团、官僚机构或不同的政府部委、社会利益集团等。

具体参见海伦·米尔纳著，曲博译《利益、制度与信息:

国内政治与国际关系》，上海:

上海人民出版社2010年版，第10页。

④海伦·米尔纳《利益、制度与信息:

国内政治与国际关系》，第9页。

蕊工晓德《全球自由贸易框架下的“文化例外”》，载们日_界经济与政治》，2007年第12期，第71页。

——31——

尔·哈恩（MichaelHahn）则指出，《公约》虽然试图超越世界贸易组织的条例，为文化多样性政策提供保护伞，但实际上却未能影响世贸组织成员的权利与义务。

①克里斯托夫·格雷伯（Christ叩hGraber）探讨世贸组织相关条例与《公约》的对接问题，建议成立协调程序。

②塔妮娅·芙恩（Taniavoon）认为《公约》的作用在十促使世贸成员国加大对文化产品问题的关注。

③第二，《公约》内容研究。

例如，雷切尔·史密斯（RachaelSmith）指出，《公约》的正式文本内容远低十大部分支持者一的预期，抽象语言无法传递准确的政策内涵。

④第己“文化”的概念界定。

奥利弗·古迪纳夫（OliverGoodenough）指出，受经济贸易规则的影响，可将文化分为三类:

高雅文化、民间文化和大众文化。

其中，高雅文化和民间文化的经济和贸易利益有限，大众文化才是国际争论的焦点。

⑤彼得·波什（Pete:

Bossche）进而把该范围缩小至电影、电视、音乐、大众书籍、期刊等领域。

⑥凯特琳娜·斯特纳（Kat白inaStenou）整理了联合国教科文组织1946一2004年期间“文化”定义的演变，指出“文化”最初的定义是艺术创造，如今则成为社会文化身份、经济、政治包容性发展等概念的综合体。

⑦

以上这些研究土作详尽而准确地回答了《公约》发展历程中“是什么”的问题，但并没有回答“为什么”会有这些情况发生。

我们想要知道，为何《公约》制定初期被寄子厚望，最终结果却令人失望呢?

现有理论中的权力、利益、观念等因素，能否解释《公约》前后不一的政策过程呢?

下面我们将剖析《公约》的政策过程和国家（地区）政府的参与，以期找到上述问题的答案。

①Micllaelllalln“AClasllofCultures?

’rlleLNESCODiveoityConventionandInternational’rradeL。

，”jourl‘alofl厂‘terl‘atio厂‘alEco，‘on‘icLa、，vol.9，No.3，2006，pp.515一552.

②CllristopllGrahe;“’rlleNewLNESCOConventiononCulturalDiveoity:

ACounterhalancetotllew’ro?

”jourl‘alofl厂‘terl‘atio厂‘alEco，‘on‘icLa、，vol.9，No.3，2006，pp.553一574.

③’raniavoon“LNESCOandtllew’ro:

AClasllofCultures?

”I，‘ter，‘atio，‘ala，‘dCon俘，arati:

eLa、口uar-ter尔voL55，No3，2006，PP.635一651;从法律角度探讨《公约》与}日_贸组织相关条例之间关系的文章还有很多，例如可参见马冉《浅议文化多样性在wl（）中的发展》，载们日_界贸易组织动态与研究》，2006年第7期，第29一34页:

于群《文化多样性和贸易自由化的冲突和协调》，济南:

山东人学硕士论文，2010年，第25页。

④RacllaelCraufu川Smitl、“’rlleLNESCOConventionontlleprotectionandpromotionoftlleDiveoityofCulturalExpressions:

BuildingaNewWorldIn拓rmationandCommunicationOrder?

”I，‘ter，‘atio，‘al.lour，‘alofCon卜n乙ul乙icatiol乙，voll，2007，pp.24一55.

⑤OliverR.Goodenougl、“De丘ndingtllelmaginarytotlleDeatll?

free’rrade，Nationalldentity，andCana-da’5Culturalpreoccupation，”Ar。

，‘a.lour，‘alofl，‘ter，‘atio，‘ala，‘dCon俘，arati:

eLa、，vol.15，No.l，1998，p203_盆PeterVandenBosscli。

“free’fradeandCultureaStudyof2007，HelevantW’l’（）Hl]lesan日（二onst讯intsonNa一tionalCulturalPolicvMeasures，MaastriclitWorkin只Papers，P.14mKat决rinastenouINI二S（二（）StudyBasedono伍ciall-）ocuments，andtlielLNESCO，ssueofCulturall-）iversity一ReviewandStrate只y，1946一2004:

A2004，P.10

——32——

三基于政府意愿与能力的国际政策过程分析框架

学术界对十政府参与国际规则的研究以国际政治、国际关系视角为主，集中在以下两个方面:

一是政府参与者一的动机，包括利益、权力和观念等，如权力的相互依赖、共存观念下的共有期望实现等;二是将政府参与视为国内政治偏好的累积结果，如海伦.米尔纳强调国内政党互动对政府参与国际事务的影响。

我们通过对《公约》制定过程的实证调研分析发现，各国政府在国际组织的平台上如何对国际规则制定产生影响与不同利益相关者一在国内政策过程中博弈的情况十分相似。

因此，我们可以借助政策过程理论，对国际规则的制定做更细致的过程分析。

（一）国际规则制定的三个阶段

政策过程具有多阶段特性。

政策过程的阶段论思想来源十哈罗德·拉斯韦尔（HaroldLasswell）的政策科学传统。

此后，詹姆斯·安德森（JameSAnderson）将政策过程分为政策议程、政策形成、政策通过、政策执行、政策评估五个环节，加里·布鲁尔（GarryBrewer）和彼得·德利昂（pete:

Deleon）又将政策过程分为创意、估示}一、选择、执行、评估和终止六个阶段。

①这种阶段论框架是政策过程分析的基本模式。

政策过程分析迄今为止主要用十国家内部的公共政策分析。

按分析层次和范围划分，除了阶段论以外，还有三种分析框架:

制度主义分析框架、行为主义分析框架和系统论框架。

制度主义分析框架关注特定规则下人们面临的激励和选择;行为主义分析框架以政策系统中的个体或团体作为研究对象，关注非常规事件或重大决策改变;系统论框架关注在政策过程中内部组织与外部环境的共同影响。

②与后三者一相比，阶段论框架虽然不具备因果关系，但它的简洁性带来了必然的优势:

一是可以在分析过程中吸收其他研究框架的相关要素;二是对各类规则制定问题有极大的包容性，这其中也包括国际规则制定的问题。

在国际政策制定过程中，虽然参与主体发生了变化，基本的政策制定流程仍然符合阶段论框架。

我们发现，一些针对国际规则制定的研究与传统阶段论框架关系密

①具体文献参见llaroldLasswell，了五ePolic下scie，‘ces，Rece，‘tDe:

elol，n‘e，‘tsi，‘scol，ea，‘dMethod，Cali拓r-nia:

Stanfo川LniversityPress，1959;JamesAnde侣on，PublicPolic下Ma无i，嘴，NewYork:

Praeger，1975;Gar巧1-）.BrewerandPeterl-）eleon，了五e户bu，‘datio，‘5ofPolic下A，‘al”15，Cali拓rnia:

Brooks/ColePuhlisliingCompany，1983。

②详见陈玲《制定、精英与共识:

中国集成电路产业政策过程研究》，北京:

清华人学博士论文，2005年，第11一19页。

——33——

切:

例如，韦宗友对国际议程设置的研究，考特尼·史密斯（CourtneySmith）对国际规则决策过程的研究，乔尔·奥斯特赖克（JoelOestreich）对国际规则实施的个案研究等。

①当然，国际规则制定有其特殊性和复杂性，例如，涉及跨国多层面的角色互动、议程平台的多样化、政策议程设置与政策内容制定之间的独立性、政策实施主体的转移等。

因此，我们需要从己有的政策制定理论中获得启发，同时一针对《公约》制定的实际情况，建构合理的政策过程分析框架。

第一，议程设置。

在国际规则议程设置阶段，国家（地区）政府通过游说、发起倡议等渠道，将议题纳入国际议程平台。

根据约翰·金登（JohnI4indon）的研究，政府类似十政策企业家，当政策之窗打开时一，“政策活动家，即那些愿意投入时一间、精力、信誉、金钱以及在可以预见的未来获得有意追寻的重大物质回报的人，必须迅速抓住机会开始行动”。

②

第二，政策内容制定。

国际政策的内容制定依赖十多方谈判。

保罗.萨巴蒂尔（PaulSabatier）指出，在以政策产出为导向的谈判中需要三种变量的共同作用:

冲突的程度、问题的可分析性以及令业讨论论坛的存在。

并且，他假设“当某个信息充分的问题存在中等程度的冲突时一，跨越不同信念体系的以政策为导向的学习最有可能发生”。

③詹姆斯·萨本缪斯（JameSK.Sebenius）对国际谈判进行了分析，认为在多方谈判中，需要根据自身的需要，接受或否决他方提出的提案。

一个各方都受益的选择（例如部分地接受、而非无条件赞同的合约），可以减少各方的利益冲突。

当议题改变或者一谈判的主要方面发生变化，则可能达成的谈判结果也随之变化。

④

第三，政策实施。

在国际规则的实施和评估阶段，政策实施的主体通常仍是国家（地区）政府。

因此，政府的政策实施能力将直接影响到国际规则最终的实施效果。

（二）政府参与者的意愿与能力

传统国际政治理论倾向十将政府的参与动机分解为利益、观念、权力等，但从政策制定过程而言，参与者一的动机往往是混杂而非单一的，选择意愿和能力的视角更贴近

①具体文献参见韦宗友《国际议程设置:

一种初步分析框架》，载们日_界经济与政治》，2011年第10期，第38页;CourtneyB.Smitl、“’rllepoliticsofGlohalConsensusBuilding:

AComparativeAnalysis，”‘lobal‘o:

er，卜a，‘ce，vol.5，No.2，1999，p.173;JoelE.Oestreicl、“LNICEfandtlielmplementationoftlieConventionontlieRiglitsoftlieCliild，”‘lobal‘o:

er，‘a，‘ce，vol.4，No.2，1998，p.183。

②转引自尼古拉斯·扎哈里尔迪斯《模糊性、时间与多源流分析》，载保罗·A.萨巴蒂尔著，彭宗超等译:

《政策过程理论》，北京:

生活、读书、新知二联书店2004年版，第92页。

③保罗·萨巴蒂尔、詹金斯·史密斯著，邓征译《政策变迁与学习:

一种倡议联盟途径》，北京:

北京人学出版社2011年版，第47页。

④JamesK.SeheniuS“IntemationalNegotiationAnalysis，”invictorKremenyuk，I，‘ter，‘atio，‘al刀代gotiatio，‘:

A，‘a纷515，A]）l，roaches，Issues，Sanfrancisco:

Jossey一Bass，2002，p.292.

——34——

国际规则制定的实际情况。

1.政府参与意愿:

观念还是利益?

观念和利益是国际政治理论不同流派的核心概念。

但在政府参与国际规则制定

的过程中，政府的参与意愿是基十观念还是利益，并不会对国际规则制定产生径渭分

明的影响。

真正重要的问题是，如何让自己的参与意愿转化为其他参与者一共有的期

望。

尤其当政府作为一个议题的推动者一而不是跟随者一时一，对观念的建构至关重要。

2.政府能力:

对外还是对内?

有学者一指出政府能力的界定是多儿化的，包括行政主体、行政环境（客体）、政府

与环境互动关系、政府政策等角度。

①本文从研究的操作层面而言，归纳出三种具体

的政府能力，即政府在国际组织中的运作能力与影响力、本土政策环境、官僚机构的统

筹协作水平。

我们把政府能力划分为对外和对内两种能力，前者一是政府在国际组织中

的运作能力后者一则是本土政策的完善程度、官僚机构的统筹协作能力。

两者一之间各具

其用。

在国际组织中的运作能力，体现在政府将议题推向某个国际组织议程平台的过

程，本土政策环境和官僚机构统筹能力则会对规则文本制定以及政策实施产生影响。

3.意愿和能力:

孰轻孰重?

政府的意愿和能力在国际规则制定的不同阶段，其影响机制是不同的（参见表

1）。

政府参与意愿在议程设置阶段非常关键。

由十这阶段只需要赢得国际舆论的少’-

泛支持，而不涉及政府义务的具体承诺，因此政府积极的参与意愿就能对议程设置起

到推波助澜的作用。

政府能力的三个方面则分别会影响规则制定的不同阶段。

首先，政府如果作为一

项议题的推动者一而非跟随者一，则需要在国际组织中具有相当的运作能力，使议题被国

际议程平台接收成为可能。

其次，本土政策环境直接影响国际规则内容制定。

由十政

策内容制定是多方协商的过程，各政府代表都会基十本国利益进行谈判，排除草案中

不利十本国利益的内容。

如果与议题相关的本土政策环境良好，则政府会期望国际规

则对其多加保护，明确政府的义务和权利;反之，则会尽量淡化国际规则的强约束力，

使其沦为一纸空文。

最后，本土官僚机构的协作能力会对国际规则的实施产生影响。

面对国际规则议题的复杂多样性，政府往往没有单一的官僚机构可以完全应对。

因

此，相关官僚机构是否具有统筹协作的能力，直接影响国际规则的实施效果。

工汪永成《政府能力的结构分析》，载《政治学研究》，2004年第2期，第103一113页。

——35——

四国际规则制定过程分析

在对《公约》的形成过程进行梳理后，两个最核心的问题呈现出来:

一是“文化多样性保护”议题为何受到世界各国政府的少’一泛支持，发展为联合国教科文组织的国际公约?

二是《公约》自2007年开放缔约以来，为何各国的缔约和履约情况不理想?

下

面我们运用上一节讨论的参与意愿和政府能力的框架来解释这个局面的形成。

（一《公约》制定中的政府参与者、参与行为与动因

联合国教科文组织的224个成员均参与了《公约》的制定，按参与行为可分为三类:

第一类，始终支持和积极推动《公约》的发展，以法国等欧盟国家和加拿大为代表;第二类，自始至终反对《公约》的制定，以美国为代表;第三类，从积极参与演变为消极应对，以众多发展中国家为代表。

以下，我们具体描述这三类政府参与者一的行为，并分别剖析其行为动机和原因。

1.法国等欧盟国家