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环保NGO发展史及其生命力探析以新疆地区为例
环保NGO发展史及其生命力探析——以新疆地区为例
摘要:
19世纪90年代开始,1998年特大洪水、北京特大沙尘暴等一系列灾害性事件的发生唤起了公众的警觉——环境正在急剧恶化,环境问题是21世纪人类面临的重大生存问题之一。
伴随着环境保护运动的深入,环保NGO(Non-GovernmentOrganizations)作为一种公众参与环保的有效组织形式起着十分关键的作用。
尽管国内NGO力量在壮大,但与有着上百年历史环保NGO的发达国家比较,我国的环保NGO起步晚,整体发展水平低,尤其是在经济发展欠缺的西北地区。
本文以新疆地区为调查对象,研究了新疆NGO的现状和制约因素,并为新疆NGO的进一步发展壮大提出几点可行建议。
关键词:
环境污染,环保NGO,新疆
EnvironmentalNGO(Non-GovernmentOrganizations)’sHistoryandItsVitalityinChina---ACaseStudyofXinjiang
Abstract:
Late1890s,aseriesofdisastrousevents,forexampledevastatingfloodsin1998andBeijingduststorm,arousedthevigilanceofthepublicthattheenvironmentalissueisoneofthesignificantsurvivalissuesfacedbyourhumanityinthe21stcentury.Withthedepthoftheenvironmentalmovement,theenvironmentalNGO(Non-GovernmentOrganizations)becomesaneffectiveorganizationalformasakindofpublicparticipationinenvironmentalprotection.ThedomesticNGOforceisgrowing,butlessdeveloped,espciallyinnorthwestareasinChinawhencomparedwithdevelopedcountries,whoseenvironmentalNGOhasacentury-oldhistory.ThispapersurveyedthecurrentsituationandrestrictionofenvironmentalNGOinXinjiang,andgivesomesuggestionsforabetterenvironmentaNGO.
Keywords:
EnvironmentalPollution,EnvironmentalNGO,Xinjiang
目录
环保NGO发展史及其生命力探析——以新疆地区为例1
1.引言1
2.环保NGO1
2.1环保NGO的产生1
2.2环保NGO的定义2
2.3环保NGO的特点2
2.4环保NGO的作用3
3.我国环保NGO的发展状况5
3.1我国环保NGO的类型5
3.2我国环保NGO的数量5
3.3限制我国环保NGO发展的因素5
4.新疆发展环保NGO的必要性6
4.1从新疆的环境污染问题看6
4.2从新疆公众对环境保护的观念看8
4.3从西方环保NGO的强大作用看8
5.对新疆发展环保NGO的建议8
5.1创造宽松的发展环境10
5.2明确定位,加强社会认知度10
5.3加强合作,拓宽资金来源11
5.4健全内部制度,提高工作效率11
6.结论11
7.参考文献12
1.引言
环保NGO是不以盈利为目的,主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。
2003年的“怒江之战”让人们看到了环保组织的力量,意识到了环保NGO的存在的重要性[1]。
改革开放和西部大开发战略使得新疆经济有了快速发展,但是环境污染问题日趋严重,使得环保组织的存在更显迫切。
而目前国内对于环保NGO的研究较少,尤其在新疆这样的偏远地区。
本论文以新疆地区为着眼点,探讨了国内环保NGO的发展状况和遇到的困难,根据国际先进环保NGO的经验对国内和新疆环保NGO的发展提出了可行性建议,希望中国的环保NGO能够健康、长远地发展,能在未来的社会发展中有自己的一席之地,为我国的环保事业做出越来越多的贡献。
2.环保NGO
环保NGO的产生
20世纪40-60年代,洛杉矶光化学烟雾事件、伦敦烟雾事件、日本的水俣事件等“公害事件”层出不穷,引起了人们对环境问题的关注。
而后,在西方发达国家,掀起了一场声势浩大的群众性的反污染、反公害的“环境运动”[2]。
NGO的兴起和迅速发展是20世纪80年代以来世界上的一件大事,联合国秘书安南称之为“影响当前全球发展的第五大因素”。
其中英国是NGO产生的最早国家之一,NGO的研究十分活跃。
其次是美国和日本。
改革开放使得经济体制从一元化的计划经济向多元化的市场经济转型,经济持续高速发展。
但粗放的经济发展模式给资源和环境带来了沉重的压力,生态环境恶化,各类环境问题层出不穷,环境污染从城市向农村急剧蔓延,生态破坏的范围逐步扩大,给人类的正常生活造成威胁。
但是单靠政府的力量,资源约束和环境污染等问题无法得到有效的监管和解决。
此时,一方面政府有意识地发动民间力量参与环境政策的制定与实施,另一方面一些关心生态问题的爱国之士自发地组织起来参与到环境资源保护和环境污染治理中来[1,3]。
于是,环保NGO能有效地弥补政府和企业的不足,作为一支民间的环保力量应运而生。
中国最早的环保NGO是由刘德天在1991年4月18日在辽宁盘锦注册成立的黑嘴鸥保护协会。
随后比较著名的NGO有1994年的“自然之友”和1996年的“北京地球村”“绿色家园”等,它们都是中国环保NGO的先驱[4]。
环保NGO的定义
NGO(Non-GovernmentalOrganization,NGO)中文译为非政府组织,是指不以营利为目的,主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。
通常是地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的自愿公民组织,也可以叫做民间团体。
环保NGO主张环境友好,以保护环境为目标,其使命是一种社会承诺,一种向善的进步,其兴起务必会对我国的社会、经济和文化产生积极深远的影响[1,3,6]。
环保NGO的特点
环保NGO既非非政府组织,也非经济实体,所以其运行不能考权力和经济利益驱动。
其基本特点有三个。
一是非营利性。
这也是区别于企业的根本特点。
NGO不是以营利为目的,能将利润分配,也不可以将组织财产以任何形式为私人拥有。
而是为了整个社会或者特定区域内公共环保利益,资金只能用于为了环保而开展各类活动或用于组织自身的发展。
二是非政府性。
这是区别于政府的基本特点。
NGO是自发的民间组织,有独立自主的判断、决策和行为的机制和能力,在一定程度上更有号召力和影响力。
三是志愿公益性。
这表现在NGO的资源来自志愿者和社会捐赠,资源的运作过程和活动向社会公开透明,并接受社会监督[7]。
环保NGO在世界范围内的发展特点却因不同国家和地区而不同。
通常发达国家的环保NGO有完善的法律制度作为后盾,主要特征为:
(1)拥有自己的资金;
(2)具有较高的专业技能;(3)法律地位明确,具有环境决策权、诉讼参与权等权力;(4)社会地位较高,具有很大的影响力[8]。
我国的环保NGO在发展中呈现的特点。
1、从关注与每个人切身相关的具体生活环境入手,渐次扩大关注点;2、由一系列标志性的生态问题或生态灾难为着力点,扩大环保NGO的影响。
如“保护长江源,爱我大自然”活动、“保护藏羚羊”行动、“怒江水坝”事件、“圆明园防渗膜”事件等,另外借助媒体使保意识渐渐深入人心;3、志愿人员少,影响力有限。
由于由于受到文化传统和特殊国情的影响,很多公民有着“各人自扫门前雪,休管他人瓦上霜”的思想,公众对待环保问题态度不够积极,参与环保NGO中热情还有待提高;4、发展缓慢。
我国环保NGO还缺少制度和法律上的明确支持,是限制其发展壮大的原因之一[8]。
环保NGO的作用
一、传播绿色文明,提高环保意识
目前国内无论环保知识还是环保意识方面都比较匮乏。
环保NGO通过出版书籍、印刷资料、举办讲座、组织培训和新闻媒体等各种方式开展环保宣教活动,提高公众对环境保护热情。
21世纪是网络的时代,网络环保NGO应运而生。
志愿者利用互联网的广阔空间,搭建了交流信息、共享资源、聚集力量的平台,向人们展示了自然的美丽,以及环境破坏带来的种种灾难,传播环保知识[9,10]。
二、监督作用
环保NGO通过曝光、热点追踪和宣传等方式引起相关部门对环保的重视。
有些地方政府一味地追求经济发展目标而忽视环境保护,而地方环境监督部门形同虚设,有时候起的作用甚至与环保相悖。
他们实际处于一种不敢监督,或者没有能力监督的尴尬境地,而政策法规的作用十分有限。
此时,环保NGO会借助大众传媒曝光破坏环境的组织单位,发挥了很好的监督作用,一定程度上弥补了政府监督的薄弱。
另外,环保NGO也借助网络平台实施监督,促使企业采用对环境友好的生产方式生产经营。
三、影响政府决策,为政府决策提供指导
在环境保护法案制定方面,环保NGO能够提供切实可行的建议,而且在影响政府决策的一系列活动往往在当时看都是很超前的,但后来大都逐渐被社会所接受,其中一些还演化成政府的决策。
“26度窄调节能行动”,就是一个从民间行动到政府行动的典型事例[10]。
四、唤醒作用
环保NGO能够从一点一滴做起来引起民众对环境问题的关注。
上世纪90年代以来,环境问题日益加重,从城市到农村,几乎覆盖了整个中国。
由于环境问题是一个渐进的累积过程,所以平时很难引起人们的足够重视。
等到已经意识到问题的严重性时,环境的改善又并非个人或者区域内的力量在短时间内可以做到的,于是人们往往从漠视走向麻木,再到绝望和逃避。
此时,环保NGO起到了很好的作用,他们一方面通过出版刊物、印刷资料和举办讲座等来发布环境状况报告,积极宣传环保意识,揭示触目惊心的环境灾难,从而引起全社会的关注;另一方面通过方便快捷的现代通信手段组织并培训大批志愿人员,织社区内公众参与绿色社区建设。
另外,还就具体事件制造关注视点,通过组织人们走近自然,了解自然进而唤起对自然环境的热爱;通过救助陷于危机中的动物和动物栖息地以唤醒人们的良知[10,11]。
五、参加诉讼程序,实现环保目的
目前,世界上总共有两种方式允许环保NGO参与诉讼:
一种是以诉讼主体身份参与环境诉讼,如美国的公民诉讼、大陆法系的团体诉讼、日本的公害诉讼;另一种是不给予环保诉讼主体资格,而是允许其作为“法庭之友”参与环境诉讼.为法院公正判决提供意见和建议,但他们的意见并没有法律约束力,采纳与否由法院决定。
无论何种方式参与诉讼,都可以判定环保NGO已越来越多地参与在各类诉讼程序中,其作用和影响也是与日俱增。
3.我国环保NGO的发展状况
我国环保NGO的类型
世界范围内环保NGO在组织形式上存在着很大的不同,分类方式也是多种多样,可以从活动内容、组织形式、活动领域、资金来源和法律形式等不同角度对其进行分类。
从活动内容上可以分为政策建议型、研究型、中介型、活动型、服务型、混合型;从组织形式上可以分为地方单体型、联合型(松散型和紧密型)、加盟型;从活动领域上可以分为社区活动型、地方活动型、全国活动型、跨国活动型、全球活动型;从资金来源上可以分为自立型、基金依存型、团体依存型、政府依存型[12]。
我国环保NGO的数量
我国环保NGO是伴随改革开放经济的迅速发展、生态环境问题的出现而出现的。
2008年6月25日中国政务信息网的新闻报道,目前我国大约有各类环保NGO3000余家。
其中,近1400家是由政府部门发起成立的,200多家是由民间自发组成,1000多家是学生环保NGO及其联合体组成,另外,国际环保NGO驻大陆机构70加左右[13]。
2013年1月统计全国环保NGO数量已超过3500家[13,14]。
限制我国环保NGO发展的因素
中国民间组织中环保NGO最为活跃,对中国环境保护和环境保护公众参与机制的形成起到十分积极的作用。
但不可否认的是,目前我国仍然存在着制约环保组织发展的诸多因素,影响着其在环境保护和经济可持续发展方面发挥更大作用。
一、登记注册难
不论是个体还是组织,都必须赋予其合法的身份和地位才能很好的行使其权利,履行其义务,但注册难使得环保NGO很难取得自己的合法地位。
我国《社团登记管理条理》规定:
合法登记的非政府组织要同时得到业务主管部门和登记管理机关的双重认可,即登记注册由民政部门负责、日常事务则由业务主管单位负责。
由于环保NGO的公益性和非营利性,很少有单位愿意担任其业务主管部门承担责任。
另外,规定在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位没有必要成立,这又增加了环保NGO注册的困难[14,15]。
二、经费不足
经费不足目前是环保NGO面临的最大挑战和压力。
2010年12月北京市西城区恩派非营利组织发展中心于对200家环保组织做的统计,结果发现虽然越来越多的政府和企业向公益行业捐赠资金,但总体来说环保NGO筹资渠道仍然较为单一,主要是会费、政府资助、企业捐赠和国际支持。
环保NGO的成员大多数是志愿者,交纳的会费有限;国家对于环保NGO的资助很少。
由于我闰环保NGO法律地位的尴尬,企业的捐赠也相当有限[14]。
另外,环保NGO在享受税收减免方面的权力也是有限的。
部分环保组织未获得合法的民政部注册身份,有超过40%的机构不能享受税收优惠,这使得本来就资金不足的环保组织生存压力更大。
三、人力资源严重匮乏
由于环保NGO缺乏稳定的资金来源,薪酬福利普遍较低,大多数组织都是依靠参与者的环保热情与奉献精神来维系团队,无法进行长远的战略规划。
尤其是生存问题长期得不到解决的情况下,一旦热情减退,人员流动将不可避免地增大。
四、与政府关系微妙
如何处理与政府的关系问题始终是环保NGO无法回避的问题。
总的看,政府对环保NGO的发展政策较为宽松,但从社会大背景讲,由于受传统观念的影响,有些政府官员对非政府组织就心存疑虑,担心民间组织活动失控。
另外,在科学发展与地方利益至上这对矛盾处理上,地方政府观点与环保NGO经常意见不统一。
由于经常对政府违反政策方针的行为给予制止或批评,自上而下行的NGO组织已经招致了一些地方政府部门的严重不满,在出台相关政策法规上十分谨慎[15,16]。
五、合作交流有限
信息共享与合作是环保组织健康发展的必要基础。
多数环保NGO内部配有专门的对外合作部门,超过半数的环保组织与其它同行经常联合开展活动,但是也有4%的环保组织从不与国内其他环保组织合作,12%的环保组织从不与国外环保组织合作。
六、公益诉讼中诉讼资格缺失
传统的诉讼方式不能充分地保护受害者的权利,因此环境侵权需要公益诉讼,环保NGO正是环境公益诉讼的主要力量。
但目前我国的法律中并没有赋予环保NGO公益诉讼的原告资格。
虽然《民事诉讼法》规定了代表人诉讼制度,但与美国集团诉讼权力相比较还有很大的差距。
比如,集团诉讼的判决具有扩张力,效力等同于遭受相同侵害的受害人;而我国的代表人诉讼的判决只对进行了权利登记的受害人有效,在诉讼时效期间内未登记权利的则不适用判决结果。
这造成了诉讼成功率、可计算的赔偿额及诉讼的威慑力大大受到削弱。
《民事诉讼法》第15条:
机关、社会团体、企业事业单位对损害闽家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉[17-20]。
所以,在我国现行的诉讼法体系中,环保NGO只能以社会团体的身份支持公民的诉讼,而不可以以独立身份出庭,这就在很大程度上削弱了环保NGO对环境问题的社会监督作用。
4.新疆发展环保NGO的必要性
从新疆的环境污染问题看
19世纪80年代以来,改革开放深入发展和西部大开发战略的实施,新疆开辟了一条以资源开发、重化工业优先发展、国家直接投资推动下的工业化道路,建立了依托资源优势,以能源、原材料为主的重型工业结构的资源型产业体系。
伴随着工业化的快速发展,新疆的经济发展迅速,但是新疆的产业体系能源资源消耗量大,污染物排放量大,严重的环境污染问题接踵而来[21-25]。
一、水污染
调查结果表明,近几年新疆废水排放总量、工业废水排放量、城镇生活污水排放量呈不断上升趋势。
近几年,废水排放总量、工业废水排放量和生活废水排放量年均增长率分别为7.0%、4.0%和8.4%。
从行业废水排放情况来看,新疆地区工业废水排放量位于前位的行业是造纸业、电力与热力业、石油加工及炼焦业,这3个行业排放的废水占全行业废水排放量的40%以上。
工业废水COD排放量较多的行业为造纸业、化学纤维制造业、农副食品加工业,这3个行业的COD排放量占总COD排放量80%以上。
从各地区废水排放量情况来看,新疆废水排放量较多的地区集中在乌鲁木齐、伊犁州、巴州、昌吉州、石河子市,它们的废水排放量占全区废水排放总量的60%以上[22]。
二、大气污染
新疆大气污染来源主要有二氧化硫、工业烟尘、工业粉尘等。
主要原因是新疆工业废气排放量的增长迅速。
此外,新疆能源消费仍以燃煤为主的关系也很大。
从排放地区来看,二氧化硫排放总量较多的是乌鲁木齐、昌吉、哈密、伊犁。
从行业来看,二氧化硫排放总量主要集中在电力及热力产业、石油加工及炼焦业、有色金属冶炼业、黑色金属冶炼业、非金属矿物制造业。
工业烟尘排放量较多的是乌鲁木齐、伊犁、吐鲁番、塔城。
从行业来看,工业烟尘排放量主要分布在电力及热力产业、非金属矿物制造业、石油加工及炼焦业、黑色金属冶炼及压延加工业。
工业粉尘排放量较多的是塔城、巴州、阿勒泰、喀什、哈密。
从行业来看,工业粉尘排放量主要分布在非金属矿物制造业、煤炭采选业、黑色金属矿采选业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业,它们占全区工业粉尘排放量的90%以上[22,23]。
三、工业固体废弃物污染
据调查,新疆工业固体废物产生量和排放量逐年增加,固体废物综合利用和固体废物处置的数量占工业固废产生量的比重是逐年下降的。
从行业来看,固体废物产生、排放和综合利用比较高的行业主要集中在采选业、电力及热力产业、黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制造业。
从新疆公众对环境保护的观念看
为了了解新疆公众的环保意识以及他们对环保知识的掌握情况,作者向不同地区的民众共散发500份“新疆环保观念调查问卷”,收回有效问卷486份。
调查结果显示78%的新疆民众有环保意识,但是对环保知识的掌握普遍不够,尤其是对环保NGO的了解较少。
这说明新疆环保NGO发展有限,宣传活动和行动影响力不够[37]。
建议政府多支持环保NGO活动,让其在新疆环境保护方面发挥越来越大的作用。
从西方环保NGO的强大作用看
西方环保NGO起步早,数量多,组织较正规,环保影响力较大,在环保方面发挥着重要作用:
监督政府部门执法;
维护公众的环境权益;
环境监测和环境教育;
保护自然环境和资源的再循环利用;
发起公民诉讼和提出政策建议;
开展国际环境合作等[3,4,6]。
如英国的环保NGO拥有自己的资金、人力资源和专业技能,在法律上以环境权作为后盾,以合法身份对环境进行监测,参与环境诉讼和环境事务的决策。
另外,它们举行普法教育,促进环境信息交流,提供环保咨询服务,对于解决实际环境问题具有关键性作用;美国的环保NG0发展历史较为悠久,目前各类环保NGO多达一万多个,涵盖生态和环境保护的各个方面。
另外,美国环保NGO在本国环境保护的立法方面也有一定的话语权,对重大生态环境工程项目的决策具有直接影响。
新疆目前严重的环境污染问题也急需更多的环保NGO加入到解决环境问题的行列中来[10,13]。
5.对新疆发展环保NGO的建议
党的十八大把强调了生态文明建设的重要性,明确指出要“加强生态文明宣传教育,增强全民节约意识、环保意识、生态意识,形成合理消费的社会风尚,营造爱护生态环境的良好风气。
为了在环保方面贯彻落实好党的十八大精神,我们必须要加强社会组织或团体建设,培育引导环保NGO健康发展,建立强大的环保统一战线,使他们能够充分发挥保护生态环境、解决环境污染问题的作用,为推进生态城市、生态文明建设做出贡献。
根据目前新疆环保NGO存在的实际问题,以环保部《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》为指导,结合新疆实际情况,对其环保NGO的发展提出了五点对策措施:
一、解放思想,转变观念
环保NGO作为社会民间组织,是生态文明建设的有生力量。
政府管理部门要以开放的思维和包容的心态关注环保NGO的发展壮大。
尽力为环保NGO的公益宣传活动提供力所能及的支持,帮助环保NGO拓宽活动舞台和发展空间[37]。
二、加强政府与环保NGO之间的沟通与合作
要加强政府与环保NGO的联系与合作,保证环保NGO与政府联系沟通的畅通,拓宽环保NGO参与公众领域的空间。
支持环保NGO团结民间环保力量广泛参与环保事业,在制定环保政策和行政处罚时多多听取环保NGO的意见与建议,并自觉接受环保NGO的咨询和监督,共同推进生态文明建设。
三、加强环保NGO的人才队伍建设
政府部门应将加大对环保NGO人才的培养教育。
通过环保宣教中心或培训中介机构对环保NGO的负责人或骨干进行相关的法律法规、环保专业技能、组织与项目管理能力等方面的知识培训,提高队伍的环保素养,进而提高环保活动质量水平。
四、建立经费支持制度
国家应该对环保NGO在经费上给予支持。
比如每年向其发放适当经费;或者免除环保NGO所得捐助和会费的税收,以此来取代直接拨款的鼓励支持政策,减少环保NGO对政府的依赖性;放宽对环保NGO非营利性的限制,允许其进行环保方面的有偿服务,如收取环境公益诉讼代理费,收取环境保护知识讲座门票等等[38,39]。
五、加强环保NGO自身建设
环保NGO要获得快速发展提高社会影响力,不仅需要政府、企业和社会的广泛支持,更需要不断提高自身素质。
因此,环保NGO须加强自身建设,提高其专业化水平,建立和完善内外监督机制,增强透明度,以实际行动赢得社会认可和信任。
另外,环保NGO还要善于利用社会传媒平台,增加活动的宣传力度和影响范围,留意组织的发展机遇,保持敏锐的洞察力,使得环保NGO获得最大限度的生存和发展[23,39]。
创造宽松的发展环境
环保NGO的发展壮大离不开政府部门的支持。
比如,放宽环保NGO的登记要求。
环保社团的登记机关只需要唯一的管理机关即可,不需另设立法律上的业务主管机关,以确保环保NGO尽快取得合法的活动资格,提高设立的效率。
再比如,提高环保NGO环境权力。
宪法中应明确规定环境权是公民的一项基本权利。
环境权的确立不仅为我国公民进行环保活动提供了宪法依据,也为环保NGO进行活动提供了更加有力的法律保障。
另外,在立法时还应明确规定环保NG0在环境诉讼中有原告资格,在诉讼中寻求适当的地位,可以为受害人提供法律援助与救济[12,38]。
明确定位,加强社会认知度
一、法律认同
目前,我国有关的环保NGO管理的法律法规还不够成熟和完善,一些具有法律效力的条例内容侧重于登记程序,在解决问题上缺乏可操作性。
对于环保NGO,急需专业性的配套法规[38-41]。
二、公众认同
香港研究发现,我国大陆许多环保NGO可信度不高。
公众捐钱给环保NGO时会担心被误用,因此,捐款较少。
NGO有了公众的信任,才有支持,才有力量,才能发挥其功能。
因
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