中国社会组织参与对外援助工作的现状形势与发展思路以中国红十字会为例.docx

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中国社会组织参与对外援助工作的现状形势与发展思路以中国红十字会为例

中国社会组织参与对外援助工作的现状、形势与发展思路

以中国红十字会为例

在经济全球化、贸易自由化的大背景下，当代中国与外部世界的关系正在发生前所未有的深刻变化，中国与世界休戚与共，双方在更深程度上相互依存，在更广范围内相互影响。

十八届五中全会将“开放”列入五大发展理念，重申中国开放的大门永远不会关上，对外开放的力度将越来越大，开放战略也将越来越积极主动。

在这种形势下，社会组织的培育与发展也要坚持统筹国内国际两个大局，更加注重以开放发展的理念引领社会组织的改革与创新。

在这方面，社会组织国际化的发展实践可以为我们提供一个有益的视角。

随着国际体系的深度调整和我国经济社会的迅速发展，社会组织已经成为全球治理体系的重要参与者，以及国家开展对外援助和民间外交的重要力量，而社会组织的国际化也为中国社会组织的发展创造了一个广阔的空间。

中国红十字会立足“政府人道领域助手、红十字运动成员、民间外交重要渠道”的特有定位，长期参与国家对外援助工作，具有很强的代表性和典型性。

本报告将以中国红十字会的实践为个案，对社会组织参与对外援助工作的发展现状、面临的形势，以及扶持与发展思路作一探讨。

一基本情况

中国红十字会所参与和承担的对外援助工作主要有以下几个方面。

（一）紧急人道主义援助

紧急人道主义援助，即我国在有关国家和地区遭受各种严重自然灾害或人道主义灾难的情况下，主动或应受灾国要求提供紧急救援物资、现汇或派出救援人员，以减轻灾区人民生命财产损失，帮助受灾国应对灾害造成的困难局面。

多年来，我国积极参与对外紧急救援行动，在国际紧急人道主义救援事业中的地位越来越突出。

中国红十字会已经成为国家紧急人道主义救援工作的重要组成部分，发挥着不可替代的作用。

主要包括两个方面的工作。

（1）当得知某国发生比较严重的自然灾害或人道危机后可启动该机制，以中国红十字会名义向灾害发生国捐赠救援资金，捐款由政府提供，数额一般在5万美元左右。

2010～2015年，已向60多个国家和组织提供小额援助325万美元，约合人民币2000万元。

（2）当其他国家发生很严重的自然灾害、战争、饥荒等人道危机后，中国红十字会向受灾国家提供物资和资金援助。

2010～2015年，先后参与了海地地震、东日本海啸、东非饥荒、利比亚战乱、菲律宾台风、缅甸难民、尼泊尔地震等重大灾害和冲突的救援救助工作，涉及执行资金达人民币2.4亿元。

资金主要来源有两个，一是国家商务部、外交部等方面的政府援助资金，约占35%；二是接收的社会捐款和中国红十字会直接提供的食品、帐篷等救灾物资，约占65%。

（二）非紧急人道主义援助项目

商务部于2008年9月将中国红十字会非紧急人道主义援助项目正式纳入商务部年度总体援款计划和项目预算中。

2009～2015年，中国红十字会总计向非洲、亚太等地区的22个国家红会提供非紧急人道主义物资援助，主要包括救灾物资、办公设备、轻工机械、医疗设备和家纺产品等五大类物资，价值约人民币4000万元。

（三）发展中国家红会援外培训项目

中国红十字会自2007年开始举办面向发展中国家红十字会（红新月会）的援外培训班。

2010～2015年，共举办援外培训班25期，共培训来自90多个国家红会或政府的管理人员和工作人员600多名，培训内容涉及灾害应急能力建设、紧急救护、社区服务项目管理、艾滋病防控管理、组织能力建设等多个方面。

综合上述援助项目，截至2015年，中国红十字会共计执行对外援助资金约人民币3.2亿元。

二形势与问题

（一）面临的形势

伴随着我国国情和国际形势的发展变化，中国红十字会的对外援助工作面临着许多新的形势。

1.人道事业面临的形势日益复杂，对外援助的任务越来越重

当今世界的人道需求发生了深刻的变化，人道危机此起彼伏，人道事业面临着严峻的挑战。

一是全球发展环境依然十分严峻。

国际金融危机影响尚未消退，国际经济发展不平衡现象日趋严重，南北贫富差距持续拉大。

二是传统的和非传统的人道危机相互交织，既要面对局部战争、武装冲突、自然灾害等传统的人道威胁，更要应对包括气候变化、环境恶化、粮食、水和能源危机、公共卫生、恐怖主义、核威胁、人口迁移等非传统的全球性的人道挑战。

三是人道事务与各类安全问题的联系越来越紧密。

如“水资源安全”“能源安全”“环境安全”“卫生安全”等，人道工作已经被上升到包括国家安全和国际安全的高度，人道工作和安全议题挂钩成为全球化现象。

面对全球急迫而巨大的人道需求，世界各国都加大了对人道援助的重视程度，资金持续增长即表明各国加大了对人道援助的重视程度，国际人道援助资金量呈现逐年上升的趋势，人道援助的重要性与日俱增。

2.人道与发展的联系日益紧密，非紧急状态下改善民生援助的比重越来越高

在当今世界，许多人道危机往往与一个国家所面临的发展危机，如资源匮乏、高失业率、贫富差距拉大、公信力缺乏等，不可分割；人道事务也与一个国家的中长期社会经济发展不可分割。

许多人道问题就是由于发展的问题所引起，而发展问题如果不能得到很好的解决，人道的问题也将更加严重。

人道工作的有效开展有助于国家减少贫困、促进发展和稳定政局。

人道事业不仅体现在维护人的生命和健康，也体现在关怀人的幸福和维护人的权益，提高弱势人群的可持续发展能力，降低自然灾害等紧急状况可能导致的各类风险等方面。

人道事务不再仅仅是对现有发展政策的暂时补充，而且必须与发展问题同步考虑和设计。

在国际社会，人道援助已被纳入包括可持续发展、千年发展目标、气候变化等在内的更广泛的全球发展议程。

在这种情况下，人道援助的理念和内容不断丰富，从传统的以救灾备灾、紧急救援、应急救护为主导，逐步扩展到生计发展、增强社区恢复力、推动社区治理、保障脆弱群体权利等社会救助和社会建设领域，以及生命安全和健康促进领域，而且发展援助的重要性和比重日益提高。

3.援助主体多元化的趋势日益明显，社会组织参与的空间越来越大

当前，随着公民社会的快速兴起和治理理念在世界范围的广泛传播，对外援助主体多元化已经成为当前发达国家开展对外援助的显著趋势和鲜明特点，越来越多的社会组织，特别是国际性社会组织，成为发展援助的积极参与者和重要执行方，政府部门的职责逐步向统筹规划、组织协调、提供资金、监督管理等方面转变。

许多发达国家都通过立法和鼓励政策，引导本国企业、非政府组织和志愿者参与或配合本国政府对目标国家提供和实施援助计划。

据了解，目前国际上对外援助工作水平较高的加拿大、挪威、美国等国家的红十字会都与本国官方发展援助的主管部门建立了长期伙伴关系，每年都从政府官方援助资金中获得大量资助，在政府统筹指导下独立开展各种援助项目。

并且，官方援助资金在这些国家红十字会对外援助工作中发挥着主渠道的作用。

例如，澳大利亚红会每年用于开展国际援助资金达2亿元人民币，其中70%以上的资金来自于政府官方援助资金，即由澳大利亚国际发展部支持（AustraliaAgencyofInternationalDevelopment，简称AusAID）。

（二）中国红十字会开展对外援助的独特优势

红十字组织在国际援助方面具有许多特殊的、不可替代的优势和特点，主要体现如下。

1.旗帜性的引领地位

红十字运动是当今世界上历史最悠久、覆盖最广泛、影响最深远的国际人道事业，至今已经有150年的历史。

自诞生以来，红十字运动在各个历史时期始终站在全球人道领域的最前沿，为保护人的生命和健康、保证人类的尊严、促进和平进步事业做出了重要的贡献，发挥了不可替代的作用。

灾难中，红十字是救死扶伤的天使；饥荒里，红十字是起死回生的希望。

在人道主义思想基础上，红十字运动创造了独特的红十字精神和文化，形成了“人道、公正、中立、独立、志愿服务、统一、普遍”的基本原则，还建立了国际人道法的法律体系。

红十字不仅是一种精神，更是一面旗帜，跨越国界、种族、信仰，引领着世界范围内的人道主义活动。

在国际救援方面更是发挥着独特的、重要的、不可替代的引领性作用。

2.专业化的援助体系

动员人道力量，改善最易受损害群体的境况是红十字运动的根本目标。

凭借其150年的悠久历史，红十字会已经成为人道援助领域最具经验和最专业的组织。

作为政府的助手，各国红会在世界各地几乎总是对灾害做出第一时间的响应。

在我国和其他许多国家，国家红会是发挥引领作用的组织，在国家灾害管理系统中扮演者重要的角色，其中包括备灾、救灾和灾后重建等。

在灾害发生后的搜索、救援、应急救援、卫生服务，提供食品和非食品救济物品、住所、水、卫生设备、心理支持，查人转信及社区重建等工作方面，红会系统都具有经受过系统培训、经验丰富的高度专业化的人才队伍，以及专业的设备和储备、物流系统。

由于专业化程度高，红会系统在灾害救援、救助等方面往往具有更高的效率。

3.国际化的援助网络

目前，国际红十字会和红新月会联合会已经成为世界上最大的国际人道组织网络，加入的国家红会已经达到190个。

世界上几乎任何一个国家都有红十字组织，没有其他国际组织拥有如此广泛的国际网络。

国际联合会在协调和调动国际援助和灾难响应资源方面发挥着重要作用。

国际联合会每年会发出25～30个灾害国际紧急呼吁，或动用较小规模的救灾应急基金。

而且，国际联合会发起、倡导了很多有关人道和发展议题的全球性战略对话，在国际世界具有独特而广泛的影响。

借助各个国家红会、国际委员会（ICRC）和国际联合会（IFRC）的庞大网络，可以将双边援助和多边援助的优势结合起来，援助的需求调查、沟通协调、督导执行、效果评估等都会更加方便、快捷、有效，并节省大量成本。

4.社区化的援助基础

志愿服务是红十字运动的基本原则之一，也是红十字运动的无私天赋。

根据国际联合会的统计，目前全世界有1亿多名红十字会和红新月会志愿者和会员，其中有1300多万非常活跃的志愿者，带来每年高达60亿美金的贡献。

国家红会、红会分支机构、社区志愿者和志愿者组织共同构成了国家的红十字志愿服务网络。

这些志愿者组织都扎根在社区、服务在社区，是重要的社区社会组织。

社区志愿者能够在灾害发生时做出立即响应，也能够在促进社区发展方面发挥巨大作用，例如在社区开展健康计划（包括母婴健康、疟疾、结核病、艾滋病防治项目等）、备灾、减灾、能力建设、宣扬人道价值等。

任何交流和感情，最终都是人与人之间的交流和感情。

扎实的社区基础可以将援助直接深入受援国家的基层社区，在民众中产生广泛影响，加深援助国和受援国民间的了解、信任和感情，夯实国家间友好交往的民意基础。

（三）中国红十字会对外援助存在的主要问题

目前从中国红十字会对外援助来看，上述优势和潜力尚未得到充分发挥，主要表现在以下方面。

一是中国红十字会执行的对外援助工作总量少、在国家对外援助体系中所占比重低。

与发达国家红会相比，中国红十字会每年执行的对外援助资金数额很少，仅为美国的0.18%，英国的3.7%（见图1）。

根据国务院新闻办公室2011年发表的《中国的对外援助》白皮书统计，截至2009年底，中国累计对外提供援助资金达2562.9亿元人民币。

按此估算，中国红十字会对外援助仅占全国的0.08%。

而发达国家红会基本上占到1%～4%（见图2）。

联合国人道主义事务协调办公室统计数据显示，中国在人道领域的对外援助资金从2000年的约597万美元上升到2011年的8692万美元，增幅近14倍，而中国红十字会每年执行的对外援助总额仅占9%。

图1各国红会对外援助资金总额比较（美元，2012年）

图2红会占各国对外援助资金的百分比比较

二是援助的方式单一，绝大部分是灾害紧急情况下的人道主义援助，占援助总额的80%～90%，其他类型的非紧急援助只占10%～20%。

三是政府支持资金少，大部分依靠社会捐赠和红十字会自筹。

来自商务部、外交部等政府部门的援助资金仅占红十字会对外援助总额的40%，远远低于发达国家60%～90%的比重（见图3）。

图3红会对外援助资金中政府支持资金比例比较

四是社区发展项目几乎为空白，援助效果不够理想。

无论是紧急援助还是非紧急援助领域，中国红十字会的对外援助的90%都是以捐赠资金、物资的方式实现。

援助的资金和物资由受援国家接收后，中方基本上不再参与资金和物资的使用环节，很多援助效果很好，但受援国民众对援助的来源并不了解，没有起到提高我国国际声誉的作用，也没能发挥红十字会作为社会组织在贴近民众、促进社区发展、改善民生方面的优势和特点。

三思路与建议

（一）重视和加强社会组织参与国家对外援助政策的顶层设计

针对社会组织执行的对外援助工作总量少、在国家对外援助体系中所占比重低的现状，建议加强政策的顶层设计，密切配合我国周边外交工作战略，积极参与国际救援工作，切实提升国内政府多部门协同能力。

一方面要适应我国国际地位和综合国力不断上升的新形势，根据复杂多变的国际形势，增强人道外交政策的议题建构能力和话语权，争取在国家重大国际战略中做出回应，发出自己的声音，以更多、更好和更深入地承担中国对外援助工作，扩大社会组织的国内和国际影响力。

另一方面要将社区建设、民生发展方面的项目纳入对外援助的重点领域，增加这方面的项目数量和资金比例，从信息发布、渠道提供、能力建设等方面对社会组织进行统一的规划、引导、支持和管理。

（二）加大公共财政的投入力度，完善社会组织的参与机制

新形势下，我国对外援助事业任重道远，急需进一步优化对外援助结构。

特别是近年来，人道主义援助、社会建设、民生发展领域援助的重要性日益凸显，比重日益提高。

在这方面，应充分借鉴发达国家的成功经验，减少直接将援助资金交给受援国的做法，而是积极支持、引导和鼓励社会组织开展和执行援助项目。

这种方式可以提升援助的真实性和执行效率，还可以促进民心相通和文化交流，使中国的援助理念及文化影响传播得更广、更深，从而进一步推动国家间的文化融合和共同发展。

应进一步增加社会组织承担对外援助资金、项目的比重，提高政府资金支持的力度。

将有能力、有意愿、条件成熟的骨干社会组织纳入对外援助部际协调机制，提升多部门协同能力，多方联动，形成合力，进一步健全援外运行机制的调研、评估、决策、执行、监督等关键环节，强化对外援助领域的发展战略规划、政策制定和制度建设。

同时，要进一步完善社会组织参与国家对外人道主义援助的申报及审核机制，提倡采用项目招投标的方式，以市场化操作吸引社会组织参与，以透明的方式进行援助资金的分配。

赋予社会组织更多的自主权，调动其积极性，鼓励社会组织为我国的对外援助事业做出更大的贡献。

（三）以促进共同发展为目标，在对外援助中突出“中国特色”

在对外援助工作中，要逐步突破单一的紧急灾害救援模式，着力构建集人道救援与发展援助为一体的新型对外援助体系。

在充分考虑受援国条件、需求等实际情况的基础上，注重借鉴和推广中国发展经验，促进发展中国家的备灾减灾、灾后恢复和长期发展。

中国社会组织的对外人道主义援助应当同西方国家有所区别，创出有中国特色的民间人道主义援助。

同西方国家普遍强调民主、人权，重视“援助有效性”相比，我国更应在对外人道主义援助中强调共同发展，推进“发展有效性”的实现。

可以将中国独特的文化、发展模式与经验融入对外人道主义援助中，通过人才培养、技术培训、经验交流等方式推动发展中国家发展能力的建设，真正帮助它们脱贫致富。

同时，加强人道援助领域的国际交流，推动南北合作和南南合作。

（四）加强自身组织和能力建设，提升社会组织国际合作专业化水平

一是要提升社会组织专业化救援能力，参与国际合作的社会组织应根据不同的服务领域和特长，组织建立专业的人道救援、社会发展、教育医疗、妇女儿童保护、公共卫生等方面的专业团队，构建立体的救援和援助体系。

二是加强透明和问责机制建设。

社会组织需要加强透明度的制度建设和可操作性规定，以便越来越多的来自私人或私营部门的捐助可以追溯资金流向和项目效果，为未来的筹资工作打下制度化基础，保证国际援助项目的成本效益以及杜绝腐败。

三是加强支撑体系构建，积极探索并不断丰富社会组织对外援助人才培养的有效途径。

要加强有关国际组织、发达国家社会组织的密切联系，以获取人力资源支持，培养和储备中国社会组织开展对外援助的专门人才；加强与国内高校和研究机构合作，争取智力支持。

-全文完-