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从依法行政的特点谈法律规范的定位
从依法行政的特点谈法律规范的定位
党的十六大报告指出,落实依法治国的基本方略是全面建设小康社会的目标内容之一,而依法行政是落实依法治国方略的前提,法律规范的定位又是依法行政的基础。
随着我国社会主义市场经济体系的基本确立,在新旧体制的交替期,政府的推导力量不可替代。
因此,开展对依法行政特点和法律规范定位的研究,一方面能使各级政府依法行使好政府权力,另一方面能保证法律的规范准确定位,使人民群众更好地了解依法行政是一个渐进的过程。
这既是依法行政规律的客观要求,也是社会主义民主法制建设的客观要求。
所谓依法行政,其主体是各级政府及组成部门,而依法行政的“法”应当包含三层含义:
一是国家的法律、行政性法规;二是有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规;三是同级政府颁布的办法、规定、决定等。
对县以下政府而言,执行不与国家法律、法规相抵触的同级政府规定就是依法行政的体现。
但在实际生活中,少数政府机构往往对依法行政作出宽泛或狭隘的解释,影响依法行政的推行。
基层的人民群众又往往对政府依法行政的期望值过高,以致造成不论事务巨细一律找政府。
依法行政作为社会管理的一种形式,它具有自身的一些特性。
1、依法行政的“可依”性。
依法行政的前提是有法可依。
目前,我国已颁布了400部法律,就社会、经济发展而言,还有许多法律尚待出台,即使已出台的法律、法规,也会随着经济、社会的发展而补充完善。
如在目前经济生活中,经常出现不讲诚信的现象,以致企业与银行、企业与企业、个人与个人之间的“连环债”、“三角债”屡见不鲜,严重地影响了我国市场经济的健康发展。
类似这样的问题,还没有一部法律去规范它。
因此,有法可依、有章可循是当前依法行政的首要问题。
2、依法行政的严肃性。
依法行政的根本是依法办事。
在我国,政府在很大程度上具有“双重性”身份,一方面是法律议案的提出者,一方面是法律、法规执行的主体。
因此,当法律议案一经权力机关通过以后,任何组织和个人都不能违背,更不能超越法律之上。
对政府来讲,依法行政就是严格按照法律、法规的规定行使好职权,任何一种政府行为都不能随领导人的需要或意志的改变而改变,要保证一切行政权力都在法律、法规范围内行使,违背法律、法规的一切行政活动都应及时纠正和制止。
同时,法律又具有至高无上的权威性和强制性,不论哪一级政府或工作人员,一旦有违法的行政行为,都要追究其法律责任,真正体现“法律面前人人平等”,做到执法必严、违法必究。
3、依法行政的时空性。
依法行政往往还受到时间和空间的限制。
某一部法律从颁布到实施,随着时间的推移,对法律实施的要求会产生“递减”效应。
以“计划生育法”为例,在我国目前人口生产仍处于“高峰期”情况下,落实“计划生育法”尤为重要。
据专家预测,2030年以后,我国人口将会出现负增长,且人口的老化程度也会愈来愈严重,劳动力资源的匮乏就会日趋明显,这就说明了法律的实施具有时间性。
但有的法律实施又受到地域的限制,在我国不同的地域,依法行政有不同的要求。
如我国1982年8月23日颁布的“海洋环保法”,相对我国西部来讲,东部地区濒临大海,经济发达,对海洋的污染相对较严重。
因此,实施这一法律就更为迫切。
内陆省份虽然也要贯彻实施“海洋环保法”,但依法行政的要求就相对有所区别。
再从经济发展水平看,发展较快的地区和较慢的地区,在依法行政方面也会产生不同的效果。
拿我省来讲,苏北地区的人均GDP只有苏南的六分之一,在实施“农业法”方面,苏南地区的农业只是辅导产业,而在苏北,农业还是主导产业。
那么,在贯彻实施“农业法”要求方面,苏南和苏北地区显然是不一样的。
4、依法行政的层次性。
依法行政对全国各级政府来讲是一个普遍要求。
由于我国实行的是五级政府体系,不同层次的政府在依法行政方面,都要保证和监督国家法律、法规在本行政区内实施,但在具体的依法行政过程中重点则有所不同。
省一级政府的依法行政主要体现在,对全省的经济发展进行统一规划、生产力的合理布局、重大政策的出台等,而对于县以下政府来讲,他们依法行政主要体现是,处理好本行政区域在经济、社会发展中出现的与法律规范相冲突的矛盾,解决好人民群众在工作、生活中遇到的困难和问题,引导人民群众自觉知法、守法。
5、依法行政的“人本”性。
依法行政的关键是保证社会在法制的轨道上健康发展,为每个社会成员提供平等的发展机遇和良好的社会环境。
因此,依法行政必须以人为本。
第一,要把法律、法规及时向全社会公布,让人民群众对法律规范的内容具有知情权,便于人民群众对政府依法行政的监督。
第二,依法行政的各级政府要从方便群众出发,改变传统的工作方式,运用法律手段调控社会、经济的发展,一切为民所想,一切为民所为。
如目前我省县以下农村设立的“流动法庭”或“基层法庭”,这些都是为了方便人民群众进行法律诉讼,是以人为本做好依法行政的具体体现。
依法行政的“人本”性,也符合党的十六大提出的“三个代表”重要思想,把代表人民群众的根本利益,作为各级政府依法行政的出发点和归宿点。
依法行政既是全面贯彻依法治国基本方略的重要内容,也是社会主义法治体系的重要组成部分。
鉴于我国有2000多年的封建历史,“人治”、“权治”的现象一时还难以根除。
所以,加快依法行政的步伐,是我国应对WTO的需要。
借鉴发达国家依法行政经验,准确地把握好法律规范的定位,是推进政治文明建设的需要。
目前,在我国法律体系中,有的法律规范过于宽泛,有些地方政府的规定过于狭隘,这两种现象都不利于我国依法行政的顺利推进。
因此,从依法行政的客观规律来看,就必须把握好法律规范的定位。
1、法律规范的可操作性和普遍要求的“可依”性相结合。
一部法律规范是调整某一种社会关系的总和,从依法行政角度讲,执行已颁布的法律规范就是依法行政。
但在依法行政的实践中,有的法律规范较难操作。
如1989年颁布的“环境保护法”,该法律的第一条就明确规定,为了保护和改善生活环境与生态环境,防止污染和其他公害,保护人体健康,促进社会主义现代化建设制定本法。
应该说,10多年来,这部法律的实施,对我国环境的保护起到了不可估量的作用。
但是,环境的保护往往是一个大的区域概念,而不是一个地区所为。
目前,有的地方提出,建立“生态省”、“生态市”、“生态县”,其出发点是好的,但在实际操作中,却不便做到依法行政。
又如2000年4月29日颁布的“大气污染防治法”,这部法律的颁布,其本意是保护我国领空上的大气,具有重要的现实意义。
殊不知,从全球概念讲,我们却不能阻止烟尘在大气中的自由流动,就好比不能阻止蒙古的沙尘暴对我国的影响。
再从小的区域来讲,也不能阻止周围省份受污染的空气与我省的对流。
因此,法律规范的定位非常重要。
它一方面关系到依法行政对法律的实施,一方面也关系到依法行政的可操作性。
2、法律规范的完善和补充与相对稳定相结合。
法律是国家的意志,来自于社会、经济发展的实践需要。
法律规范的不断完善和补充是法律的内在要求,也是法律规范与时俱进的本质体现。
因此,对已颁布的法律规范进行完善和补充,是推进依法行政的一个重要内容。
如我国1989年12月26日颁布的“城市规划法”,应该说,这部法律的颁布对我国城市的规划发展起到了极大的推动作用,它加快了我国城市的发展,加速了我国人口城市化的进程。
但从另一个层面讲,我国有800多个不同级别的城市,用一部“城市规划法”来规范这么多城市的发展,在世界城市发展史上是绝无仅有的。
实践告诉人们,每个城市的功能各不相同,有的是工业制造型城市,有的是资源开发型城市,有的是旅游观光型城市,有的是交通枢纽型城市,难以按照一部“城市规划法”的要求做出各俱特色的规划。
再从“城市规划法”规范的内容来看,该法充其量是一个“平面规划法”,它只规定什么地方可以建生活区,什么地方可以建商业区,什么地方实行保护。
但对城市的空中都没有具体规划要求,对城市的地下设施建设也缺乏具体规范。
同时,“城市规划法”是按照城市非农业人口数量来界定城市大小,随着我国目前户籍制度的改革,农业和非农业户口的区别已逐步消失,那么,“城市规划法”中提出的对城市大小的界定就要随着社会经济发展而修改完善。
3、法律规范的个案要求与统一要求相结合。
从法的本质来讲,法律具有普遍约束力。
但在实际生活中,被法律调整的某一对象,有的需要个案法律规范,有的则需要统一法律规范。
如我国长江和淮河的水污染治理,完全可以制定个案法律规范,即“长江和淮河水污染防治法”。
这样的个案法律规范,便于沿江、沿河的政府结合本地实际,做到依法行政、依法治污。
如果单独依照某一部“水法”或“环保法”就难以取得依法行政的较佳效果。
又如,随着我国经济融入国际化,我国的工业产品所遵循的标准和质量都要达到国际标准。
这就需要制定一个统一的“质量法”和“标准法”。
1988年12月颁布的“标准法”和1993年9月颁布的“质量法”,这两部法律就具有统一的法律规范性,在依法行政过程中,就比较便于操作。
4、法律规范的当前内容和长远内容相结合。
一部法律总是体现着一个时期经济和社会发展的客观需要。
从经济发展的长远上看,每制定一部法律、法规,既要能规范当前经济、社会发展的行为,又要能够指导和规范未来的经济、社会发展的预期活动。
不论是当前还是长远,法律规范总要反映经济、社会发展的需要和人民群众的愿望与要求。
如在我国目前是多种经济成分并存,在不同性质的企业里,人们往往付出同样的劳动时间和劳动强度,却不能拿到相等量的劳动报酬。
针对这样的状况,就需要制定一部“工资法”。
虽然目前“劳动法”中已规定了职工休假和加班时间应得到的报酬标准,但它不能解决不同行业之间的工资报酬差别。
当然,随着科技的发展,每一个劳动者付出的教育成本不一样,不同行业的劳动技能含量也差异较大,必然形成其所获报酬不等。
所以说,如果制定当前的“工资法”,其法律规范的内容,既要考虑到当前的实际,又要结合长远的社会、经济发展趋势,才能使依法行政随着时代的进步而不断完善。
5、法律规范的单独要求与“交叉”要求相结合。
在众多的法律部门中,经济法是个较大的法律部门。
改革开放以来,我国法制建设的最大特点之一,就是制定了许多经济方面的法律,有力地保证了我国社会主义市场经济的健康发展。
如“水法”、“森林法”、“草原法”、“矿产资源法”、“土地管理法”等,这些以自然资源为调整对象的法律,在实践操作中往往出现法律规范的“交叉”,造成了依法行政行为的相互扯皮。
如“水法”规定了水利行政部门为执法主体,而“矿产资源法”又规定了矿产管理部门为执法主体。
就水而言,它既是资源,又是一个给人类带来灾害的“载体”。
当无灾时,水是资源,在贯彻“矿产资源法”时,对水的使用要收取使用资源费;当有灾时,水则是个被治理的对象,要收取防洪费。
这样一来,就给依法行政带来了具体行为“交叉”。
又如“土地管理法”,作为国策贯彻时,它需要统一规划,实行可持续发展;但当土地成为劳动“载体”时,则是一种生产要素,它的投入多少直接关系到经济行为的收益多少。
人们对土地的需求和对土地的规划产生了矛盾,而这样的矛盾又分布在不同的法律规范中,这就无形中给依法行政带来了困扰。
所以说,法律规范的单独要求与“交叉”要求相结合,是做好依法行政的一个重要方面。
综上所述,正确地认识和把握依法行政的特点和法律规范的定位,既是当前各级政府及其部门思考的问题,也是各级人大及其常委会探讨的课题。
我们相信,随着社会主义法制的逐步完善和社会主义现代化建设的不断推进,依法行政将会越来越规范,将会更好地推动依法治国基本方略的全面落实。
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