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#我国农村城镇化的现状和主要问题

本文分析了我国农村城镇化过程中存在的问题，主要是：

城镇发展缺少经济依托，城镇建设缺乏整体规划，生态环境质量下降等，提出了发展对策。

　　党的“十六大”报告中明确提出：

“加快城镇化进程，全面建设小康社会。

走中国特色的城镇化道路”。

城镇是人类的主要聚居地，也是生态系统中最为复杂的类型之一。

城镇化（urbanization）从根本上说，就是有序吸纳农村剩余劳动力，使其走出农村，进入城市。

寻找到和其相适应的职业，稳定地在城市居住并生活的过程。

是社会经济生产力发展的必然趋势。

中国农村地域广阔。

农业人口占全国劳动人口7120％的背景决定了中国将走一条和西方工业化国家不同的城镇化道路。

城镇化不仅是经济和社会发展的产物，也是工业化和现代化发展的必然结果。

城镇化水平是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。

本文就我国农村城镇化的基本特点、发展中出现的问题及其发展对策作了一些初步的探讨。

　　一、我国农村城镇化的现状及主要问题 

　　城镇化推动了社会的进步，促进了生产力的提高和经济效益的增长，改变了人们的观念，提高了人口素质，改善了生活质量。

小城镇是农村一定区域内政治、经济、文化中心，是联系城市和乡村的桥梁和纽带，是城镇化的重要支撑。

小城镇在城镇化大战略中和社会主义新农村建设中都扮演着不可或缺的角色。

由于历史等多方面的原因，我国城镇化进程中缺乏相应的政策引导，小城镇发展水平仍然滞后，无法适应经济社会全面发展的客观要求，影响了“三农”问题的解决。

这些问题主要表现在：

　　第一、小城镇发展缺少经济依托。

小城镇是城市和农村的结合点，是国民经济的重要载体，是对外发展的重要窗口。

发达的二、三产业应该是城镇赖以生存的基础。

目前，虽然我国小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。

在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。

乡镇企业到处布点，使积聚经济和人气的功能减弱。

由于城镇城市功能残缺，企业进城的成本较高，往往是非农企业不愿进城，城镇因缺乏支撑其经济发展的主导产业，外来劳动力和人口难以进城立足，使城镇发展受到限制。

　　第二、小城镇建设缺乏整体规划。

规划是小城镇建设和发展的蓝图。

没有科学的规划，小城镇建设就会无章可循。

就会变成一团乱麻。

也将给小城镇的长期发展和未来建设造成隐患。

从现实情况看，我国很多建制镇都没有一个明确的长远的、科学的规划。

在管理体制方面，城镇的发展基本上被纳入农村发展的范畴，是实现农村城镇的主要途径，但是缺乏统一完善的布局和规划，有些地区在城镇建设时片面追求“高、大、新、全”，规划脱离实际，导致土地资源浪费，增加了保护土地的压力。

有些地区，尤其是偏远山区。

缺乏超前规划，城镇内部工业、商业、住宅功能分区不明确，城镇基础设施薄弱，镇容镇貌差，城镇迟迟未形成规模。

一些新建制镇先天不足，再加上后天规划不到位导致畸形发展，重点不明显，特色模糊。

　　第三、小城镇生态环境质量下降。

在加快小城镇建设和发展步伐的同时，由于“重建设，轻保护”，不少小城镇建设的环境保护意识不强、环境管理严重滞后，随意排放和倾倒废气烟尘、生产废水、生活污水、各类垃圾，导致大气和水体污染严重，生态环境恶化趋势加重。

据载，在东部沿海的辽宁、山东半岛、浙江、福建和珠江三角洲5个经济开发区，除厦门漳州等地区水质较好外，其它地区水源受污染河段竟达60％－90％。

　　 第四、小城镇地方特色丧失。

我国是一个多民族国家，不同民族文化融合当地自然环境发展，形成了各具特色的建筑风格。

在我国小城镇建设中，传统特色在逐渐淡化是一个值得注意的问题，一些地方不重视千百年来形成的各自独特的景观和风貌特色，盲目建设。

山地城镇模仿平原城市，平原追求水乡风格，和山比高低、和水比深浅，喧宾夺主，抢人视线，导致景观风貌破坏。

如滇西北中甸建塘镇，其东城区建筑群的扩展不仅损坏了原有的城镇南北主线结构，而且五花八门的建筑式样也掩盖了藏文化的内涵。

突出地域民族特色是规划的本质要求。

　　二、我国农村城镇化的对策建议 

　　一）、形成有利于促进城镇化的体制和政策环境。

现有的城镇居民社会保障制度要延伸到小城镇，而且一定要涵盖新进人城镇的居民。

逐步打破长期限制劳动力流动、影响人力资源合理配置的根本约束。

同时，要积极探索对新落户的城镇居民进行工作技能培训的措施，提高他们对城镇生活的适应能力。

要加快我国农村城镇化的步伐，必须改革现行的行政体制，使镇一级政府能够统一组织和管理本行政区域内的各项工作，克服县（区）和镇条块分割的弊端，使镇政府成为一级比较健全的政府。

镇政府要切实转变职能，实现由以农村管理为主逐步向城镇、乡村管理并重的转变。

镇政府要更多地履行其市场建设、城市规划和基础设施建设等方面的职能。

要建立适应社会主义市场经济的城镇化新体制。

首先要转变政府职能，要抓好城镇规划和基础设施的建设投资，要建立完善的社会保障体系，要培育市场体系、监督市场运行维护平街。

其次要进行体制改革和制度创新。

要将基础设施企业化，要促进劳动力的流动和改革户籍制度。

同时也要合理调节城镇产业结构和人口容量。

提高城镇的消费水平。

我们有理由相信，乘着十六大的东风，我们的城镇化道路会走得更好。

农村劳动力合理有序流动，进城务工经商是农村城镇化必然要经历的过程。

要正确认识农民工问题。

善待农民工。

对进城农民工要“减负、服务、留退路（不要急于收回承包地）”，以降低农民城镇化的成本，减少社会稳定的风险。

二）、建立多元化的投融资体制。

小城镇建设必须要有雄厚的经济依托。

资金紧缺导致基础设施建设滞后、城镇功能不完备，是制约农村城镇化发展步伐的重要因素。

要积极稳步地发展小城镇，必须解决资金问题。

而要解决小城镇发展中的资金障碍不可单纯依靠政府投资，而应建立起多元化的投融资体制。

加大投融资体制改革，建立小城镇建设的多渠道投入机制。

在小城镇建设中，既要政府增加必要的投资，建立新型的各级政府之间的财政分配关系，从制度上为城镇的发展提供资金，增强城镇自我发展能力同时也要引导社会力量投资城镇基础设施建设，开拓资金筹集渠道，充分发挥民间资金的优势，建成后项目的管理权和收益权同时交给投资方，以保障投资者的利益回报。

　　三）推动规模生产和集约经营。

城镇要依托特色产业，形成生产要素聚集，增强带动周边地区的能力。

传统的农业已不适应目前经济高速发展的趋势，必须有步骤地实现产业结构的转变。

最重要的还是要大力发展农村经济。

要大力培育和发展农村二、三产业，要认真选准启动项目，精心培育支柱产业，增强小城镇建设的经济基础。

必须努力创造条件，把有条件的企业吸引到小城镇周围，使之适当集中，连片发展。

规模生产和集约经营一方面要求人口集中居住，从而带来城市化效应，另一方面会大幅度提高劳动生产率，将一部分农业劳动力从农业中排挤出来。

这部分从农业中游离出来的农村富余劳动力必然要在农业以外的行业去寻求新的就业机会。

　　四）科学规划，走可持续发展的城镇化道路。

小城镇的发展和建设是一个复杂的系统工程，不可能有一个统一的发展模式。

必须从本地实际出发，园地制宜地寻求自己的发展途径。

规划应包含道路、通讯、水利、供电、供气、防灾、减灾、产业凰区等基础设施和教育、医疗、文化等相关配套的服务设施。

这些方面的规划标准一定要有前瞻性，既要满足近期建设的要求，又要预计未来发展的可能性，以避免后期重复建设和浪费，并使各专项规划相衔接，实现基础设施共建共享，使小城镇的形成和发展能和周围地区构建良性的社会经济互动关系，实现经济社会和生态环境的可持续发展。

要组织精干的规划编制项目组，在充分调查研究和比较分析的基础上做出本区域的小城镇发展规划。

坚持可持续发展的原则，做到合理布局。

发展规划应突出重点，使规划成为小城镇发展的“纲领”，引导、推动社会主义新农村的建设。

　　规划要突出特色性。

要破除一味求大、求全的观念，切实把自然因素、社会因素、人工因素有机地结合起来，因地制宜地创造出城镇特色，规划既应立足现实更应着眼长远，注重其连续性。

体现可持续发展，为小城镇功能分区预留必要的空间，着力提高城镇规划的起点和水平。

小城镇规划既要有一定的超前性，以适应经济和社会快速和长远发展的需要。

同时又应具有明显的阶段目标性，防止出现一任领导一个样。

领导一走就变样的现象发生。

必须坚持城乡统筹发展的原则，树立城乡一盘棋的思想，把城市和农村经济及社会发展作为整体，统一规划、通盘考虑，并优先考虑农村，从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统，发挥城市辐射带动优势和城乡之间关联优势，打通城乡，资源共享，共同发展。

　　五）、加强城镇生态建设和环境保护。

要按照可持续发展的要求，在推进农村城镇化中加大环境治理和环保力度。

高效利用土地资源，积极开发本区域土地后备资源。

有效保护和利用水资源；控制污染企业的规模和布局，减少废物排放，采用低能耗的先进工艺和技术，提高能耗效率，推广使用清洁能源。

同时要注意保护好文物古迹以及具有民族和地方特色的文化和自然景观，使小城镇发展成为自然、经济、社会和谐统一的社会体系。

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城镇上山须正视的问题

 从2000年~2010年，云南省城镇化率由23.4%升到36%。

各类建设占用耕地271万亩，78%为坝区的优质耕地。

随着云南工业化、城镇化的快速发展，坝区优质耕地减少迅猛。

“十二五”我省城镇化率每年将增加2个百分点，如果今后发展一味占用平坝粮田，再过10年，优质耕地将可能被占领殆尽。

因此，坚守我省的土地红线决不能动摇。

    庆幸的是，我省8度到25度的低丘缓坡土地占全省国土面积的52%，宜建山坡地空间巨大。

省委、省政府提出城镇上山、农民进城，大力推进工业出城、项目上山是守住土地红线、造福子孙后代的重要发展战略。

然而工业出城及项目上山将面临诸多困难和挑战。

    我省工业出城、城镇上山要正视的主要问题：

一是环境问题。

项目实施过程中容易造成植被破坏、水域污染、空气破坏范围扩大等严重的环境问题；二是如何控制开发成本，促进招商引资。

建设过程中开发成本难以有效估计，影响企业的投资信心，阻碍招商引资；三是平衡用地上山和林农业保护。

用地上山一定会对林业和农业造成影响，要平衡好各方的利益关系；四是如何处理好频发的地质灾害问题，云南有很多地质灾害频发地带；五是如何搞好社会其他重要体系的建设，比如医疗卫生、教育等公共基础设施建设等问题。

    面临着诸多问题和挑战，我们可以从以下几方面入手推进工业出城、城镇上山：

    1.始终贯穿保护生态环境的理念。

建设山地、山水、园林型的山地城市，对生态敏感地区要高度重视，对自然条件非常脆弱的地区要慎重，该避开的要避开，该顺应的要顺应。

    2.建立产业园区、工业园区。

比如利用荒坡荒地可以适当地降低建筑的密度或者是把土地基准地价进行降低。

    3.地质滑坡的地区和有隐患的地方必须坚决避让，尽量防止地质灾害发生。

    4. 探索建立用地计划指标奖励机制。

对利用山地发展城镇做得好的地方，在安排年度用地计划指标时可给予多种形式的奖励。

    5.建立相对集中、稳步增长的政府投入机制。

省财政要安排一定专项经费，鼓励用地上山。

    6.注重提高山地城镇的安全性和人居环境质量。

受地形的限制，山地城镇在交通、管网设置等方面都不同于平地。

要充分利用自然山势、水系，形成高效的城市供排水系统，避免大开大挖。

    7.有效提供适合山地城镇的公共服务产品。

要加强教育、卫生、文化、体育、科技、应急救援等公共服务体系建设，确保群众出行、购物、就医、上学方便等。

我认为，只要朝着这几个方向努力，山地城镇一定可以建设好。

在云南这样一个农业人口众多、环境十分敏感、耕地资源十分有限的山区农业大省推进城镇化，实非易事。

通过最近的调研，我更加坚定了推动破解传统城建方式的决心，就是把保护坝区农田、推进山地城镇建设作为转变发展方式的突破口和关键点，加快走出一条集约节约利用土地的新路子。

我认为，这个思路切合云南实际，符合云南各族人民的根本利益，是云南未来发展的必然选择。

    城镇化是经济社会发展走向现代化的必由之路，也是结构优化和升级在地域空间上的一种必然反映。

云南作为一个“边疆、民族、山区、贫困”省份，迫切需要依托城镇化来聚集发展要素、实现集约化发展，从而有效推动云南的科学发展和谐发展跨越发展，奔向全面小康。

在我任云南省政府常务副省长和省长期间，一直把云南城镇化建设作为落实科学发展观的一个重大课题，不断进行调研和思考。

最近几个月，又赴大理、普洱、保山等州市进行了专题调研。

总结几年来的探索实践，我对有着特殊地缘条件的云南城镇化发展有了更深的认识和体会。

我认为，切实转变云南的经济发展方式，必须转变用地方式，推进保护坝区（云贵高原对山间盆地的称呼）农田、建设山地城镇，走出一条符合云南实际的城镇化科学发展之路。

转变方式——

突破城镇化发展之困

    人类社会依靠土地的承载之厚德而生生不息。

俯瞰云南，全省总面积中山地占94%，平地仅有6%，这种山多坝少的地貌特征，毋庸置疑地告诉我们，保护耕地和满足城乡建设用地需求这对矛盾非常突出。

因此，加强耕地保护、转变城乡建设用地方式，切实保护坝区农田、推进山地城镇建设，对云南具有根本性的战略意义。

    保护坝区农田、建设山地城镇，是云南落实科学发展观的具体行动。

对云南省情的研判，近年来，我归纳为三个方面：

集“边疆、民族、山区、贫困”四位一体的基本省情；发展不快、发展不充分、发展不协调、发展不平衡的现实省情；发展潜力巨大、发展特色突出、发展优势明显、发展前景广阔最具潜力的发展省情。

我感到，这种发展优势和发展劣势交织、发展潜力和发展现实问题叠加的省情，迫切需要以科学发展观为指导，来加快消除瓶颈制约，不断释放发挥潜在优势，扬长补短、扬长避短。

    同时，我们的前期研究表明，“十二五”时期是云南加快转变经济发展方式的攻坚期，是加快建设“两强一堡”的黄金期，是全面建设小康社会的关键期，是工业化和城镇化发展的加速期，只有从根本上准确把握面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，正确处理好加快工业化、城镇化发展和保护农田的辩证关系，未来云南发展之路才会越走越平坦而宽广。

保护坝区农田、建设山地城镇，是云南转变发展方式的重要途径。

2003年，我曾带领相关部门对云南省城镇体系建设进行过调查研究，随后，省委、省政府提出了包括现代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自区域中心城市，州市所在地和设市城市，县城，中心集镇，边境口岸城镇6个层次的全省城镇体系建设构架；提出了“做强大城市、做优中小城市、做特乡镇、做美农村”的工作思路。

2006年，我在大理市城市规划建设专题调研会上，提出滇西中心城市建设要突出抓好“两保护、两开发”的工作思路，即：

保护洱海、保护海西，开发海东、开发凤仪，这也是对云南发展山地城镇最早的探索。

    这几年，云南城镇化建设取得了较大成绩，全省城乡面貌发生了较大变化，城镇化率从2005年的29.5%提高到2010年的36%，年均提高1.3个百分点。

但和全国相比，云南城镇化水平仍然较低，城市数量少、结构不合理，东西差异大、发展不平衡。

    在推进城镇化的过程中，我感到云南面临的最大问题就是土地开发和保护越来越突出的矛盾。

省国土部门向我反映，2010年，云南省新增25万亩建设用地中，占用耕地达12.4万亩，近50%；全省面积在10平方公里以上的坝子，目前已被建设用地占用近30%。

    我想，如果不改变传统的用地方式，也许不到十年，作为全省人民“米袋子”“菜篮子”和民族文化“摇篮”的坝区可能被占领殆尽，我们衣食之源的“口粮田”将不复存在。

那么，我们将无法向历史负责。

    保护坝区农田、建设山地城镇，是云南城镇建设规划指导思想的重大调整。

改变城镇用地方式，关键是调整规划、调整布局。

近年来，有许多老同志向我反映，坝区耕地占用的情况越来越严重，村民对土地被占用意见比较大，他们认为来自土地的收入正在减少，生活将会没有保障。

我在调研过程中也发现，一些地方，在规划城镇发展时，过量规划、过度超前、求大求快、盲目扩展；在推进城镇建设时，过多占用坝区耕地、“摊大饼”式发展，这将使坝区优质耕地资源急剧减少，最终也会影响城镇化健康发展。

我想，在现行的征地制度还存在着一定的缺陷，被征地农民的合法权益得不到充分保护的情况下，“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”会越来越多，我觉得改变云南城镇用地方式已刻不容缓。

所以，今年1月，在省政府常务会上，我强调云南城镇建设规划指导思想必须有一个重大调整，如果抓不住规划这个灵魂和龙头，就难以改变用地方式。

从近段时间到部门和基层调研的情况来看，全省上下的认识是统一的。

    现在提出“保护坝区农田、建设山地城镇”的思路，其目的是要推动城镇规划实现三个大的转变：

一是从主要占用耕地、平地搞城镇建设，转变为向山地坡地要建设用地，实现城镇上山、工业上山；二是从“摊大饼”式建设城镇，转变为建设山地城镇、实现城市组团型发展；三是从粗放扩张向亲近自然、打造和自然地貌有机结合的城镇风貌转变，让“城在山中、山在城中、房在林中、人在绿中”的理念体现在现代城市规划的指导思想中。

通过以上“三个转变”，使云南省未来城镇发展真正能做到土地资源节约、经济文化繁荣、生态环境优美、人和自然和谐。

    保护坝区农田、建设山地城镇，是云南土地管理制度的重大创新。

针对云南的特殊情况，今年初，省政府成立了云南省调整完善城乡建设发展思路加强耕地保护综合调研领导小组，领导小组及时协调组成了8个专题调研组，分赴全省16个州市37个县（市、区）进行了调研，掌握了大量的基础信息资料，基本上摸清了全省城镇化发展和耕地保护的现状。

从这次调研的情况看，全省各级干部和人民群众对保护坝区农田愿望强烈，以“保护坝区农田、建设山地城镇”来推动土地管理制度创新的时机已经成熟。

    今年7月，在省政府城镇化工作会议上，根据前段时间的调研基础，我们对云南保护坝区农田、建设山地城镇的具体目标，调整完善土地利用、林地保护利用、城镇近期建设3个规划和加快编制山地综合开发利用规划，以及合理划定永久农田保护线、实施差别化土地政策、促进土地资源节约集约利用、建立健全激励约束机制等措施，进行了认真的研讨。

经过反复论证后，我们出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》，明确了“保护坝区农田、建设山地城镇”的具体目标和要求。

    通过创新城镇化发展理念，引领创新土地管理制度，这是我们解放思想、创新实践的大胆尝试，也是走可持续发展之路的有益探索。

立足省情——

努力实现土地高效利用和城镇化科学发展

    云南的特殊省情决定，必须统筹好保障科学发展和保护耕地红线的关系。

一方面，坚持保障云南科学发展，通过转变土地利用方式，使城镇化成为未来一段时期全省加快发展的一项重大战略和重要抓手；一方面，坚持保护耕地红线，通过转变城镇化方式，使有限的土地资源顺利承载起云南实现科学发展、和谐发展、跨越发展。

基于这样一个认识，我认为，推动云南城镇化科学发展，应牢牢把握好“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”四个方面的重点。

    守住红线，就是要坚守基本农田保护这根红线。

中央下达云南省的目标任务是：

到2015年，全省耕地保有量保持在9015万亩以上，基本农田面积保持在7431万亩以上；到2020年，全省耕地保有量保持在8970万亩以上，基本农田面积始终保持在7431万亩以上。

这是中央给云南省划定的耕地保有量和基本农田面积的两根红线，是确保全省经济发展、社会稳定的根本保证。

这两根红线必须坚决守住，不可触碰，更不可跨越。

    守住红线的中心工作，就是要保护好坝区的良田。

进一步落实基本农田保护责任制，强化坝区耕地保护，做好四个方面的重要工作：

一是调整完善土地利用总体规划，将原来已调整到山上的基本农田重新调回坝区来。

二是原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行特殊保护。

三是建立基本农田保护的重点区、集中区，健全永久基本农田相关图表册、基本农田数据库，设立统一标识牌并落实到地块。

四是转变城镇发展思路，对城镇人均建设用地标准实行分别控制、分类管理，避免对良田好地的过度侵蚀。

    统筹城乡，就是要消除城乡二元结构。

城乡一体化不是“城乡一样化”，城镇化不是简单地“化掉农村”，而是要逐步改变城乡二元结构，使城乡居民共享现代文明成果。

统筹城乡发展，要求我们把城市和农村、城镇居民和农村居民作为一个整体，在工业化和城镇化进程中统筹谋划，实现城乡经济社会的共同发展、共同繁荣。

    我们要坚持推进城乡规划、产业发展、市场建设、基础设施、公共服务、管理体制的一体化，尤其要努力推动公共财政向农村倾斜，公共服务向农村覆盖，社会事业向农村延伸，全面提升农村公共服务水平。

    根据云南特点，我们还应把农业产业化作为工农衔接、城乡对接的有效形式，结合集体林权制度改革、中低产田地改造、山区综合开发等重大举措，重点培育特色突出、优势明显的产业，努力构建互补互惠的城乡产业格局。

同时，要加强社会主义新农村建设，以“水、电、路、气、房”为重点对乡村进行改造提升，统筹推进城乡之间公共设施连接，推动农村民居配套化、管理社区化，让农村面貌“亮起来”、交通“快起来”、居住“宽起来”。

    统筹城乡，就是要求我们全面增强中小城市的辐射带动作用。

云南山多坝少，大中城市的辐射带动力明显弱于平原地区。

因此，云南的城镇化应高度重视和突出中小城市的建设，以弥补因地理分割导致云南城市辐射范围有限的不足。

建设中小城市，我们要注意处理好以下四个关系——

    一是在发展中心城市的同时，把发展中小城镇作为云南的特点和亮点。

二是科学确定各类城市的规模和发展定位，逐步形成大中小城市和小城镇比例协调、布局合理的城镇体系。

三是紧密结合各地优秀的文化传统，铸就城市的文化灵魂。

充分借助云南已形成的历史文化名城、名镇、名村、街区，以及保存的大量物质文化遗产、非物质文化遗产和优秀历史建筑，努力营造优秀传统农耕文化和现代城市文明交融共生的城市文化。

四是充分依托各地特有的资源禀赋，在城市的空间形态、经济形态等方面形成自己的典型特征，彰显出有别于其他地区的差异化、个性化特色，进而形成强劲的内在发展活力和竞争力。

    城镇上山，就是要建设山地城镇。

建设山地城镇，并不是到陡峭的高山上去建城市，而是改变现在城市扩张过程中非要集中连片摊大饼占有良田的思路，坚持因地制宜，选择向山坡、丘陵等方向发展，通过交通等基础设施建设将城区连接起来，实现组团发展。

    从世界城市发展的情况来看，山地城镇以立体化的生态美景、对耕地的有效保护、和自然的有机和谐等优势，能较好地实现城镇和自然的融合，正逐渐成为当代城镇发展的潮流。

    云南的坝子周边荒山荒坡很多，潜力很大，且多为丘陵，地质条件、生态环境、景观效果都比较优越。

显然，城镇上山符合云南实际的城镇发展方式。

因此，我们应推动工业项目、城镇建设尽量向山坡、丘陵发展，多利用荒山荒坡搞建设，少占或不占优质农田，努力实现“城镇朝着山坡建、良田留给子孙耕”的目标。

    建设山地城镇，关键要建得起、建得好、建得美，让人民群众满意。

围绕山地城镇建设，坚持做到“四个注重”。

一是注重做好规划布局调整。

规划具有战略性、前瞻性、导向性作用。

城镇发展关键取决于规划思路的确立，思路一调整，很多困难都可以迎刃而解。

二是注重加强政策引导。

山地城镇的建设成本肯定要大一些，要通过差别化政策引导城镇向山地发展。

三是注重山地城镇的安全性能和人居环境。

充分利用自然山势、水系，形成高效的城市道路、供排水系统等基础设施，避免大开大挖。

四是注重依托自然地形做好“山”的文章。

依山就势，借助自然环境、景观特色，建设和自然面貌有机结合的城市环境，形成独特的城镇风貌。

同时，做好城镇的绿化工作，动员