浅谈行政处罚中的事先告知.docx
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浅谈行政处罚中的事先告知
浅谈行政处罚中的事先告知
浅谈行政处罚中的事先告知
摘要行政机关在作出行政处罚决定前要告知当事人处罚的事实、理由和依据,但如何告知却有不同的认识,在执法实践中容易造成混乱。
所以正确掌握《行政处罚法》关于在行政处罚决定前做好事先告知的规定,对于行政机关正确履行告知义务,切实保障当事人的合法权利,具有重要的意义。
关键词行政处罚事先告知
1、行政机关在作出行政处罚决定前向当事人告知处罚的事实、理由和依据是行政机关的法定义务
《行政处罚法》第三十一条规定:
“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。
”该法第四十二条又规定:
“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。
”根据以上规定概括地说,行政机关机关在作出行政处罚决定前,必须要告知当事人作出行政处罚决定的事实理由和依据。
这是行政处罚法公开原则的具体内容,也为公开原则提供了基本前提。
实践证明如何行使行政处罚权,不仅关系着行政管理的顺利进行,而且关系着公民、法人或者其他组织的人身权利和财产权利。
在行政法律关系中,行政机关享有强大的行政权,处于主导地位,而相对人则显得较为弱小,处于被动地位。
因此,行政程序法原理要求在行政处罚决定的程序阶段保障行政机关与相对人法律地位趋向对待,使相对人从单纯的被动者变为一定条件下的主动者,从单纯的被处罚对象变为可利用其程序权利与处罚机关相平衡的主体。
这一规定是保证处罚结果公正合法的基本前提,体现了宪法保障的人民民主权利的精神,防止行政机关违法决定和实施行政处罚。
行政机关在作出行政处罚决定前必须认真履行向当事人告知处罚的事实、理由和依据的法定义务。
2、行政机关如何在作出行政处罚决定前做到正确告知
第一,所有的处罚程序都要求行政机关在作出行政处罚决定之前实施告知。
“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据”的规定是在《行政处罚法》第五章“行政处罚决定”的第三十一条,其位置相当于该章的“总则”部分,也就是说,不论是简易程序、一般程序、听证程序,行政机关都要告知当事人将要作出的行政处罚决定的事实、理由和依据,当事人均享有陈述申辩权。
《国务院全面推进依法行政实施纲要》也明确要求,“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定前,应当告知行政管理相对人、利害关系人,并给予陈述和申辩的机会”。
由于可见,《行政处罚法》及相关的法律法规规定都明确要求,行政机关在行政处罚的简易程序、一般程序和听证程序都要履行告知义务。
第二,在不同的行政处罚程序中采用不同形式履行告知义务。
笔者认为告知义务在行政处罚实践中体现的形式有口头告知、书面告知两种形式。
其中书面告知的形式有《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》。
在行政处罚实践中,适用简易程序的行政处罚,行政执法人员口头告知并听取当事人的陈述和申辩;一般程序处罚案件向当事人下达《行政处罚事先告知书》,告知当事人享有陈述申辩权。
这些做法各地、各部门基本相同,大家没有异议。
有争论的是适用听证程序的处罚案件。
一种观点认为,适用听证程序,既要下达《行政处罚听证告知书》,还要下达《行政处罚事先告知书》,原因是陈述申辩权利和听证权利不一样;另一种观点认为,适用听证程序,只需要下达《行政处罚听证告知书》即可,不需要再下达《行政处罚事先告知书》,理由是听证权包括作出处罚决定的事实理由和依据,再下达《行政处罚事先告知书》就重复了。
这种争论各地、各部门表现得还比较激烈。
笔者支持第一种观点,即适用听证程序的处罚案件,只要下达《行政处罚听证告知书》,就不需要再下达《行政处罚事先告知书》。
理由如下:
首先,从法律规定上讲,《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》的实质都是《行政处罚法》第三十一条规定的告知。
因为他们的内容都体现了将要作出的行政处罚决定所依据的违法事实、理由和依据。
只不过因为程序不一样,所采取告知形式有差别。
其次,《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》告知当事人享有的权利是一样的。
《行政处罚法》第三十二条规定:
“当事人有权进行陈述申辩。
行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由和证据成立的,行政机关应当采纳。
”《行政处罚事先告知书》中告知听取当事人的陈述申辩,是由办理此案的行政执法人员负责,大部分也就是在案件承办的行政机关或监督机构办案人员的办公室听取当事人的陈述申辩;而《行政处罚听证告知书》告知听取当事人的陈述申辩则是让当事人提出听证申请,由行政机关非办案调查人员主持召开听证会,是在正规的、准法庭审理的环境条件下来听取当事人提出的事实、理由和证据,并对其提出的意见进行认真复核。
这样做的目的是有利于更加充分保障当事人的陈述权和申辩权,使责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等对当事人影响比较大的行政处罚决定能够更加慎重地作出。
再次,同时适用《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》增加了行政执法成本,降低了行政执法效率,容易造成程序违法。
有些行政执法部门对于属于听证程序的案件,先向当事人发放《行政处罚事先告知书》,在听取了当事人陈述申辩后,又发放《行政处罚听证告知书》,当事人提出听证申请,举行听证会再一次听取当事人的陈述申辩。
这样花费时间很长,同样是听取当事人的陈述申辩却要重复进行,严重降低降了行政执法效率。
目前,国土资源、环保等部门的规章明确规定了办案时间,不在规定时间内办理完行政处罚案件容易造成程序违法。
3.确保行政机关履行行政处罚告知义务的几点建议
一是行政机关应当认真履行行政处罚告知义务,充分保障当事人的权利,以立法精神和法律的规定指导行政执法实践。
不能因为上级机关制定了执法文书规范而机械地、不加分析地使用,降低行政效率,增加行政执法成本,侵害当事人的权利。
二是行政处罚程序中合理使用目前的通用行政执法文书。
对于简易程序中可以口头告知当事人作出行政处罚的事实、理由和依据,由行政执法人员听取当事人的陈述和申辩,可以不作记录。
在一般程序中适用《行政处罚事先告知书》,由办案单位的行政执法人员听取当事人的陈述和申辩,认真做好记录。
在属于作出责令停产、停业,吊销许可证和执照,较大数额罚款等决定的听证程序的行政处罚案件,则适用《行政处罚听证告知书》,告知当事人的听证申请权。
三是要正确告知。
首先应全面告知。
告知的事实包括违法的时间、地点、主体、过程、程度、结果;理由则是违反法律哪条规定,依照行政处罚裁量标准确定违法程度的阶次,是轻微、一般、严重、还是特别严重等;依据则是适用法律惩罚性条款,对当事人将要作出什么样的处罚。
如果是罚款一定要有具体数额,行为罚也要具体。
在执法实践中经常出现的问题是告知违法事实不清,如无违法时间、地点、具体情节,只认定违反交通法规规定,私自改装车辆;告知理由不充分。
有的不告知,有的告知含糊,如未告知裁量标准确定的违法行政程度等;告知依据不准确。
有的告知适用的法律用简称。
如《中华共和国森林法》误称为《森林法》;有的法律引用未具体到条款项目;有的则适用法律称谓错误,造成用法不准。
有的不告知具体的处罚内容,或告知处罚数额明显超出法律规定。
其次告知时间和机关要规范。
《行政处罚法》第一款第一项规定:
当事人要求听证的,应当在行政机关告知后三日内提出。
而有的却告知在收到听证书后七日内提出;《行政处罚法》规定听取陈述申辩和主持听证的都是办案的行政机关或办案单位。
有的却错误地告知当事人向一级行政机关提出听证。
再次,听取陈述申辩、听证会都要规范进行。
行政执法人员在听取陈述申辩时,应制作听取陈述申辩记录,详细记录当事人陈述申辩内容,并要对其提出的事实、理由和依据进行复核,当事人提出意见是正确的要予以纠正。
听取陈述申辩的情况要填写听取陈述申辩复核表,报法制机构审核把关后,报领导批准。
属于听证的案件,则要选定非本案的调查人员作为听证主持人,一般以单位法制机构工作人员担任听证主持人为宜,当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避;听证会召开七天前要通知当事人举行听证的时间、地点;除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证会公开举行;听证会当事人可以就调查人员提出的违法事实、证据和行政处罚建议进行申辩和质证;听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章;听证结束后,行政机关可以依法做出行政处罚决定。
四是对于行政处罚告知形式的问题,通过立法、司法或者行政解释对其具体内容和实施办法进行明确。
五是行政机关应当以立法目的和法律精神指导行政执法实践。
法律的规定不可能涵盖千变万化的客观世界,行政机关及其执法人员应当结合行政执法实际,在实践中不断总结经验和教训,在立法精神的指导下,在不违背法律和充分
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