彭州市统筹城乡卫生均衡发展调研报告.docx

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彭州市统筹城乡卫生均衡发展调研报告

彭州市统筹城乡卫生均衡发展调研报告

2007年，彭州作为成都卫生均衡发展改革试点区（市、县）之一，以均衡发展城乡社区卫生为切入点，率先提出了统筹城乡卫生均衡发展，创新开展政府购买公共卫生服务方式，实施“六位一体”社区卫生服务进农村。

经过三年多的探索和实践，彭州市基本医疗和基本公共卫生服务向着均等化、优质化迅速发展，经受住了“5.12”汶川特大地震的残酷考验，全市群众看病难、看病贵的问题逐步得到解决。

为进一步深化统筹城乡卫生均衡发展，实践市委市政府规划的“4211”发展战略，市人大成立专题调研组，通过深入全市基层医疗卫生机构走访座谈掌握了大量第一手资料，对所掌握素材进行归纳整理,形成以下调查报告。

一、全市卫生基本情况

㈠机构设置：

全市共有市、镇、村医疗卫生机构473家，其中市级12家，镇公立卫生院和社区卫生服务中心21家，村卫生站356所，其它医疗机构84家。

㈡人员配置：

我市公立医疗卫生机构共有卫技人员2832人，其中正式在编人员2088人，临聘专业技术人员744，市级医疗卫生单位1695人，镇公立卫生院和社区卫生服务中心1267人。

这些人员中，硕士研究生学历14人，本科学历300人，专科学历1268人，中专及以下学历1250人，职称结构为高级职称75人（现有正高级职称的4人均属退休反聘，不在统计范围内），中级职称483人，其余全是初级职称。

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㈢全市卫生资源状况：

全市公立医疗机构编制床位1399张，实际开放床位1932张，平均每千人口2.4张；执业医师1048人，每千人拥有执业（助理）医师人员1.31人（成都市平均数为2.4人）;执业护士828人，每千人拥有执业护士人员0.92人（成都市平均数为2.2人）。

拥有大型医疗设备有核磁共振、16排螺旋CT、500MA遥控X光机、彩超、血液透析仪等十万元以上设备131台（件）。

二、统筹城乡卫生均衡发展的主要作法

㈠强基层

1、实施医疗机构标准化建设，夯实基层卫生基础

2007年，按照“统一规划、统一标准、统一风貌、统一标识、统一配置”的要求，投资5000余万元，完成了全市18家镇公立卫生院、2家社区卫生服务中心和271家村卫生站的标准化建设。

在地震中无一家卫生院出现坍塌。

同时，在镇公立卫生院配备了救护车、半自动生化仪、B超等7大件设备，在村卫生站配备了17件基础诊疗设备。

震后，彭州市面对极重灾情，抢抓重建机遇，坚持以人为本，民生优先，推进卫生灾后重建。

新建了人民医院、保健院、精神病医院，扩建了1万平方米的中医医院等89个卫生灾后重建项目，总投资8亿余元，总建设面积12万平方米。

㈡改变卫生经费投入模式，加大城乡基层卫生投入力度

2007年，彭州市在财政紧张的情况下，创新提出了由政府购买公共卫生服务，根据公共卫生服务项目、内容和数量，按人均每年平坝5元、丘陵6元、山区8元的标准补助镇卫生院公共卫生经费，后来成都市将我市做法在全成都市进行了推广，并在去年提高到了每人每年20元。

同时，还保证了城镇社区卫生服务每人每年20元的经费补助。

今年，彭州按照成都市统一部署，又落实了连续三年每人20元的全民健康体检费用。

不断加大的卫生投入，逐步拉近了城乡卫生发展的差距。

㈢转变医疗机构考核模式，不断提高基层卫生管理水平

成立了医院管理中心，全面实现了医院的规范化管理，把卫生院医疗、药品及其他收入纳入医管中心管理，实施了收支两条线管理，探索成立了专家、顾问和行政三股力量按照考核检查、指导整改和现场督导三个环节循环开展了对基层医疗卫生机构运行的监管。

一是创造性地构建基层医疗卫生机构管理的三股力量。

构建专家考核组专家库，包括健教、疾控、妇幼、医疗、护理、院感、爱国卫生等专业，负责参与各类医疗卫生质量考核及指导工作。

组建顾问督查组，遴选管理经验丰富、业务精通的医疗卫生机构院级领导聘为顾问，负责对各单位如何持续提升医疗卫生质量给予政策性指导与研究，对问题的梳理和整改进行督导。

组成行政督导组，负责日常工作的重点考核，以此为抓手促进环节工作，全程监管，并对专家、顾问组职责外的重要工作进行评估、监督。

二是抓好基层医疗卫生机构监管的三个环节。

按照“考核检查、指导整改、现场督导……”的管理模式开展各项工作，以三个环节监管为抓手，持续推进基层医疗卫生机构管理规范化。

㈣深化公共卫生服务项目，实施C类公共卫生服务

我们完善了城乡公共卫生服务体系，转变了公共卫生服务模式和运行机制，抓好公共卫生C类服务包，大力推进全民健康体检，切实落实居民健康档案管理、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理等基本公共卫生服务项目和妇女“两癌”普查、孕产妇住院分娩补助及待孕妇女增补叶酸等重大公共卫生服务项目。

完成全民健康体检22.7万人，完成城乡居民规范化健康档案37.8万例。

㈤推进卫生信息化建设，进一步促进基层卫生现代化管理

以信息化建设为抓手，建立起全市统一、以个人健康档案和电子病历为基础，集基本医疗、医疗保障、妇幼保健、计划免疫、健康康复等功能为一体的数字化卫生信息系统，充分发挥远程教学、远程会诊作用，促进了基层卫生管理的现代化。

㈥加大人才队伍建设，持续提升医疗卫生服务能力

我们严格按照“引、送、训”的人才培训机制，全面提升医疗卫生服务能力。

一方面畅通医疗卫生人才引进渠道。

突破政策瓶颈，加大对卫生人才的引进力度，重点引进成熟性人才和具有执业资质的专业技术人才，如医学类硕士研究生只需考核招录。

另一方面畅通专业人员培养渠道。

一是实施市级医疗机构定点帮扶基层医疗机构，二是选调市级医疗机构优秀医务人员到基层公立卫生机构任职或指导，三是基层医疗机构医务人员到上级医疗机构免费进修培训。

三、统筹城乡卫生均衡发展取得成效

几年来，通过不断地努力，彭州市公共卫生服务逐步实现城乡均等，医疗服务质量持续提升，先后被中央电视台、四川电视台、四川日报、成都日报、成都晚报等多家媒体报道，得到了各级领导的高度肯定和人民群众的充分认可。

为此，在今年11月22日中央电视台财经频道《对话》栏目以彭州市为例采访成都市葛红林市长。

㈠基本公共卫生服务实现城乡均等化

居民健康档案迅速建立并已开始使用计算机管理，今年年底全市近80万人将有超过50%的居民享有个人健康档案；健康教育进入村社，群众健康意识明显提高；传染病发病率从2007年的444.39/10万下降至2009年的245.08/10万，下降了近一半；孕产妇连续三年无死亡；慢性病的就诊率及控制率明显提高，高血压控制率达40%，糖尿病人血糖控制率达30%；重性精神病人全部被监管，未发生精神病人攻击事件；连续五年未发生食物中毒事件；突发公共卫生事件处置能力大幅度提高。

㈡基本医疗服务质量持续提升

基层医疗机构医院医疗质量体系逐步健全，医疗核心制度的执行度明显提高。

两年来，全市市级医院住院治愈率上升了5.69%，平均住院日下降了1.5天；镇公立卫生院和社区卫生服务中心住院治愈率上升了2.68%，平均住院日下降了0.6天。

㈢群众健康意识得到提升，健康行为得到明显改善

我们严格按照“保基层、强基础、建机制”的指示精神，深化医药卫生体制改革，积极推进“健康彭州，幸福人民”行动计划，打造了“15分钟健康圈”。

基于此，2010年2月18日中央电视台《经济半小时》“2009民生报告卫生篇”以彭州市为例作了特别报道。

㈣基层医疗机构取得了社会、经济效益双丰收

全市二十一家镇公立卫生院和社区卫生服务中心在群众中的认识度明显提高；2010年门诊人次较2007年增长70737人次（增长率13%），住院人次较2007年增长16823人次（增长率74.2%），药品收入占总业务收入比较07年下降至38.99%（下降率2.27%），使基本医疗和基本公共卫生的可及性大大提高，在一定程度上缓解了“看病难、看病贵”。

且业务收入连续三年以近30%的速度递增；职工平均收入已达到本地公务员水平，为农村留住了人才。

四、存在的问题

我市在探索城乡卫生均衡发展实践过程中，全力推进乡镇卫生院卫生服务能力建设工程，有序、有力、有效推进了医药卫生体制改革，使镇公立卫生院的医疗卫生服务硬件条件得到较大改善，基本达到了城乡卫生均衡化发展。

让我们看到了乡镇卫生院发展的春天。

然而，在看到机遇的同时，我们也应当认识到当前面临的最大问题和挑战：

㈠医务人员和卫生人才问题

1、人员缺乏——成为乡镇卫生院医疗卫生队伍的危机

我市共有21所镇公立卫生院和社区卫生服务中心，其中5所中心卫生院。

由于长期历史原因，政府对镇公立卫生院资金投入不足，医务人员的待遇差，造成医学院校的毕业生不愿意到乡镇卫生院工作。

加上，镇公立卫生院因其自身条件、设备和工作环境与市级医院相比实在简陋，业务收入少，有相当一部分卫生人员不愿意去或不安心在镇公立卫生院工作，只要取得执业资格就时刻想“跳槽”。

使得农村卫生医务人员匮乏。

据初步统计，近三年来卫生系统人才向市外流失达51人，占全市卫生技术人员总数的3%。

其中镇公立卫生院流失33人。

村卫生所面临的人员匮乏问题更是严重。

现有的村卫生室人员大都是由六七十年代的“赤脚医生”转型而来，年龄结构老龄化现象严重。

又缺乏吸引医学院校毕业生的优惠条件，加之乡村卫生所工作人员均为农民，未办理养老保险，村卫生所后继乏人。

2、人才匮乏——成为乡镇卫生院发展的“瓶颈”

医疗技术人员的培养有其自身行业的特点，人才从培养到使用其周期比较长。

而我市镇公立卫生院医疗技术人员的情况呈现出职称低、学历低、分布不平衡，30岁以下青年医技人员少的特点。

全市镇公立卫生院和社区卫生服务中心共有在编人员469人，其中卫生技术人员426人。

从职称结构分析，全县镇公立卫生院高级职称仅有6人，中级职称的只有50人，只占全县乡镇卫生院总在编人员的10.9%；从学历结构分析，全市镇公立卫生院有大专以上学历共有87人，其中本科学历5人，占全市乡镇卫生院在编人数的18.4%。

从分布结构看，这些医疗技术人员多分布在中心卫生院。

而山区和边远镇公立卫生院编制少，医生就更少。

由于上述两方面的问题，导致一是部分卫生院难于排班；二是“中病不出镇”服务难以有骨干支撑；三是派员到上级医院进修无法安排；四是专业技术人员后续难继，面临断层；五是有可能形成医生留不住，患者不愿来的恶性循环局面。

㈡医药卫生体制改革中的两个问题

一是今年4月1日，我市21所镇公立卫生院和社区卫生服务中心将实施基本药物制度，实行药品零加价销售。

据调查，实施基本药物制度之前，基层卫生院用药有500多种，实行基本药物制度后，省规定的481种基本药物中有近种药物在基层卫生院中很少用，这将不得不改变医生的用药习惯以适应基本药物。

况且大部分卫生院还承担医疗急救任务，若因药物限制不能医治而出现的医疗事故，责任由谁来承担？

若药品不能满足医疗需求，可能导致群众不得不流向大医院，这将增加患者负担，有背医改初衷。

基本药物规定的品种还限制了上规模的镇公立卫生院用药，制约了这些医疗机构的医疗服务能力。

 二是实行绩效工资制度可能会出现人浮于事现象。

实施基本药物制度后，将配套实行绩效工资制度，但医务人员的技术劳动很难量化，难免不出现“平均”主义，这将导致医生为减少医治风险不愿多看病，出勤不出力，多一事不如少一事，相互推诿，影响服务质量，甚至可能将病人拒之门外，还有个别医疗骨干人员可能因福利待遇下降而跳槽或私自出诊，加之上一级医院也需要医务人才，因此基层卫生院的人才会大量流失，影响基层医疗单位服务水平，进而可能会加剧“看病难”问题。

五、对策与建议

㈠突出重点，加大对农村医疗卫生事业的投入。

1、按照中共中央《关于进一步将强农村卫生工作的决定》中“各级人民政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度”的要求拨付卫生经费，投资的重点向中心卫生院和边远乡村倾斜。

2、抓住国家对农村卫生服务体系建设和发展高度重视这一契机，做好协调工作，积极争取更多的资金和设备，使乡镇卫生院、村卫生所基础设施落后、医疗设备简陋等问题不断得到解决，以满足广大农民小伤小病不出村、常见病、多发病不出乡镇、大病不出县的要求。

㈡多措并举，提高农村医疗队伍整体素质。

一是建立卫生人员引入机制。

充分利用国家出台的相关政策，研究制定吸纳大、中专毕业生的相关优惠政策措施。

对自愿到农村卫生服务机构工作的高校毕业生，应制定优惠政策，可实行提前定级，政府给予一定经济补助。

对凡取得相关执业证书的卫生技术人员,本科学历的可直接招入平原乡镇卫生院，大专学历的可直接招入山区乡镇卫生院工作，并为其上编，服务期至少5年。

同时制定优惠政策，鼓励、吸引户籍在山区乡镇的大中专院校毕业生回乡工作，使他们真心实意扎根在农村服务农民。

二是建立符合农村需要和各类人才特点的培养机制。

大力加强在岗人员临床进修及在职培训。

既要考虑到在职人员面上的普遍轮训、不断更新知识，解决知识老化问题，又要重点选拔技术苗子和业务骨干到上级医疗单位进行有针对性的实用技术培训，为农村培养一些永久性、实用性的卫生专业技术人才，加快全科医师培训与资格认证的步伐。

、继续扎实开展二级以上医疗机构或中心卫生院和乡镇卫生医疗机构合作活动，探索二级以上医院或中心卫生院对乡镇卫生的领管和托管的路子。

要研究制定市级医疗卫生机构的医务人员定期轮换到农村工作的具体办法，主要是要制定中长期培养规划，要根据卫生人才从培养到使用的行业特点，要着眼于长期，要结合国家逐步对农村医疗卫生重视与支持，同时充分发挥县级医院资源，要发挥县级医院的指导作用，切实为乡镇卫生院培养各类技术人员。

大胆提拔具有一定学历和业务水平的青年医务工作者，让其在乡镇医疗卫生机构主要岗位上接受锻炼。

三是建立农村卫生人才的稳定机制。

乡镇卫生院在农村基层，相对生活艰苦，工作条件较差，待遇较低。

尤其是实行国家基本药物制度后，医药收入减少。

如何稳定农村卫生人才，除了用重视、关心等人文手段来引导外，也要有适当的激励措施，适当提高乡镇医技人员的待遇，对长期在农村卫生一线的人员给予表彰和激励。