中国法治三十年土地征收法篇.docx

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中国法治三十年土地征收法篇

中国法治三十年——土地征收法篇

2009-06-22

作者：

邹爱华

内容提要：

不断完善的土地征收法为改革开放的顺利推进提供了必要条件。

土地征收法的主要发展变化有：

从单行法转变为了诸法合体，“土地征收”概念取代了“土地征用”概念，土地征收审批权不断地被上收，补偿标准不断地被提高。

土地征收法的完善方向是：

明确规定征收土地的公共利益范围，科学地设置土地征收审批机关，按照被征收土地的市场价值给予被征收人公正补偿，有效地保障被征收人的救济权。

关键词：

土地征收土地征收申请人土地征收审批机关

改革开放以来，我国的工业化和城镇化进程加快。

为了获得工业化和城镇化所需要的土地，国家需要有土地征收法。

随着改革开放的不断推进，国家对土地征收法做了许多修改。

不断完善的土地征收法为改革开放的顺利推进提供了必要的条件。

毋庸讳言，土地征收法还存在需要进一步完善的地方，为了进一步地推动改革开放，我们需要修改土地征收法。

一、土地征收法的历史变迁

1、从单行法转变为诸法合体

从改革开放到到1986年《土地管理法》颁布实施以前，中国的土地征收法在形式上是单行法。

进入改革开放后，国家征收土地的直接依据是《国家建设征用土地办法》（以下简称《办法》），该《办法》于1958年1月6日由国务院公布施行。

改革开放4年后，国务院在修订《办法》的基础上制订了《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》），该《条例》获得全国人大常委会批准后，于1982年5月14日由国务院公布施行。

为了加强对土地的管理，遏制乱占滥用、浪费、破坏土地资源和买卖、租赁土地、侵害社会主义土地公有制的现象，中国共产党的十一届三中全会原则通过，四中全会正式公布的《关于加快农业发展若干问题的决定》提出“要尽快制定和颁布土地法”。

后来考虑到，关于国土规划、国土整治、国土开发等问题，由于实践经验不够，还不能通过制定法律加以规范，而且当时亟需加强土地管理，解决乱占耕地、滥用土地的问题，所以，1986年6月25日，全国人大常委会通过的是《土地管理法》，而不是《土地法》。

《土地管理法》在吸收了《条例》部分内容的前提下，废除了《条例》。

因此，随着《土地管理法》的颁布施行，土地征收法成为了《土地管理法》的一部分，在形式上成为了诸法合体。

2、“土地征收”取代了“土地征用”

从改革开放到2004年《宪法》和《土地管理法》修订以前，《办法》、《条例》、1986、1988和1998年的《土地管理法》使用的是“土地征用”概念来指代国家为了公共利益的需要而强制获得土地所有权的行为。

2004年3月14日，全国人民代表大会通过了《宪法修正案》，根据该修正案修改后的宪法第10条第3款规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”为了与修改后的宪法保持一致，2004年8月28日，全国人大常委会通过了《土地管理法》修正案，修订了总则第2条第4款，规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”这样，2004年修订后的《宪法》和《土地管理法》同时使用了“土地征收”和“土地征用”两个概念。

用“土地征收”概念指代国家为了公共利益的需要而强制获得土地所有权的行为，而用“土地征用”概念指代国家为了公共利益的需要而强制获得土地使用权的行为。

3、土地征收审批权逐步上收

随着改革开放的不断发展，各种建设占用的土地日益增加，为了保护耕地等土地资源，省级以下政府的征收审批限额逐渐下降。

从改革开放到1998年的《土地管理法》，省级政府的审批限额逐渐下降。

《条例》规定的审批限额是耕地、园地1000亩以下，其他土地10，000亩以下。

1986和1988年的《土地管理法》规定的审批限额是耕地1000亩以下，其他土地2000亩以下。

1998年的《土地管理法》规定的审批限额是基本农田以外的耕地35公顷以下，其他土地70公顷以下。

从改革开放到1998年《土地管理法》修订以前，县、市人民政府有权决定征收一定限额的土地。

《办法》规定的限额是：

建设项目用地300亩以下和迁移居民在30户以下的。

《条例》规定的限额是：

直辖市郊区和50万人口以上城市郊区以外的耕地、园地3亩以下，林地、草地10亩以下，其他土地20亩以下。

《条例》还规定，省级人民政府可以根据本地区实际情况，适当放宽或缩小县、市人民政府审批征地数额的权限。

1986和1988年的《土地管理法》规定省、自治区的县级政府的审批限额是：

耕地3亩以下，其他土地10亩以下。

直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人大常委会决定。

根据以上规定，我们可以得知，县、市人民政府的审批限额呈下降趋势。

1998年修订后的《土地管理法》则取消了县、市人民政府的审批权。

4、补偿标准逐步提高

不管是改革开放初期的《办法》、《条例》，还是后来的1986、1988、1998和2004年的《土地管理法》，都是规定国家只按照被征收土地的产量的一定倍数支付补偿费用。

随着社会的发展，补偿标准逐步得到了提高。

《办法》规定的补偿标准是：

“对于一般土地，以它最近2年至4年的定产量的总值为标准。

”《条例》规定的补偿标准是：

征收耕地（包括菜地）的补偿费标准，为该耕地年产值的3至6倍。

征收耕地（包括菜地）的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的2至3倍。

但是，每亩被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的10倍。

个别特殊情况，按照上述补偿和安置补助标准，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。

1986年1988年的《土地管理法》规定的补偿标准与《条例》相同。

1998和2004年的《土地管理法》规定的补偿标准是：

征收耕地的补偿费标准，为该耕地年产值的6至10倍。

征收耕地（包括菜地）的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的4至6倍。

但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。

个别特殊情况，按照上述补偿和安置补助标准，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的30倍。

二、土地征收法的缺陷

1、征收土地的公共利益范围不明确

《办法》和《条例》都没有明确规定，只有当“为了公共利益的需要”时，国家才能征收农民集体所有的土地，只是规定国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业时，可以征收土地。

1982年的《宪法》则明确规定了征收目的是“为了公共利益的需要”。

为了与宪法保持一致，1986年的《土地管理法》第2条第3款明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。

虽然《土地管理法》明确规定，“为了公共利益的需要”，国家才能征收土地，但该法并没有对公共利益的范围进行规定，导致公共利益范围不明确。

2、征收审批机关的设置不是很科学

根据上述，我国目前上收了征收审批权，只有中央政府和省级政府拥有征收审批权，而且将基本农田的征收审批权集中在中央政府。

集中征收审批权的目的是为了防止省级以下政府滥用征收权，通过征收将耕地转化为建设用地，从而保护耕地，力争实现到2020年时维持全国耕地总面积在18亿亩的目标。

征收审批机关的这种设置在运行中存在着两大缺陷：

一是导致省级以下地方政府频频违法，严重地影响了政府形象，败坏了社会风气。

当前，发展经济是政府的中心工作，也是考核政府官员政绩的最重要的指标。

为了发展经济，就需要有土地和资金的投入，土地征收则是政府获得土地和资金的有效方法。

通过征收农民集体所有的土地，政府获得了发展经济所需要的土地，政府通过转让土地的使用权，又可以获得土地使用权出让金等土地有偿使用费，从而获得资金，一举两得。

在征收土地有着巨大利益的时候，丧失了征收审批权的政府就频频违法征收农民集体所有的土地。

二是省级政府在运用征收审批权的时候，倾向于多征地，不利于保护耕地。

这种结果的发生有主观和客观两方面的原因。

在客观上，我国目前处于工业化和城镇化阶段，建设占用耕地无法避免；在主观上，省级政府及其官员与省级以下政府及其官员所面临的任务和考核指标是一样的，为了发展经济，他们当然是倾向于多征地，从而也难以有效地保护耕地。

3、补偿标准与市场经济的“等价交换”基本原则相冲突

根据上述，改革开放以来，我国的土地征收补偿标准是逐步提高的。

虽然如此，我国目前的土地征收的补偿标准并不是被征收土地的市场价值，国家与被征收土地的农民集体和农民之间并不是“等价交换”。

根据法理，土地征收中的补偿行为应当是受市场经济基本原则支配的行为。

土地征收只是意味着征收人可以借助国家公权力强制性地获得被征收人的土地，并不意味着征收人可以不按照被征收土地的市场价值向被征收人支付补偿款。

正因为如此，西方市场经济国家所规定的补偿标准无一例外的都规定土地征收补偿的标准是被征收土地的市场价值，该市场价值是指一个自愿的卖方在公开市场上出售给一个自愿的买方时所获得的金额。

既然中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，就没有理由在土地征收补偿方面不遵守市场经济的“等价交换”的基本原则。

另外，根据现有的法律，其它和土地征收相关的买卖关系都遵循市场经济的“等价交换”的基本原则。

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，当地方政府通过实施征收行为将农民集体所有的土地转变为国有土地后，代表国家出让国有土地使用权的土地管理部门必须按照该使用权的市场价值出让，否则，将承担法律责任，情节轻微的，要承担行政责任，情节严重的，依照刑法第410条的规定，要承担非法低价出让国有土地使用权罪的刑事责任。

根据《合同法》和《城市房地产管理法》的规定，按照市场价值获得国有土地使用权的房地产开发公司在销售房屋时，也是按照市场价值销售的。

既然国家和房地产开发公司能够按照市场价值卖地，被征地的农民也应当能够按照市场价值卖地，否则，补偿标准就是与市场经济的“等价交换”基本原则相冲突，被征收土地的农民集体和农民受到了不公正对待。

4、被征收人的救济权不能得到有效地保障

在土地征收过程中，被征收人与土地征收申请人和土地征收审批机关在以下三个问题上可能形成争议：

一是土地征收法律是否符合宪法，二是土地征收审批机关的决定是否合法，三是土地征收申请人给予的补偿是否公正。

解决这些争议的救济办法依次是：

宪法诉讼、行政复议、行政诉讼和民事诉讼。

宪法诉讼解决的是土地征收法律是否合宪的问题，行政复议和行政诉讼解决的是征收决定是否合法的问题，民事诉讼解决的是征收补偿数额是否公正的问题。

据此，被征收人的救济权应当有提起宪法诉讼的权利、申请行政复议的权利、提起行政诉讼的权利和提起民事诉讼的权利。

可是，根据我国目前的法律法规的规定，被征收人的救济权不能得到充分的保障。

一是被征收人没有对违反宪法的土地征收法律提起宪法诉讼的权利。

二是对征收决定只享有申请行政复议的权利，而没有提起行政诉讼的权利。

根据《行政复议法》第30条第2款和《行政复议法实施条例》第25条的规定，当被征收人对审批机关的征收决定不服时，只能向省级政府申请行政复议，而该行政复议的决定是最终裁决，被征收人不能对该复议决定提起行政诉讼。

三是对征收补偿数额不能享有提起民事诉讼的权利。

根据《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收人对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。

当批准征收土地的人民政府是省级政府时，被征收人对该裁决不服的，可以向该省级政府申请复议，对复议决定不服的，如果要提起诉讼，只能是行政诉讼，而不可能是民事诉讼了。

当批准征收土地的人民政府是国务院时，被征收人对该裁决不服的，连申请行政复议和提起行政诉讼的权利都没有了，更不用说享有提起民事诉讼的权利了。

三、土地征收法的完善建议

1、明确规定征收土地的公共利益范围

对于如何规定公共利益的范围，不同国家由于具有不同的历史、文化背景和立法传统，导致其土地征收法在规定公共利益的范围时，形成了不同的模式，主要有详细列举式、概括列举式、概括式和分散式。

所谓详细列举式，就是在土地征收法中将属于公共利益范围内的事业一一列举出来。

日本是这种模式的典型代表。

《日本土地征收征用法》第3条详细地规定了可以征收土地的公益事业，将其分成了35大类。

所谓概括列举式，就是在土地征收法中将属于公共利益范围内的事业按类别列举出来。

美国伊利诺伊州、加拿大纽芬兰省和德国巴伐利亚邦采用的就是这种模式。

所谓概括式，就是在土地征收法中将属于公共利益范围内的事业进行了抽象地规定，既没有一一列举，也没有分类列举。

加拿大罗娃斯科蒂垭省采用的就是这种模式。

所谓分散式，就是在土地征收法中没有规定属于公共利益范围内的事业，既没有一一或分类列举，也没有抽象地概括，而仅仅规定属于公共利益范围内的事业由特别法规定。

英美法系国家的土地征收法大多数采用的是这种模式。

美国德克萨斯州、英国、加拿大联邦、加拿大的魁北克省和不列颠哥伦比亚省等采用的就是这种模式。

根据我国的具体国情，本文认为，应当采用概括列举式规定公共利益范围，其他三种模式不适合中国的国情。

首先，考虑到我国的“宜粗不宜细”的立法传统，我国不宜采用详细列举式。

其次，考虑到我国目前的法治状况和加强耕地保护的需要，我国不宜采用概括式。

最后，考虑到我国目前的《铁路法》、《公路法》、《邮政法》和《国防法》等特别法都没有授权征收土地的规定，如果要采用该模式，我国将需要修改大量的特别法，耗费大量的人力、物力，不符合效益原则，因此，我国也不宜采用分散式。

2、科学地设置土地征收审批机关

通过分析不同国家关于土地征收审批机关的规定，我们发现审批机关具有多样性，包括立法机关、行政机关和司法机关。

在大多数国家的大多数情形下，土地征收的审批机关是行政机关，但是，在少数国家或少数情形下，土地征收的审批机关是立法机关或司法机关。

例如，《英国土地征收法》规定在征收地方政府所有的土地、法定的公用事业承办人所有的土地等特殊土地时，征收命令要经过议会同意后才能生效。

《美国德克萨斯州财产征收法》规定，有权申请土地征收的机关为了公用而试图获得不动产，不能与财产所有人与损害补偿额协商一致时，可以向有管辖权的县法院或地区法院提出征收申请，启动征收程序。

法国在1958年改革后，负责土地征收的所有权转移审批的机关是管辖民事案件的普通法院的公用征收法庭。

考虑到我国的立法机关是最高权力机关，是广大人民群众的利益代表，在将土地征收审批权全部授予政府，而不能有效地保护耕地的情形下，有必要借鉴英国的规定，当土地征收涉及到基本农田时，应当由全国或省级人大常委会决定。

在确保基本农田安全的情形下，可以适当地下放征收审批权给县、市人民政府。

3、按照被征收土地的市场价值给予被征收人公正补偿

对于征地补偿标准所存在的缺陷，国务院已经有所认识，并在按照被征收土地市场价值给予公正补偿这个问题上已经卖出了一小步。

国务院2004年颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》要求省、自治区、直辖市人民政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。

该规定将按照统一的“区片综合地价”作为征地补偿标准选项之一就是对市场经济“等价交换”基本原则的初步承认。

不过，“区片综合地价”与被征土地的市场价值之间还是存在着差异，“区片综合地价”只是同一地区的土地的平均价值，忽视了同一地区的不同地块之间的价值差异，因此，虽然与“年产值”补偿标准相比较，“区片综合地价”补偿标准在遵循市场经济的“等价交换”基本原则方面是一个进步，但还不符合市场经济的“等价交换”基本原则的要求。

为了在征收补偿问题上贯彻市场经济的“等价交换”基本原则，我们需要修改《土地管理法》，取消按照年产值的一定倍数给予被征收人补偿的规定，而明确规定按照被征收土地的市场价值给予被征收人公正补偿。

4、有效地保障被征收人的救济权

为了有效地保障被征收人的救济权，应当修改现有的法律法规的规定，作出如下规定：

一是建立中国特色的宪法诉讼制度，赋予被征收人对违法宪法的土地征收法律法规提起违反宪法诉讼的权利。

在我国目前的政治制度下，对全国人民代表大会通过的法律提起违宪诉讼是不可能的，但对全国人大常委会通过的法律、国务院的行政法规、地方人民代表大会通过的地方性法规、自治条例和单行条例提起违宪诉讼是没有障碍的。

因此，我们可以在借鉴国外宪法诉讼制度的基础上，建立适合中国国情的宪法诉讼制度。

二是修改行政复议法的规定，取消省级政府对征收决定所作出的复议决定的最终裁决效力，允许被征收人可以对省级政府的复议决定向法院提起行政诉讼。

三是修改《土地征收管理法实施条例》，明确规定当被征收人与土地征收申请人就补偿数额发生争议，对政府裁决不服时，有权以土地征收申请人为被告，向法院提起民事诉讼，而政府裁决只是作为民事诉讼的一个证据供法院参考。

作者简介：

邹爱华，湖北大学政法与公共管理学院法律系主任、副教授，中国政法大学民商经济法学院经济法专业博士研究生。

通讯地址：

湖北省武汉市武昌区学院路11号湖北大学政法与公共管理学院法律系