城市土地管理.docx
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城市土地管理
第一章绪论
一土地概念
(1)指地球表面陆地和水面的总称,同时,土地还是一个空间的概念,是由气候、地貌、土壤、水文、岩石、植被等构成的自然历史综合体,并包含了人类活动的成果,即土地是自然与社会经济的综合体。
在土地这个综合体中,土地质量和用途取决于全部构成要素的综合影响,离开了整体,各个单独的组成要素都不能理解为土地。
(2)土地与国土
国土是指一国主权管辖内的版图,包括领土、领海和领空,不单指土地,而是国家管辖的地理空间,包括资源与环境两部分。
(3)土地问题
农村农用地问题,核心是土地的质量和产出。
城市建设用地问题,核心是土地的区位。
农用地与建设用地的协调
二、土地的二重性
土地具有资源和资产的双重内涵,前者是指土地作为自然资源,是人类生产和生活的根本源泉;后者是指土地作为财产,有经济(价值)和法律(独占性)意义。
土地资源
土地资产,其重要属性是有限性、有用性、可占用性和具有价值。
三土地的功能
负载功能土地能将生物与非生物负载其上,成为地球一切生物与非生物的安身之所。
养育功能土地具有肥力,具备适宜生命生存的氧气、温度、湿度和各种营养物质,使各种生物得以生存、繁衍。
仓储功能土地蕴藏着丰富的金、银、铜、铁等矿产资源,石油、煤、天然气、水力等能源资源,沙、石、土等建材资源。
为人类生产、经济的发展提供了必不可少的物质条件。
提供景观的功能土地自然形成的各种景观,如群山、大海、瀑布、清泉等,为人类提供了丰富的风景资源。
储蓄和增殖的功能土地作为资产,随着对土地需求的不断扩大,其价格呈上升趋势,因此,投资于土地,能获得储蓄和增殖的功效。
四、土地的基本特性
(一)自然特性
土地是自然的产物土地不是人类劳动的产物,它的产生与存在不以人类意志为转移;而其他生产资料几乎都是人类劳动创造的。
土地面积的有限性在现有的科技条件下,人力不可能创造土地、消灭土地,或用其他生产资料代替。
土地位置的固定性土地的绝对位置是固定不变的,地块之间也不能互相调换位置,这使土地利用受到很大限制;但土地的相对位置是可变的,即随着社会经济的发展,土地的区位状况可以改变
土地质量差异的普遍性土地是自然的产物,不是人类按统一标准制作的,不同土地单元具有不同的自然、区位条件。
因此,土地利用要因地制宜。
土地利用的永续性土地是可更新资源,在农业利用中,通过施肥、灌溉、轮作等措施,可使土地肥力处于周而复始的动态平衡中;在非农业利用中,不会磨损、陈旧、丧失有效性,在维持土地功能的前提下,可以永续地利用。
土地经济供给具有弹性土地的经济供给,指在土地自然供给与某些自然条件许可的范围内,某种用途土地的供给量能够随着土地利用效益的变化而变化的现象。
土地的经济供给是随着经济效益的提高而变化的,所以是有弹性的。
土地用途的多样性土地用途包括住宅用地、工业用地、商业用地等。
一块土地可同时适用于几种用途,也可从一种用途转换到另一用途,但应坚持最佳用途和最大经济效益原则。
土地用途变更的困难性农用地与建设用地之间的变更是单向、不可逆的;
土地增殖性在土地上追加投资的效益具有持续性,不会随着时间的推移而折旧、报废。
土地报酬递减的可能性在技术不变的条件下,对土地的投入超过一定限度,就会产生报酬递减的后果。
见下例
例:
美国一个城市建筑规模的研究结果显示,在一块价值150万美元的土地上建造不同楼层的建筑,获得的投资利润率呈抛物线变化趋势,先增后减(如右图)。
社会属性人类在利用土地(占有、使用、收益、分配)的过程中,形成人与人之间的某种生产关系,这是进行土地产权管理、调整土地关系的基本出发点。
五、土地、人口、环境与可持续发展
(一)土地与人口的辨证关系——主要表现为土地的供求关系
1、人类需要土地能满足其生产、生活的需求。
2、人类生产、生活对土地产生重要影响——人类对土地的有效利用,要以一定数量、密度和质量的人为前提。
3、人地矛盾——人口增加,对土地数量、种类的需求日益增长,但土地供给是有限的。
我国确定18亿亩耕地的底线,保证粮食的基本供给
(二)人地比例关系的变化与环境问题——表现为土地承载力问题
人口增加、城市扩张、耕地锐减→粮食→环境问题
因此,在土地利用中要协调好耕地与城市建设用地的关系,从而实现“吃饭”与“建设”的协调。
要努力提高土地利用的科技水平,提高土地的承载能力,缓解人地矛盾,避免土地利用对环境的破坏。
(三)土地、人口、环境与可持续发展
树立可持续发展观
实现土地、人口、环境、经济的协调发展
建立土地、人口、环境组合运作模式
使经济增长与恶化环境的土地投入脱钩
实行以预防为主的环境政策
将土地资源利用的外部性内在化
人们利用土地从中获益,但由此造成的资源退化、破坏、环境污染,转嫁给了社会、未来和自然界,而乱垦滥用的责任人却不承担任何损失,这种外部性是造成土地、人口、环境系统失调的基本动因。
外部性内在化,要将破坏土地资源与环境的代价由责任人承担,从而使合理利用和保护土地资源与环境,成为人们的自觉行为。
实行有控制的人口转变
要使人口规模和增长率与土地人口承载力、人均社会福利最大化相适应。
消除贫困
贫困是人类——环境系统恶化的重要动力。
贫困使穷人不得不掠夺式地开发资源,致使环境恶化,从而又导致贫困地区更加贫困,形成恶性循环。
(四)加强土地资源管理的措施
实现土地资源(特别是耕地)供求平衡,使各区域的耕地总量不减少
建立土地数量、质量的调查、监测、预警制度
实行土地资源资产化管理
六、土地管理
(一)概念:
——国家在一定的环境条件下,综合运用行政、经济、法律、技术方法,为提高土地利用的生态、经济、社会效益,维护在社会中占统治地位的土地所有制,调整土地关系,监督土地利用,而进行的计划、组织、控制等综合性活动。
(二)管理的主体——国家
管理的客体——土地及土地利用中的各种关系
基本任务——维护在社会中占统治地位的土地所有制、调整土地关系和监督土地利用。
目标——提高土地的经济、社会、生态效益,满足日益增长的社会需求
方法——行政、经济、法律、技术等
职能——计划、组织与控制
环境条件——社会制度和土地制度
(三)我国的土地制度规定:
城市土地归国家所有,农村土地归农村集体经济组织所有;只有通过国家出让的土地,才能进入房地产领域进行开发、建设,否则其地上的房地产产品不受法律保护。
(四)土地管理学的研究对象
——是作为自然经济综合体的土地的利用和土地关系的管理,这一完整的、综合的、具体的社会现象的规律性。
(五)学科任务和内容
1、基本任务
应用相关原理和方法,研究调整土地关系和土地利用的规律性,以平衡土地供需矛盾,取得尽可能大的生态、经济、社会效益。
2、学科的内容体系
土地管理相关原理地籍管理基础
土地权属管理手段
土地管理学内容土地利用管理核心
土地市场管理手段
(六)港台地区及国外土地管理的主要经验
(1)香港——土地两权,分离管理
所有权——香港政府;增加财政收入,投资兴建公益性基础设施和公共福利性住房
使用权——香港任何个人或集团
1.台湾——农地保护,实施土地管制
2.日本——编制土地利用计划,实行土地交易许可证和劝告制度,重视资源调查,加强教育
3.美国——土地有偿使用,合理规划,技术先进
德国——重视土地立法,技术先进,土地信息管理,管理队伍建设
4.加拿大——协调各级政府的土地管理关系
(七)目标——提高土地的经济、社会、生态效益,满足日益增长的社会需求
土地管理的目标必须是当前社会经济条件下能实现的;管理的技术手段也必须与当前的科技发展水平相适应,因此,土地管理活动必须符合当前的社会经济条件。
(八)土地管理的一般过程
土地管理的一般过程由下图表示:
(1)确定目标宏观目标中观目标微观目标
(2)构建组织组织设计组织整合
(3)实施组织职能计划组织控制
(4)实现目标土地管理方法
第二章地籍管理
一相关概念
1、地籍:
是土地的户口,是记载土地的位置、界址、数量、质量、权属和用途等基本状况的簿册。
2、地籍管理:
国家为获得地籍信息,科学管理土地,而采取的以土地调查、土地分等定级、估价、土地登记、土地统计、地籍档案为主要内容的综合措施。
3、地籍调查:
是利用一定的方法,通过权属调查和地籍测量,查清每一宗地的位置、权属、界线、面积和用途等基本情况,形成地籍图和簿册的过程。
以权属调查为核心,是土地登记的前期工作和法定程序。
4、宗地:
权属界址线所封闭的地块。
一般情况下,一宗地为一个权属单位;同一个土地使用者使用不相连接的若干地块时,则每一地块分别为一宗。
宗地是土地登记的基本单元,也是地籍调查的基本单元。
5、图斑:
以1:
10000地形图作为工作底图,将地貌、土地利用类型基本相同,水土流失类型基本一致的土地单元(地块)分为一类,以其为基础调查单元,然后将单元勾绘到地形图上成为图斑。
(图上最小图斑面积不小于0.5cm2,实地面积0.5hm2;最大不超过50cm2,实地面积50hm2)
6、土地分等定级:
将土地调查的结果等级化,获得土地质量状况的一项工作,实质就是依据土地使用价值的优劣,评定出土地等级。
7、混合宗:
二、地籍管理概述
1、性质
空间性、法律性、精确性、连续性
2、地籍管理的内容
土地调查、土地分等定级、土地登记、土地统计、地籍档案管理
三、土地调查
土地调查的任务是为土地管理提供基础资料,内容包括地籍调查、土地利用现状调查和土地条件调查。
(1)地籍调查
1)地籍调查单元:
一宗地、混合宗
2)权属是地籍调查的核心
3)主要内容:
①权属调查——核心是界址认定
界址认定过程存在两种情况(相临双方是否出席指界)
形成两种结果(无争议与有争议界线)
②地籍测量
(2)土地利用现状调查
1调查的基本单元(土地利用基本单位)——图斑
四、土地分等定级
1、定义——将土地调查的结果等级化,获得土地质量状况的一项工作,实质就是依据土地使用价值的优劣,评定出土地等级。
2、土地分等定级体系城镇土地分等定级→城镇土地等→城镇之间
农用土地分等定级→城镇土地级→城镇内部
区别:
城镇土地分等定级的对象是城镇连片建成区和近郊范围内的土地。
城镇土地分等往往以城镇整体为单位进行,城镇土地分级则是在城镇内部以地块为单位进行。
3、城镇土地定级方法体系:
1)先用多因素综合评定法初步划分土地等级;
2)进行典型行业的土地收益或地价测算,据此对初步划分的土地级别进行校核。
为避免不同评价者的主观性和因生活背景不同造成的判断错误,采用相对统一的标准和科学的参数——分值,来表示土地的各种条件优劣。
城4、城镇土地定级
(1)选择定级因素Fi——与土地区位的影响因素关系密切
土地分等定级因素是指对土地质量、级别有重大影响、并能体现土地区位差异的经济、社会、自然条件。
由基本因素、派生因素及因子形成因素、因子体系。
繁华程度——是反映土地经济区位最重要的指标
交通条件——影响土地使用者的运输成本和心理成本
基础设施——反映使用者的生活方便程度
环境条件——对经济发展、投资的限制性影响因素
人口状况——反映土地需求趋势
(2)因素指标类型
根据评价个因素因子的性质及影响方式的不同,评价指标可分为硬指标和软指标两类。
硬指标——指某类因素因子的影响程度可以用明确的数量关系进行表示。
软指标——又称定性指标,侧重从质的方面反映因素因子的影响度。
(3)土地定级单元的划分
单元大小要适宜,一般定级单元大小在5-25公顷之间
(4)点、线状因素特征:
这些因素对土地的影响随距离变化呈线性和非线性衰减。
五.土地登记
(1)概念:
我国土地登记是指国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。
(2)土地登记是确定权属的唯一法律依据
(3)土地登记的类型
初始土地登记、变更土地登记
(4)土地初始登记的内容
登记内容中的土地权属,包括集体土地所有权、使用权,国有土地使用权,共有土地使用权,他项权利
①集体土地所有权:
产权人具有占有、使用、收益、处分的权利,集体所有的土地在国家征用或其他农民集体依法使用时,集体土地所有者有权要求依法得到补偿的权利,这就是收益、处分权的实现。
②集体土地使用权:
一般是指农民集体和个人进行非农建设,依法使用集体所有土地的权利,包括乡村企业非农业用地和农民宅基地。
通过征用农用地取得建设用地使用权,不但需要土地所有者的同意,还必须依法经国家审核、批准,因而使用过程中也必须接受国家行政部门的监督和管理。
③国有土地使用权:
国有土地使用权流转,是国家通过法律规定的形式,将国有土地所有权中占有、使用、部分处分的权利让渡给使用者,从而与土地所有权分离,而国家保留收益和最后的处分权,国有土地使用权除最终处分权外,包含了其他全部权能。
国有土地收益权的实现:
土地使用者经营收益、国家通过有偿出让土地使用权和税收实现收益
国有土地处分权的实现:
不能流转,表现为划拨、出让或确认、收回土地使用权的权利
④共有土地使用权:
两个以上的土地使用者依法共用一宗地的权利,其特点是主体的多主性和客体的整体性。
共有土地使用权的各使用者之间在行使土地使用权时,必须以不损害其他共用人的使用权为前提。
土地共有使用权面积为按份共有,主要影响因素是,占用地表和空间的面积。
商品住宅的土地使用权就是按共有土地使用权进行分摊的。
分摊土地面积=(自用建筑面积/总建筑面积)×土地总面积
⑤他项权利
指在已经确定了他人所有权和使用权的土地上,保留的其他利用土地方面的权利,包括抵押权、租赁权、地役权等。
主体具有特定性:
主体必须与土地所有权或使用权有着密切的关系,如土地租赁关系、抵押关系。
其客体与土地使用权、所有权的客体一般为同一块土地,它的发生既依附于土地的所有权和使用权,又是对土地所有权和使用权的一种限制,这种限制往往影响土地所有者和使用者对土地的充分利用,从而影响土地所有权和使用权的价值。
(5)土地登记程序
申报地籍调查权属审核注册登记颁发证书
(6)土地登记主要文件及填写要求
申请书审批表土地登记卡土地归属卡土地证书
(7)土地登记的重要性
第三章土地权属管理
一、土地所有制度
我国现阶段的土地所有制度以社会主义土地公有制为基础和核心,全部土地属于国家和农民集体所有,土地所有权不得买卖和非法转让。
形式:
我国全部土地实行社会主义公有制,包括全民所有制和劳动群众集体所有制。
主体:
土地的全民所有制——国家代表全体劳动人民占有属于全民的土地,行使占有、使用、收益和处分的权利。
客体:
城市建成区(包含规划区)的土地全部属于国家所有;农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。
流转:
土地所有权不得买卖和非法转让,唯一合法的所有权流转途径是土地征用,实现集体所有向国有的流转。
二、土地产权及其基本特性
土地产权——指有关土地财产的一切权利的总和,包括土地所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权、地役权等多项权利,各权利可独立存在,而且在不丧失所有权的情况下可以让与。
土地产权的基本属性:
排他性、可分解性、转让性
土地产权客体必须具备可占用性和价值性
土地产权必须经过登记,才能得到法律的承认,并受到法律的保护
土地产权的相对性,要受到来自社会或国家政策法规的控制和制约
三、我国土地所有权
(一)土地所有权的含义
是土地所有者拥有的、受国家法律保护和限制的排他性的专有权利,包括占有、使用、收益、处分四方面的权利内容,意味着土地所有者在一定法律范围内可以自由使用和处分土地。
(二)我国国有土地所有权的主体、客体、内容
主体——我国国有土地所有权的唯一主体是国家;
客体——一切属于国家所有的土地
内容——依照法律规定,国家在行使土地所有权的过程中形成的权利和义务。
国有土地所有权由国务院代表国家行使,地方各级政府无权擅自处置国有土地,只能依法根据国务院的授权处置国有土地。
(三)我国农村集体土地所有权的主体、客体、内容
主体——农民集体
客体——一切属于农民集体所有的土地
内容——依照法律规定,农民集体在行使土地所有权的过程中形成的权利和义务。
集体土地所有权由乡(镇)、村、组或队代表农民行使。
四、我国土地使用权
(一)土地使用权的含义
是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地的占有、使用以及部分处分的权利。
(二)我国国有土地使用权的主体、客体、内容
主体——任何依法取得国有土地使用权的单位和个人;
客体——国家依法提供给单位和个人使用的国有土地
内容——国有土地使用权主体在依法行使土地使用权的过程中形成的权利和义务。
建设单位使用国有土地,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。
(三)我国集体土地使用权的主体、客体、内容
主体——任何依法使用农民集体所有土地的单位和个人;
客体——上述使用主体依法取得的承包地、自留地、自留山、宅基地和农村集体建设用地等。
内容——集体土地使用权主体在依法行使土地使用权的过程中形成的权利和义务。
(四)国有土地使用权的取得和收回
取得——有偿、无偿和依照法律政策规定三种方式
收回——使用期满无偿收回和提前补偿收回
五、土地权属管理的内容
依法确认土地权属——土地登记
依法管理土地权属变更——土地所有权变更(征用集体土地);
土地使用权变更(划拨、出让、转让、赠与、继承等)
依法调查、处理土地权属纠纷
六、土地使用权流转
(一)城镇国有土地使用权流转方式
出让、划拨、转让、出租、抵押
(二)国有土地使用权出让
一、概念和特征
1、概念
国家→土地使用者(主要是建设单位)
农村集体土地:
经征用→国家→土地使用者
由国家垄断
出让的客体只有国有土地使用权,在使用期限内拥有占有、使用、部分处分的权利,并且可以进行转让、出租、抵押等经营活动,但地下埋藏物归国家所有
土地使用者只有向国家支付了全部土地使用权出让金后才能领取土地使用权证书
出让是国家以土地所有者的身份与土地使用者之间关于权利义务的经济关系,具有平等、自愿、有偿、有限期的特点
集体土地不经征用不得出让
2、出让计划的拟定和批准权限
土地使用权出让必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划,出让的每幅地块、面积、年限和其他条件,由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定,按照国务院的规定,报经有批准权的人民政府批准后,由市、县人民政府土地管理部门实施。
3、出让方式
①协议,指政府作为土地所有者(出让方)与选定的受让方磋商用地条件及价款,达成协议并签订土地使用权出让合同,有偿出让土地使用权的行为。
特点是自由度大,不利于公平竞争,适用于公共福利事业和非盈利性的社会团体、机关单位用地和某些特殊用地。
②招标,土地所有者向多方土地使用者发出投标邀请,并通过各投标者设计标书的竞争,来确定土地使用权受让人的方式。
特点是有利于公平竞争,适用于需要优化土地布局,重大工程的较大地块的出让。
③拍卖,按指定时间、地点,在公开场所出让方用叫价的方法将土地使用权拍卖给出价最高者(竞买人)。
特点是有利于公平竞争,适用于区位条件好,交通便利的闹市区,土地利用上有较大灵活性的地块的出让。
④挂牌,出让人发布挂牌公告,按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布,接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格,根据挂牌期限截止时的出让结果确定土地使用者的行为。
挂牌出让的特点:
一是挂牌时间长,二是操作简便,三是有利于土地有形市场的形成和运作。
4、出让土地使用权的收回和终止
(1)、土地使用权收回
①土地使用权届满的收回
②国家有权提前收回土地使用权
③因土地使用者不履行出让合同而收回土地使用权,一是未如期支付地价款,
二是土地使用者未按合同约定的期限和条件开发和利用土地
④司法机关决定收回土地使用权
(2)、土地使用权终止
①土地使用权因土地灭失而终止
2因土地使用者的抛弃而终止
5、出让合同的履行和解除
(1)履行
用地单位必须按合同的约定开发使用土地,超过开工满1年未动工的,按地价款的20%以下征收土地闲置费;满2年未动工的,可无偿收回土地使用权,因不可抗力或政府、有关部门的行为等造成的延迟除外。
用地单位改变土地利用条件及用途,必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政管理部门的同意,变更或重新签订出让合同应相应调整地价款。
(2)解除
在签定出让合同后,土地使用者未按合同支付地价款的,土地管理部门有权解除合同,并请求违约赔偿。
土地管理部门未按合同约定的时间提供土地的,土地使用者有权解除合同,由土地管理部门返还地价款,并可以请求违约赔偿。
(三)国有土地使用权划拨
1、概念指县级以上人民政府依法批准,在用地者缴纳补偿、安置等费用后,将该幅土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交给土地使用者的行为。
包括两种形式:
使用者缴纳拆迁安置、补偿费用(城市存量土地和集体土地)和无偿取得(国有的荒山、沙漠、滩涂等)
除法律、法规另有规定外,划拨土地没有使用权期限的限制,但未经许可不得转让、出租、抵押等。
取得划拨土地使用权必须经有批准权的人民政府核准并按法定程序办理手续。
在国家没有法律规定之前,在城市范围内和城市范围以外的国有土地,除出让以外的土地,均按划拨土地进行管理。
2、划拨土地使用权的范围
国家机关和军事用地
城市基础设施和公益事业用地
国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地
法律、行政法规规定的其他用地
3、划拨土地的管理
(1)转让
报有批准权的人民政府审批准予转让的,由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
可不办理出让手续,但转让方应将所获收益中的土地收益上缴国家。
(2)出租
房产所有权人以营利为目的,将划拨土地使用权的地上建筑物出租的,应将租金中所含的土地收益上缴国家。
用地单位因发生转让、出租、企业改制和改变土地用途等不宜办理土地出让的,可实行租赁。
(3)抵押
因抵押造成土地使用权转移的,应办理土地出让手续,并向国家缴纳地价款才能变更土地权属。
(4)未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人,县级以上人民政府土地管理部门应当没收其非法收入,并视情节处以罚款。
(5)国有企业改制中的划拨土地,可分别采取国有土地出让、租赁、作价入股和保留划拨土地使用权等方式予以处置。
(6)凡上缴土地收益的土地,仍按划拨土地进行管理。
(7)划拨土地使用权的收回
土地使用者因迁移、解散、撤消、破产或其他原因停止使用土地的
国家根据城市建设发展的需要和城市规划的要求收回
各级司法部门没收其所有财产而收回的
土地使用者自动放弃的
未经原批准机关同意,连续2年未使用的
不按批准用途使用土地
铁路、公路、机场、矿场等核准报废的土地
国家无偿收回划拨土地使用权时,其地上建筑物、其他附着物,根据实际情况应给原土地使用者适当补偿。
4、国有土地使用权出让与划拨的异同
表格见资料
(四)国有土地使用权转让
1、概念
平等民事主体,以出让方式取得的土地使用权,单独转让,或随地上建筑物、其他附着物的所有权共同转让,对土地投入一定资金进行开发后的再转移
2、转让的形式——出售、交换、赠与
3、特征
平等民
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