美国联邦储备系统的审计监督经验及启示.docx
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美国联邦储备系统的审计监督经验及启示
美国联邦储备系统的审计监督经验及启示
李惠群程振华
摘要:
本文通过对美国联邦储备系统审计监管框架的调查,借鉴美国对中央银行审计的先进经验和做法,提出抓住重点开展央行资产负债表审计、增强审计报告的可读性、建立各级机构内审工作评估机制、建立未整改问题定期报告机制及加强内审队伍职业化建设等深化我国中央银行内审工作转型的建议。
关键词:
中央银行,内部审计,美国联邦储备系统
一、美国联邦储备系统审计监管框架
美国联邦储备系统(以下简称美联储)受到若干层次的监督,以确保该系统成为一个精良、管理科学、运行有效的公共机构。
其中,美国政府问责局作为向国会负责的审计部门对美联储整个系统进行政府审计监督;联邦储备委员会检查长办公室作为依法在联邦储备委员会设立的监督部门,专门对联邦储备委员会的运行情况进行审计监督;外部会计师事务所每年对联邦储备委员会和各家储备银行的财务报表进行审计;各联邦储备银行还有各自的内审部门负责内部审计和风险防范。
(一)美国政府问责局(GAO)
1、基本情况
GAO是一个独立的、无党派的机构,只对国会负责。
其职能是为国会履行宪法赋予的职责提供支持,从保护美国大众利益的角度帮助联邦政府改进工作和履行责任,调查、监督联邦政府的规划和支出。
它不仅保障纳税人的钱不被浪费,还监督联邦政府的行为,一旦发现政府有规划不当等行为立即叫停并启动问责机制。
GAO的总审计长一职被称为“打不破的铁饭碗”,由总统任命,任期长达15年,其间除非因为总审计长自行辞职或者有犯罪行为等遭到国会弹劾,否则谁也无权罢免,这从根本上保证了GAO的独立性。
2、对美联储的审计范围
GAO根据《联邦金融机构审计法案(1978)》(FederalBankingAgencyAuditAct)对美联储的运作进行审计,由于美联储作为美国中央银行地位较为特殊,GAO无权对美联储以下四个方面的运行情况进行审计:
一是美联储与外国中央银行、外国政府或者非私立的国际金融组织之间的交易行为;二是与货币政策事务相关的商议、决定和行动,包括联邦储备银行的储备、公开市场操作、贴现窗口指导、证券信用、存款利息;三是在联邦公开市场委员会指导下的交易行为;四是美联储的各级别人员就上述三项事务进行的讨论和交流情况。
近几年,GAO对美联储的审计主要集十在美联储对各家商业银行、银行控股公司和其他银行机构的监管政策有效性方面的审计,包括对资金标准的评价、对监管机制的审查和对问题银行业机构的处置审计;支付体系的合规性和效率审计;消费者保护法的执行情况审计;关于主权财富基金收购美国银行机构的政策限制方面的审计;网络安全性审汁;金融监管改革必要性审计。
另外,在本次金融危机背景下,国会还授权GAO对美联储向个别特殊公司提供信贷支持的情况进行审计,包括对向美国国际集团(AIG)、贝尔斯登(BearSteams)、花旗集团(Citigroup)、美国银行(BankofAmerica)提供的援助资金的使用效率和归还情况进行审计;对问题资产救助计划(TARP)和短期资产支持证券贷款工具(TALF)执行情况进行审计。
3、审计报告的形式和特点
根据美联储2009年年度报告,2009年GAO完成了20份与美联储业务相关的审计报告,报告的结构一般包括摘要、主体、附录三个部分。
我们在对其进行研究后,认为主要有以下几个特点:
一是审计范围较为集中,一般为某项业务或者项目的一个方面。
GAO并不经常开展一项业务或一个项目的全面审计,而只审计其中风险突出的部分,抓住重点,在节约审计资源的同时,又可以集中力量将情况查清楚。
例如对问题资产救助计划(TARP)的审计,GAO重点关注该计划实施的透明度和可能产生的影响,2009年发布了四份与此相关的审计报告,每份审计报告篇幅均在100页以上。
二是业务合规性审计和财务审计较少,多为效益性审计。
由于GAO审计是从保护美国大众利益的角度出发,因此提高效率、避免资源浪费和闲置、保证相关部门有效履职就是审计的重点。
三是报告包括了被审计部门对审计报告的评论,有利于报告阅读者更全面地了解相关情况。
评论的内容主要是被审计对象对审计报告的看法、希望说明的问题、整改计划以及整改中存在的困难等。
这些评论的主要内容会反映在审计报告中,并将相关评论的原件作为附录的一部分,同审计报告一起向国会和公众发布。
这种做法能保证审计报告的使用者更全面地了解相关业务情况,也为被审计对象提供了一个申诉的平台。
四是被审计业务所涉及的部门均为被审计对象,保证了相关部门了解问题的权利和配合做好整改的义务。
如关于联邦机构提高信息共享效率的审计、加强国家网络安全的审计、对国债局债务报表的年度审计,这些业务均非美联储的主业,但由于美联储履职会涉及到相关业务,因此美联储也是被审计单位,也有配合整改的义务。
五是为了保证审计整改效果,定期向国会报送未整改问题清单。
对于审计发现的问题和提出的整改建议,GAO并不负责督促整改,但GAO每年年底会将尚未整改的问题和被审计单位提出的未整改原因汇总后报送国会,由国会负责监督整改,这样既保证了整改的效果,又维护了GAO的权威性。
(二)联邦储备委员会检查长办公室
1、基本情况
联邦储备委员会检查长办公室(OIG)的主要审计监督对象为联邦储备委员会,另外还包括联邦储备委员会授权储备银行履行的个别职责。
该OIG成立于1987年,目前是第三任检查长,前两任的任职时间分别为11年和9年。
由于联邦储备委员会的检查长由美联储主席任命,因此联邦储备委员会OIG的地位类似于中国的内审和纪检监察部门,从审计角度来说独立性较GAO低。
2008年联邦储备委员会0IG的员工编制共37人,经费预算为630万美元。
2、具体职责
联邦储备委员会OIG的具体职责包括:
对委员会的操作进行独立客观的审计、调查和其他审查,以提高委员会的经济效率和效果,防止委员会运作过程中的欺诈、浪费和管理混乱;审查委员会现有和拟定中的法律法规,就提高委员会规划运行效率提出建议;保证国会和委员会主席及时充分地掌握出现的问题。
除了《检查长法案》赋予的职责外,还有其他一些法案对联邦储备委员会OIG的职责作了进一步的要求。
例如,联邦存款保险法案(FederalDepositInsuranceAct)第38款规定:
当联邦储备委员会监管的金融机构经营失败且给存款保险基金带来重大损失时,委员会的检查长办公室应对其进行稽核,并在损失发生后的六个月内递交一份报告,报告要包含对委员会提高监管能力的建议;在信息技术方面,根据联邦信息安全管理法案(FISMA)的要求,联邦储备委员会OIG每年对委员会的信息安全规程和操作进行独立的评估,包括对安全控制的有效性和信息系统技术条件进行评估。
3、检查范围
联邦储备委员会OIG将检查业务分为三类,包括审计和证明业务、检查和评估业务、调查业务,具体情况如下:
(1)审计和证明:
检查和评估委员会的规划和运行是否经济有效,委员会的财务报表、预算数据和财务运行报告是否真实准确,内部控制是否有效,财务、管理信息系统的安全措施和控制机制是否健全,是否对资产和敏感信息进行保护,是否遵守了与委员会财务、监管和运行相关的法律法规和规章制度。
联邦储备委员会OIG根据GAO审计长发布的《政府审计标准》开展审计和证明工作。
(2)检查和评估:
实施OIG检查、项目评估、风险管理、业务流程设计评估以及按照授权对美联储监管的经营失败的金融机构开展重大损失稽核。
其中,检查一般针对某一特定的问题或主题,并提出具有时效性的分析;评估一般关注特定的项目或职能,大量运用统计、数据分析技术,并关注其他非审计、预防性行为,例如系统开发生命周期项目评估。
联邦储备委员会OIG根据检查长廉正和效率委员会(CIGIE)发布的《检查业务质量标准》开展检查和评估工作。
(3)调查:
开展刑事、行政调查来保证委员会的运行。
为有效开展此项工作,联邦储备委员会OIG的调查人员必须全面掌握当前联邦刑事法规、办理刑事案件的程序以及监管刑事、民事、行政调查的其他法律法规和法院裁定。
根据美国司法部的授权,委员会OIG调查人员具有一定的执法权。
联邦储备委员会OIG根据CIGIE发布的《调查业务质量标准》开展调查工作。
联邦储备委员会OIG的业务主要集中在前两项,调查业务投入的资源较少,主要是配合其他部门开展一些联合行动。
其工作人员的具体工作时间分配和资金使用情况见表1。
4、报告的形式和特点
2009年联邦储备委员会OIG共完成报告13份,其中审计报告7份、检查和评估报告4份,向国会报送的半年报告2份。
在13份报告中,审计报告、检查和评估报告的主送对象为被审计部门或被审计单位的主管部门,并根据问题严重程度和影响范围抄送美联储领导层;向国会报送的半年报告,内容为联邦储备委员会OIG近半年工作情况及各类报告的摘要,由联邦储备委员会检查长提交给美联储主席,后者根据报告内容出具一份管理意见书,并在30日内将半年报告和意见书报送国会相应的委员会。
联邦储备委员会OIG的审计报告和检查评估报告在格式上与GAO审计报告类似,内容上除了具有审计涉及业务范围较小、关注业务效益性的特点之外,还有以下两个特点:
一是审计针对性强,根据联邦储备委员会业务发展情况选择审计和检查重点。
由于联邦储备委员会OIG是依法在联邦储备委员会内部建立的机构,因此对联邦储备委员会业务更为了解,选择的审计项目与委员会履职重点结合更为紧密。
在当前金融危机的背景下,2009年联邦储备委员会OIG开展的、与问题机构和救助计划相关的审计和检查项目为5个,占所有审计和检查项目的45%。
二是报告中除了包括被审计对象的评论,还有OIG就评论内容的进一步解释。
由于联邦储备委员会OIG的检查长由美联储主席任命,独立性低,因此审计报告中不仅包含了被审计对象对审计报告的评论,还包含了OIG就评论内容向被审计单位的进一步解释和说明,有利于报告阅读者更好地理解报告和执行整改,避免矛盾的激化。
5、OIG交流和工作质量审查机制
为了提高OIG的职业素质,保证OIG的工作质量,促进交流,2008年10月14日,美国政府按照《检查长改革法案》(IGReformActof2008)要求成立了检查长廉正和效率委员会(CIGIE)。
CIGIE的主要职责是处理跨部门的廉正、经济、效率事务,负责相关政策的改进,并通过建立一所或多所学院向OIG工作人员提供专业训练,维持一支受过良好教育、高素质的检查长队伍。
另外,CIGIE根据《政府审计标准》制订了各检查长办公室之间的同业检查计划,要求各检查长办公室每三年接收一次同业检查,检查内容为其审计和调查业务是否符合相关准则规定,以查明OIG的内部质量控制系统是否健全,是否能够合理保证OIG遵循适用的准则、政策和流程。
2008年,美国政府印刷局(GovernmentPrintingOffice)的OIG对联邦储备委员会OIG开展了同级检查,检查内容为审计和调查业务开展情况,并出具了无保留意见。
(三)内部审计
1、联邦储备银行内部审计情况
每家联邦储备银行都有独立的内部审计部门,直接向各自的董事会负责并报告工作。
主要负责识别风险和评估储备银行的风险管理、内部控制和治理过程的有效性。
各储备银行开展以风险导向为基础的审计,审计的范围和频率取决于每家储备银行运作中内在的特定风险因素,例如银行开展的业务性质、对业务的控制水平、业务人员的品质能力等。
主要审计内容包括:
检查储备银行资产、负债是否真实存在,以及发生变动时是否及时准确入账;评估储备银行的控制措施是否健全、储备银行是否按照法定程序运作;审计信息系统运行情况,评估软件产品的安全性、实施的控制程序和措施,确保研发系统在正式进入生产环境前经过全面的足够的测试;与其他部门协同进行业务监测活动,例如监测所在储备银行的黄金交易情况,包括存放和提取,还要独立证明银行拥有黄金的会计记录和头寸的真实性。
储备银行内审部门还建立了审计定期复核机制,核查上次审计时认定的主要风险水平和运行环境是否发生变化,查明以前发现的问题是否已经处理和纠正,是否有新的问题出现。
2、联邦储备委员会对储备银行内部审计质量的监督机制
为了监督各联邦储备银行内审工作开展情况,确保各家储备银行审计标准和方法符合相关规定,联邦储备委员会建立了储备银行审计质量的监督机制,由联邦储备委员会下设的储备银行操作和支付系统部负责实施。
监督包括现场检查和非现场检查,其中现场检查每三年至少要进行一次。
审查内容包括各家储备银行的内部审计是否符合内审专业实务标准的要求,内审政策和程序是否符合规定,内审部门是否有足够的效率等。
另外,由于纽约联邦储备银行(以下简称纽联储)在12家储备银行中较为特殊,为了评价纽联储对联邦公开市场委员会政策的遵守情况,该部门还要审查纽联储在系统公开市场账户的账目和持有资产的情况,以及该银行的外币业务操作情况。
(四)外部独立审计
1999年,国会专门立法要求美联储聘请外部审计机构对联邦储备委员会和储备银行的财务报表进行审计,对相关内部控制情况进行评价,并将情况作为美联储年度报告的一部分上报国会。
其中对联邦储备委员会财务报表进行审计的会计师事务所,由联邦储备委员会OIG负责聘请;对储备银行财务报表进行审计的会计师事务所,由联邦储备委员会聘请。
为了保证外部审计的独立性,美联储要求对联邦储备系统进行外部审计的会计师事务所不得再为各储备银行提供咨询服务、管理建议或者其他一切会影响其独立性的服务。
会计师事务所审计范围为该审计期的资产负债表、利润表和现金流量表,审计的目的是保证上述会计报表按照美国相关会计准则编制,在所有方面公允反映审计日的财务状况和年度内的经营成果和现金流量。
即会计师事务所只是从第三方角度判断相关财务报表的客观性,但并不对央行资产质量和财务状况进行评价。
(五)近期对关联储审计的新动态
2008年金融危机后,美联储开始大规模使用货币政策工具开展救市,向金融机构注入了大量的流动性,这引起了美国社会公众的不满,开始指责美联储救市操作不透明,要求进一步加强对美联储的审计。
2009年初,美国众议院和参议院的议员分别向国会提交了相关议案,要求取消相关法案中对GAO审计美联储的限制,加强对其货币政策工具的使用情况的审计,尤其是对美联储在刺激信贷、稳定银行和振兴经济方面采取的措施的审计。
美联储主席伯南克及其他高层官员在2009年下半年频繁到国会作证,声称扩大GAO审计范围至货币政策,审计师对货币政策的独立判断和建议将会影响美联储后续的货币政策工具操作以及国会对相关政策的改革,使原本具有高度独立性的货币政策受到政治势力的影响,会导致金融市场产生一系列不必要的反应,最终导致对经济的负面影响。
2010年7月21日,上述议案作为金融改革法案的一部分,在经过多次修改后,最终由美国国会通过并由奥巴马总统签发生效。
为了保证美联储货币政策的独立性,法案没有完全取消GAO对美联储审计的限制,但适当扩大了审计的范围。
要求GAO在法案发布一年内完成如下两个方面的审计:
一是针对金融危机期间美联储实施的所有应急借款和金融救助进行一次全面审计,包括信贷安排的廉正、内部控制、会计记录情况,在减轻金融危机危害方面的作用,是否存在利用救助进行利益输送的情况等。
二是对联邦储备银行的管理情况进行审计,包括对联邦储备银行董事选举和任命情况,联邦储备银行在金融救助过程中的操作情况,联邦储备银行在管理方面的成效等。
综上所述,美联储至少接受来自国会、政府、独立第三方和内部自身的四重审计监督,这些审计以绩效审计为主,重点关注中央银行履行职责的效果,资金使用是否满足社会的需要、能否合理保证美联储运作的真实和透明;同时,各级审计机构还利用自身的专业优势,开展管理评价、政策评估,为美联储决策提出咨询建议。
从趋势上看,对美联储的审计监督还在进一步加强,审计对美联储的影响也在逐步加大。
另外,各级审计机构在审计报告的格式、审计监督、审计人员独立性的保证等细节方面的考虑,也有效促进了审计成效的发挥。
二、对人民银行审计监督的启示
近两年,人民银行内审工作正处于由合规审计向现代风险管理审计转型的过程中,通过对美联储审计监督情况的调查,结合人民银行的实际情况,笔者提出以下几点建议。
(一)抓住重点开展央行资产负债表审计
1、资产负债表合规审计是基础,资金使用效率审计是重点。
人民银行资产负债表审计才刚刚起步,因此首先确认相关财务报表真实、完整是进行效率审计的基础,人民银行内审部门在这方面还要花费大量的精力。
在做好合规审计的基础上,资金使用的效率才是审计关注的重点,例如外汇储备是否真正做到保值、增值,向金融机构的再贷款是否产生预期的效益等,这些也是国外政府审计和内部审计关注的重点。
2、选择审计对象应从细处入手,抓住高风险的领域进行审计。
对于资产负债表的资金使用效率审计,应以风险导向审计方法确定审计重点,提高审计效率,集中优势资源对高风险和关注度较高的领域进行审计。
3、选择审计时间应以事中审计为主、事前和事后审计为辅。
从国外来看,在本次金融危机发生的过程中,美国GAO和联邦储备委员会OIG投入了大量的审计资源对资金使用情况进行专项跟踪审计,这种案例在美国审计历史上屡见不鲜,是美国审计部门的一贯做法。
即使是在伊拉克战场上,我们也能看到GAO工作人员对美军军费开支跟踪审计的身影。
开展事中专项审计既能及时纠正资金使用方面的缺陷,又能避免事后审计只能追究责任、却难以追回资金的尴尬,是开展资产负债表审计的关键。
4、选择审计模式应采取以总行内审司为主、以分支机构内审部门为辅的审计方式。
由于人民银行资产负债表涉及的明细项目较多,而人民银行内审司审计资源有限,因此内审司应重点关注一些影响大、重要性高的资产项目;而对于类似破产金融机构维稳再贷款、地方政府专项借款等项目的资金使用效率情况,由于其涉及面和影响力均是局部区域性的,因此可授权地方人民银行内审部门进行审计。
(二)对审计报告的格式进行改进,增强报告的可读性
目前,人民银行的内部审计报告主要包括被审计对象的基本情况、存在问题和整改建议三个部分,这样的报告格式适用于合规性审计,但是不适用于现代风险管理审计。
现代风险管理审计的一大特点就是以绩效审计为主,在审计过程中必然会存在审计人员的专业判断,如果沿用以前的审计报告模式。
,提供给决策层的审计报告就主要反映审计人员的观点,而忽略了被审计对象的看法,显然不能反映被审计对象的全部情况。
建议合理借鉴美国审计同行的报告形式,在审计报告中加入被审计对象对审计报告的评论,内容主要包括被审计对象对审计报告的看法、希望说明的问题、整改计划以及整改存在的困难等,如果有必要还可以包括审计人员就被审计对象评论内容所做的进一步解释。
这样有利于报告阅读者更全面地了解被审计业务的实际情况,也有利于被审计单位更好地进行整改。
另外,针对内审报告篇幅较长的问题,可借鉴美国GAO报告中增加“亮点”部分的做法,主要反映审计目的、审计发现的主要情况和问题、整改建议,方便没有太多时间读报告但是需要了解主要情况的读者阅读。
(三)建立对人民银行各级机构的内审工作评估机制
在开展现代风险管理审计过程中,由于各级内审部门对工作开展方式理解不一致、人员专业素质差异等方面的因素,审计工作水平参差不齐的程度会比合规性审计时严重。
人民银行可借鉴OIG工作质量审查机制,建立针对人民银行各级机构的内审:
I作评估机制,由总行内审司牵头制定检查计划,各级内审部门参与,采取同级交叉检查方式对人民银行各内审部门的工作开展情况进行评估,以发现审计工作的不足,统一各级内审部门的审计标准,提高审计工作质量。
(四)建立未整改问题定期报告机制,保障审计成果的落实
审计整改是审计工作的最终落脚点,如何保证审计发现的问题得到有效的整改、避免屡查屡犯,一直是内审工作关注的重点。
整改工作应由被审计对象的管理层负责,但是审计部门有对整改情况进行检查的权利。
我们可以借鉴GAO每年年底向国会报送未整改问题清单的做法,由内审部门定期向所在单位的领导层提交未整改问题清单,以及对被审计对象未进行整改的原因说明,以督促被审计对象对审计发现的问题进行整改。
(五)加强内审队伍的职业化建设
从国外的经验来看,从事现代风险管理审计对审计人员的专业素质要求很高,不仅要熟悉被审计单位的业务,更要对现代审计有较深刻的理解。
人民银行应该进一步加强职业化内审队伍建设,一方面在现有内审人员中挑选业务骨干(如利用现有的内审人才库),加大培养力度,建立机制保障人员的稳定性和发展空间,真正做到职业化发展;另一方面,积极引进人才,招收具有相应执业资格的审计人员,为内审队伍注入新鲜血液,提升整体的执业素养。
(作者单位:
中国人民银行深圳市中心支行)
来源:
《南方金融》2011年第3期
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