新预算法对财税体制改革的积极影响的探析.docx
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新预算法对财税体制改革的积极影响的探析
新预算法对财税体制改革的积极影响的探析
摘要:
在当今经济迅猛发展的前提下,2014年8月31日,新预算法由全国人大常委会高票通过,翻开了预算法律制度的新篇章,也标志着新一轮财税体制改革在预算领域的开始。
本文通过预算法修订的必要性和紧迫性、新预算法的五大突破和预算法宗旨的改变以及财政改革管理的影响等方面解读。
关键词:
新预算法财税体制改革积极影响
中图分类号:
F2文献标识码:
A文章编号:
1003-9082(2015)09-0069-02
新预算法与中央政治局批准的财税体制改革总体方案相一致,为深化财政体制改革奠定了坚实的法律基础,是一次历史性改革。
2015年1月1日正式施行的新《预算法》,带领我们迈向现代财政制度的新时代。
一、预算法修订的必要性和紧迫性
原预算法自1995年施行以来,对于规范预算管理,推进依法理财,加强国家宏观调控,促进经济社会发展发挥了重要作用。
随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立,原预算法已不能完全适应形势发展的要求,主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。
此外,近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验,也需要用法律的形式确定下来。
党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标,强调财政是国家治理的基础和重要支柱,提出要完善立法、建立现代财政制度。
预算是财政的核心,现代预算制度是现代财政制度的基础,是国家治理体系的重要内容。
因此,修改预算法,是规范预算行为,推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要,是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求,是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。
二、新预算法的五大突破
新预算法修订稿从原预算法的79增加至101条,做了82处修改。
新预算法具体有以下五大突破。
1.完善政府预算体系,健全透明预算制度
随着预算改革的不断深化,所有财政收支全部纳入政府预算,接受人大审查监督。
新预算法删除了有关预算外资金的内容,确立了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算组成的全口径预算体系,公开透明是现代财政制度的基本特征,是建设阳光政府、责任政府的需要。
近年来在推进预算公开方面做了大量工作,取得了显著成效。
为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化,新预算法增加规定,除涉及国家秘密的事项外,经本级人大或其常委会批准,预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后20日内由政府部门向社会公开,并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项做出说明。
2.改进预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制
各级人大预算审查的重点是:
预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。
为确保收入预算从约束性转向预期性,新预算法要求各级预算收入的编制,应当与经济和社会发展水平相适应,与财政政策相衔接;各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
同时,为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要,新预算法强调,各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。
各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足。
各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。
省级一般公共预算年度执行中,如果出现短收,通过调入预算稳定调节基金、减少收支等方式仍不能实现收支平衡的,经本级人大或者其常委会批准,可以增列赤字,报财政部备案,并应当在下一年度预算中予以弥补。
这就为今后实行中期财政规划管理,研究编制三年滚动财政规划,并强化其对年度预算的约束留出了空间。
3.规范地方政府债务管理,严控债务风险
新预算法规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。
但实际上,地方政府出于发展需要,采取多种方式融资,已经形成较大规模的地方政府债务。
这些债务多数未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,存在一定的风险隐患。
未规范地方政府债务管理,按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定,同时从五个方面做出了限制性规定:
一是限制主体;二是限制用途;三是限制规模;四是限制方式,五是控制风险。
这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则,又适应了地方经济社会发展的需要,从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题,有利于把地方政府融资引导到阳光下,建立起规范合理的地方政府举债融资机制;有利于人大和社会监督,防范和化解债务风险。
4.善转移支付制度,推进基本公共服务均等化
财政转移支付应当规范、公平、公开,以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。
建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。
市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。
上级政府应当提前下达转移支付预算数,地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。
这将有利于优化转移支付结构,提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性。
5.在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施,也不制定减少财政收入的政策和措施;必须做出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中做出安排。
同时,新预算法全面充实了法律责任规定,重新梳理了违法违纪情形,加大了责任追究力度,在相关条款集中详细规定了法律责任。
如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金,对负有直接责任的主管人员和其他责任人员给予撤职、开除的处分。
此外,如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。
惩罚更严厉,追责更严肃。
对违反预算法行为具体责任的规定和强化,有利于切实保障预算法各项制度的遵从和执行。
三、预算法宗旨的改变
新预算法从“治民之法”修改为“治劝之法”,将立法宗旨从过去的“宏观调控”转变为“规范政府收支行为”。
使政府从管理主体变为规范对象,实现了从“管理型预算”向“法治型预算”的转轨。
修改前,预算法立法宗旨为“强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展”。
这带有浓厚的“国家分配论”和计划经济色彩,其本质是认为预算只是国家管理经济的工具。
在这一理念下,行政机关自然占据预算权配置的核心地位,而不必关心对财政权利的控制,也难以彰显预算公开、预算民主等价值;而修改后的预算法立法宗旨为“规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展”。
这充分体现了从“国家财政”到“公共财政”的观念转变,保障经济社会的健康发展”。
这充分体现了从“国家财政”到“公共财政”的观念转变,即已经不再认为财政是国家事务,而是关注财政的公共性,进而强调对财政权力的预算约束。
相应地,预算也不再是作为政府管理之工具的“政府预算”,而成为规范政府之工具的“公共预算”、值得注意的是,本次修改过程中将原先条文中的多处“政府预算”替换为“预算”,这一语词上的细微变动,实际上反映的就是这种对预算认识的根本差别。
新预算法要求政府的一切财政收支行为都要被置于预算的规范之下,就是要通过预算来控制和规范财政权力。
而预算法的主要任务就是合理配置预算权,规定如何依法形成预算,并保证预算对于政府具有约束力。
四、强化了对预算的审查监督
修订后的预算法进一步完善了监督机制、监督重点和监督方式。
1.细化预算、决算有了进一步规范
1.1新预算法要求各部门、各单位应当按照财政部制定的政府收支分类科目、预算支出标准以及绩效目标管理的规定,根据各自履行法定职责和事业发展需要以及存量资产情况来编制本部门、本单位的预算草案,规定了政府收入分为类、款、项、目;政府支出按其功能分为类、款、项,按其经济性质分为类、款。
1.2报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。
本级一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。
本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算支出按其功能分类编列到项。
1.3对细化决算也作出了规定,要求决算草案应当与预算相对应,按预算数、调整预算数、决算数分别列出,一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项,按其经济性质分类编列到款。
这样的制度设计,进一步解决各级政府的预算“内行说不清、外行看不懂”的问题,有利于各级人大加强对政府预算、决算的审查监督。
2.完善了预算初审制度
新预算法对中央和地方各级预算草案报送初审的时限(中央预算报送时限为大会举行的四十五日前,地方县级以上各级政府预算报送时限为大会举行的三十日前)、初审的主体(中央预算初审主体为财经委,地方县级以上各级政府预算初审主体为有关专门委员会)都作出了规范。
同时,新预算法规定了审查结果向大会主席团报告制度和报告的四项内容。
新预算法详细规定了八项重点内容:
(1)上一年度预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求;
(2)预算安排是否符合本法规定;(3)预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否切实可行;(4)重点指出和重大投资项目的预算安排是否适当;(5)预算的编制是否完整,是否符合本法第四十六条的规定;(6)对下级政府的转移支付支出预算是否规范、适当;(7)预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源;(8)与预算有关重要事项的说明是否清晰。
3.强化了审计监督
新的预算法强调县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算进行审计监督,审计的范围比过去更宽了。
同时,引入了公开原则,对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。
新的预算法第九十条是新增加的条款,规定政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行,及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况,依法纠正违反预算的行为。
对所属各单位预算执行的监督检查和纠正违反预算的行为成为各部门的一项法定职责。
为了使宪法规定的公民权利得以实现,新预算法增加了对公民监督权的规定,公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为,可以依法向有关国家机关进行检举、控告。
接受检举、控告的国家机关应当依法处理,并为检举人、控告人保密。
任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。
整个“监督”一章的各项具体制度规定,进一步完善了对预算监督的体制机制,有利于各级人民代表大会、各有关部门和社会公众对各级政府预算的监督,增强各级政府预算的刚性约束力。
五、认真贯彻实施新预算法
1.做好新预算法的学习宣传工作
认真学习、全面理解新预算法,准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定,增强预算法治意识,自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则,严格依法办事,严肃财经纪律,切实做到有法必依、执法必严、违法必究。
大力做好新预算法的宣传普及工作,把该法作为“六五”普法的重要内容。
2.做好新预算法实施的立法配套工作
新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期,对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。
中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权,抓紧修订预算法实施条例,研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。
地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。
3.做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作
新预算法的制定和实施具有承前启后的重要作用,它认真总结并继承了改革开放以来特别是1994年分税制财政体制改革以来,我国预算管理实践的经验,同时也明确了今后预算管理活动的方向,为深化预算制度改革预留了空间。
在贯彻实施新预算法的同时,要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作,做好新预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接工作,相互协调,同步推进,坚持用制度引领和推进改革,在改革中不断完善制度。
六、结论
新预算法如何在财税体制改革中发挥积极作用,关键看如何执行。
只有认真贯彻执行新预算法,加大新预算法的宣传力度,完善新预算法实施的配套立法,才能更好的规范政府的财政预算行为,才能更好地发挥新预算法的法律指引作用。
参考文献
[1]杨博野:
《迎接新预算法》,《浙江经济》2014年第18期。
[2]刘永刚,王红茹.新预算法:
一部管理政府的法[J].中国经济周刊,2014,(35)
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- 预算法 财税 体制改革 积极 影响 探析