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非营利组织问责的深层困境与对策探讨
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非营利组织问责的深层困境与对策探讨
傅金鹏
摘要:
非营利组织问责是指多重利益相关者通过开放式对话要求非营利组织说明、解释或证明行为的正当性,并使之承担相应后果的过程,其目的是为了提升非营利组织实现使命、价值和目标的能力。
问责动机的复杂性和问责“底线”的模糊性使非营利组织必须在多重问责主体−−利益相关者之间进行艰难权衡。
由此,非营利组织问责将遭遇多重问责失序、功能问责压倒战略问责以及问责资格与能力的非对称性等深层困境。
摆脱这些困境的可行策略是:
以非营利组织的使命为导向明确问责优先性,建立有效的非正式问责机制以弥补正式机制之不足,同时营造有利于顾客或受益人问责的环境。
关键词:
非营利组织;问责;困境;策略
作者简介:
傅金鹏,行政管理学博士,广西大学公共管理学院讲师,研究方向为非营利组织管理。
我们习惯于将介于政府与商业组织之间的那些组织称为“非营利组织”、“非政府组织”、“第三部门”、“社会组织”或“民间组织”等称谓(本文交替使用这些名称)。
由于市场和政府的双重失灵,也由于萨拉蒙多年以前对“社团革命”的预期,非营利组织一度被寄予拯救现实的厚望。
这导致很少有人去质疑非营利组织无过错的神话。
而事实证明,非营利组织的世界也充斥着失责现象。
遗憾的是,对非营利组织问责的研究却没有跟上现实的脚步。
本文从非营利组织问责的涵义出发,剖析问责存在的深层困境,并试图提出应对之策。
一、理解“非营利组织问责”
根据R.爱德华·弗里曼(R.E.Freeman)提出的利益相关者理论[1](P30),非营利组织处于一个被多重利益相关者包围的环境中。
这些利益相关者主要有规制者(主要是政府)、资助人、顾客或受益人、员工、志愿者、与之共事的合作伙伴、非营利组织网络、受其活动影响的社区、媒体甚至一般公众等等。
J.Unerman和B.O’Dwyer认为:
“正是被个体或组织行为所影响的利益相关者的信息需要决定了个体或组织的责任和问责义务。
”[2]从这点来看,一个非营利组织要对受到它行为影响的利益相关者要承担一定的责任,后者可以对前者提出问责要求。
在此,将非营利组织问责定义为:
多重利益相关者通过开放式对话要求非营利组织说明、解释或证明行为的正当性,并使之承担相应后果的过程,其目的是为了提升非营利组织实现使命、价值和目标的能力。
与政府(行政)问责和商业组织问责相比,非营利组织问责有其独特之处。
一是问责动机的复杂性。
“政府因为执行公民意愿面对公民问责,商业组织为了赚钱接受所有者(股东)问责。
”[3]而非营利组织的利益相关者提出的问责要求并非如此单一和集中。
例如,政府作为主要的规制者主要是出于有序的服务递送、社会稳定和秩序的目的进行问责,资助者要求拨款有效率地和有成效地得到使用,顾客或受益人提出问责要求则是希望得到非营利组织承诺的服务,员工和志愿者因期待与非营利组织一致的价值和目的能够实现而质疑组织行为,等等。
二是问责“底线”的模糊性。
正如AlanF.Fowler指出的那样,“不像政府和商业(能够根据政治支持和财务回报分别得到评判),非政府组织没有容易接受的‘底线’。
”[4](P174)彼得·德鲁克表达了同样的观点:
“对企业,可以把是否盈利当做评价领导能力的一条充足标准。
……对政府来说,领导能力的最终标准是能否获得连任。
但对非营利组织的管理者而言,就没有这样一条主导性的标准。
”[5](P13)所以,“非营利组织问责是一个复杂的议题,不能被简化为单一的、定量性的底线标准。
”[6]实践证明,正是过度追求量化的财务绩效使非营利组织问责走上歧途。
这两个特点决定了非营利组织必须在多重问责主体−−利益相关者之间进行艰难权衡。
每一个问责主体都是重要的。
规制者(政府)具有法律赋予的强制力量,资助者控制着非营利组织的资金来源,顾客或受益人则是组织存在的使命和价值依据,等等。
由此引发的问题是,非营利组织必须同等地对待这些问责要求吗?
还是将某个利益相关者的问责优先化?
依据什么来确定问责优先性?
解决这些问题充满着困难和风险。
正因如此,非营利组织问责才陷入困境之中。
二、非营利组织问责的深层困境
(一)多重问责失序
在问责实践中,面临多样化问责要求的非营利组织试图回应和满足每一个问责要求。
它们有时专注于向资助者提交财务性的报告,有时聚焦于顾客或受益人的服务要求,还要恪守政府的法律规范以及非营利组织网络确立的职业准则,等等。
在这种情况下,有一定实力的非营利组织都会觉得无所适从,而对那些在资源和精力方面欠缺的非营利组织来说,就更有挑战性了。
正如J.GSKoppell所言:
“人们希望组织在每一个意义上都明确或模糊地承担起责任。
这是不可能的。
……一个组织不可能同时使多个上级满意,不可能与所有法律、规范和义务相一致地行动,也不可能回应多个支持者的要求或需要。
”[7]更糟糕的是,“多重利益相关者(例如,理事会、顾客、拨款机构、选举官员、社区、倡导群体和项目管理者)中的每一个都可能有自身单独的问责观念,这使绩效评估复杂化。
”[8]持有不同问责观念的利益相关者采用的问责机制和方法是有区别的,有时甚至相互冲突。
在参与一次非营利组织公益服务活动时,笔者就深深感受到这种冲突。
那是一次由某全国性民间公益组织在广西贫困地区开展的助学活动──为小学生发放由捐助人以“一对一”(每个捐助人只资助一名学生)方式资助的生活补助费。
这些学生是该组织的志愿者经过实地走访确定为资助对象的。
将补助费交给学生的过程由一系列程序组成,其中之一就是要求每个学生将得到的钱用手举起以便拍照。
活动结束后,一位志愿者在该组织的网络论坛上对此提出质疑:
“开始困惑、反思,为了真实性,我们走访时给孩子拍照,可我们想过孩子的感受吗?
为了透明度,我们让受资助的孩子拿着钱拍照,我们想过孩子的感受吗?
一群人到受资助孩子家里回访,我们想到过他们的感受吗?
”[9]一连串的发问迅速在论坛上引起激烈讨论,有人表示支持:
“受助者也需要尊严。
”[10],有人却如此回应:
“想得到就必须得失去些的,从他们(接受资助的学生,笔者注)角度思考是好的,一味从他们角度思考就是钻牛角。
”[11]捐助人希望公益组织提供证据以表明善款确实发放给了他(她)资助的学生,志愿者却因“拍照”行为(在捐助人看来似乎是最有效的善款发放证据)有损学生尊严而提出质疑,这是捐助人与志愿者之间的问责冲突。
如果学生及其家长对“拍照”行为向非营利组织提出反对意见,又会形成受益人与捐助人之间的问责冲突。
实际上,面对多重利益相关者的非营利组织遭遇的问责冲突并非少见。
这些问责冲突使非营利组织难以应对,甚至导致组织功能紊乱,削弱组织绩效,影响使命、价值和目的的实现。
J.GS.Koppell将这种问责困境概念化为“多重问责失序”(multipleaccountabilitiesdisorder)[12],用以表明非政府组织试图在多个方面承担责任而面临的挑战。
(二)功能问责压倒战略问责
功能问责(functionalaccountability)和战略问责(strategicaccountability)是联合国发展项目的官员J.Avina区分出来的两种问责类型。
[13]所谓功能问责是指解释资源获取、资源使用及其产生的直接影响的原因,而战略问责是指解释一个非营利组织的行为对其他组织的行为和广泛环境造成的影响的原因。
前者关注行为的短期结果或直接影响,主要的问责主体是资源的支持者即资助者和信托人;后者将视野延伸到行动产生的长期影响,包括顾客或受益人的使能和社会发展变迁。
由于缺乏对非政府组织的长期影响进行量度的指标,在问责实践中,功能问责和战略问责并没有得到同等程度地运用。
过度依赖项目执行报告进行问责说明了这样一个事实:
问责实践往往偏爱短期的功能问责,忽视战略问责。
A.Najam从功能和战略的角度检视了非政府组织对资助者、对顾客和对自身问责的程度(见表1)。
他的研究表明:
现有的问责过程几乎全部是对资助者特别是捐赠者问责,对顾客的问责水平极端低下。
尽管非政府组织尽力建立对机构使命和承诺的内部问责机制,这也处于较低的水平。
A.Ebrahim也指出:
在实践中,非政府组织对资助者的功能问责通常是高的,对顾客和自身的功能问责却很低;而对所有方面的战略问责都很弱。
[14]正如A.Najam自己所言:
“一旦拭去修辞的尘埃,非政府组织−−像其他大多数组织实体一样−−倾向于首要对资助者承担责任,往往以牺牲对其顾客和自身目标与愿景的问责为代价。
”[15]
表1NGOs问责的一般水平
问责的类型
功能问责
战略问责
对资助者问责
高
中
对顾客问责
低-0
0
对NGOs自身问责
低
低
注:
“高”表示问责程度较强;“低”表示问责程度较低;“0”表示没有问责。
资料来源:
A.Najam:
NGOAccountability:
AConceptualFramework.DevelopmentPolicyReview,Vol.14,1996,pp339-353.
(三)问责资格与能力的非对称性
所谓问责资格与能力的非对称性是指问责主体具有的问责资格与问责能力不相匹配。
最突出的表现是,非营利组织的顾客或受益人是最有理由进行问责的主体,但其问责能力却相当低下。
简言之,与顾客或受益人的强问责资格相匹配的是弱问责能力。
这种弱问责能力主要源于三个方面。
首先,顾客或受益人对非营利组织的服务依赖削弱了自身在问责关系中的话语权。
E.Peruzzotti一针见血地指出,“……我们经常面对一种与理想的问责关系恰恰相反的状况:
正是非政府组织或多边机构明确地处于一个权势位置,而其干预对象不仅缺乏平等地位,还常常处于对组织提供的物品或服务极度依赖的关系之中。
”[16](P54)依赖关系明显削弱了顾客或受益人提出问责要求的能力。
其次,顾客或受益人缺乏有效的问责手段。
不像捐赠者能够撤资,也不像政府能够强加约束条件,很少有什么工具和手段实现它们可能有的问责权利。
正如R.Gray等人所言:
“非政府组织是典型的服务性组织,那些控制和资助组织的人(管理者和捐赠者)与那些接受服务或从服务中受益的人(顾客或受益人)有相当大的区别。
没有可供顾客或受益人使用的直接手段向管理者和捐赠者施加问责。
”[17]顾客或受益人“即使在理论上存在拒绝合作的选择权,这也是一个不现实的(有时是残酷的)选择”[18]。
第三,即使非营利组织有意识提高对顾客或受益人的问责性,也缺乏或难以建立正规化的机制。
在谈到非政府组织向员工和志愿者负责(横向问责),以及向顾客或受益人负责(向下问责)时,R.A.Christensen和A.Ebrahim表现出一种担忧,“横向和向下问责更多的是感觉到责任的结果;两者都运用缺乏正规性的方法,所以组织怎样在这两个层面上实现问责并不清楚。
”[19]
问责资格与能力的非对称性还表现为:
从非营利组织实现使命、价值和目的的角度来看,政府和资助者的问责资格是次于顾客或受益人的,但它们却具有相当强的问责能力。
“政府是唯一具有法律权威强行要求非营利组织进行问责交待的组织。
”[20]作为规制者的政府可以向非营利组织施加强制力,而资助者可以用撤资或终止合作相威胁。
三、走出非营利组织问责困境的对策
(一)确定使命导向的问责优先性
尽管资金的使用是问责的一个方面,但不是最关键的内容。
使命是非营利组织存在的基础,非营利组织问责也应以使命为导向,这毫无疑问。
因此,“这是与非政府组织有关的议题−−它们的问责不仅仅根据其花费的资金,还要根据其实现社会目的的有效性。
”[21]也就是说,问责应着重关注非营利组织是否以及在何种程度上实现了使命、价值和目的,即以使命为导向确定顾客或受益人问责的优先性。
顾客或受益人问责优先性的确立可能与那些处于权势地位的问责主体(如资助者)产生冲突。
与资助者协商不失为一条明智的化解冲突的途径。
虽然不能排除一些资助者存在偏离公益的拨款动机,但大多数都是以资助公益为目的。
非营利组织在接受拨款时,可以从组织使命、价值和目的出发,与资助者确定共享的希望、共同的语言和共享的绩效标准。
在此基础上与资助者就提交财务性报告和绩效报告的内容达成一致,坚守的原则是这些报告必须联结使命的而非偏离使命。
这就是K.P.Kearns所称的“协商问责”(negotiatedaccountability)[22],即在问责标准不确定的环境中,非营利组织与外部利益相关者进行协商,达成一个双方都能接受的结果。
协商问责不仅仅是将模糊的希望和问责标准清晰化的问题,更是将外部问责与非营利组织使命紧密关联的问题。
实际上,在问责实践中,一些资助者开始觉察到不恰当问责会对实现非营利组织的使命产生不良影响。
正如A.Goddard所言,“某些‘表示理解’的捐赠者甚至开始明白,严厉的多重问责要求对组织能力的开发有不利影响。
他们当前站在支持一揽子拨款和提升组织整体问责能力这一变化浪潮的最前列。
”[23]
(二)开发非正式问责机制
在当前的非营利组织问责实践中,一些正式化的问责机制如财务交待、项目评估或年度检查等,主要将注意力集中于资金使用、短期产出或合法合规等方面。
不可否认,这些正式问责机制是必要的,也有积极作用。
然而,却忽视了对非营利组织行为的长期影响的关注,并且没有将最具有问责资格的顾客或受益人纳入其中。
更糟糕的情况是,“正式问责可能是给许多非政府组织带来一个不必要的负担和不恰当的强行要求。
的确,甚至相当轻微的正式问责机制都能削弱小型非政府组织的行动能力……。
”[24]因此,必须开发非正式问责机制以补充正式问责之不足。
所谓非正式问责机制,是指问责主体(主要是顾客或受益人、员工、志愿者和一般公众等)通过非正式途径向非营利组织提出问责要求并获得回应的过程。
M.Edwards和D.Hulme早已注意到非正式机制在增强非政府组织合法性和促进问责方面的重要性,“……那些(非正式)机制往往是非常有效的−−甚至比外部产生的正式机制更有效。
”[25](P256)R.Gray,J.Bebbington和D.Collison等人也持同样的观点:
“如果我们将恰当地理解非政府组织问责及其运用,那么可能需要寻找不够明显的和非正式的报告制度。
”[26]
利益相关者参与就是一个可使用的非正式问责机制。
例如,向公众开放组织信息,与顾客或受益人协商甚至赋予其否决权,参与项目计划的制定和实施,反馈服务体验,等等。
特别值得强调的是,为顾客或受益人提供参与讨论、拟定和实施项目计划的机会,赋予相关权力,是一种与非营利组织使命密切关联的非正式问责机制。
这种向下的问责机制可以矫正问责实践因偏爱向上问责带来的问题。
员工和志愿者质疑和追问非营利组织行为是另一个非正式问责机制。
非营利组织的员工因认同组织使命、价值和目的而加入组织,志愿者的公益精神也与非营利组织的本质和使命相契合。
非营利组织应提供一些对话的平台,如意见箱、私人会晤、论坛、会议和新闻发布等,让员工和志愿者有机会对组织行为提出质疑和追问。
当然,非正式与正式问责机制之间的界限并不是绝对明确的,两者可相互转化。
上述非正式问责机制可根据非营利组织的成长和问责环境的变化在运行较为成熟时转化为正式问责机制。
同时,要走出非营利组织问责遭遇的困境,也要进一步完善正式问责机制。
使非正式和正式问责机制相辅相成、相得益彰。
(三)营造有利于顾客或受益人问责的环境
对顾客或受益人而言,可以从三个方面入手培育良好的问责环境。
一是营造竞争性的社会服务递送环境,扩大顾客或受益人的服务选择机会,降低其服务退出成本。
之所以存在如A.Najam所说的行使退出选择权“不现实(有时是残酷的)”,其原因就是顾客或受益人接受的服务缺乏竞争性。
实际上,服务竞争性不足不仅仅是退出成本高昂的问题,还可能出现服务提供者“共谋”以损害顾客或受益人的利益。
如何提供竞争性的社会服务呢?
一方面拓宽非营利组织生存和发展的政治空间、行政空间和经济空间,使非营利组织日渐壮大和成熟,这既有利于在非营利组织领域形成竞争性的筹资市场,也有利于营造竞争性的服务递送环境。
另一方面,健全社会服务体系,形成政府、私人企业和非营利组织三者共治的局面。
三者既合作互补又进行竞争。
二是建立非营利组织信息披露制度,保障顾客或受益人的信息获取权。
与其认为顾客或受益人缺乏有效的问责工具和手段,倒不如说它们难以及时地掌握充足且真实的信息。
正是因为“没有及时的和准确的信息,利益相关者不能使决策制定者承担责任。
”[27]信息披露状况是衡量组织透明度的最重要指标。
正如A.Goddard和M.J.Assad(2006)所言:
“那些具备更强大的会计功能,拥有更高资格的会计人员以及文件更齐全的会计制度的组织并不必然被利益相关者认为是更负责任的。
高水平问责被认为与社会审查的可接近性和事情如何得到解决的透明度有关。
”[28]在当前的非营利组织问责实践中,非营利组织的信息披露主要是提供财务信息和展示行为结果的若干量化数据。
“财务交待信息所提供的问责视角在营利性组织中都是不充分的,对非营利组织的服务项目来说就更有限了,因为其产品通常不是用来交易的。
”[29]
所以,提供什么信息就成为非营利组织信息披露的关键问题。
也就是说,非营利组织提供的信息符合什么要求或标准才能有助于顾客或受益人及其它利益相关者进行问责。
J.Cutt和V.Murray提出的标准值得借鉴。
他们认为,对非营利项目或非营利组织来说,问责框架中的信息应符合五个标准:
及时性、充分性、恰当性、可理解性和易接近性。
[30](P24-26)及时性就是信息迅速向利益相关者公开。
充分性是指信息的数量,而恰当性衡量信息的质量,两者是就信息的内容而言的。
可理解性要求提供的信息明白易懂,易接近性是指信息被方便地检索和获取。
三是政府或非营利组织网络建立非营利组织信息库。
该信息库除了收集有关组织规模、办公场所和方式、资金获取和业务范围等方面的基本数据外,重点跟踪该组织开展的活动,对历次活动的影响进行总体评价。
特别地,要为资助者、顾客或受益人、媒体、社区和公众反馈相关信息提供渠道。
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