大数据时代全面预算绩效管理面临的机遇和挑战分析.docx
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大数据时代全面预算绩效管理面临的机遇和挑战分析
全面预算绩效管理是以结果为导向,涉及所有预算构成体系,全方位、全过程、全覆盖的一种预算管理模式,其本质是一项公共管理领域的制度创新,是政府发展观和政绩观的具体体现。
随着大数据时代的到来,政府相关部门的预算活动日益复杂,基于大数据思维和技术构建财政预算绩效评价体系、完善预算绩效管理水平逐渐成为预算改革的基本态势。
通过引入多元的数据采集、融合关联的数据建模分析、动态直观的数据展示等大数据思维和技术,能够对财政预算支出结构及使用效益进行分析,厘清各部门的综合财政收支明细,为制定科学的绩效目标、合理的绩效评估体系及高质量的绩效评价报告提供依据;也能更好、更快、更及时的防范预算执行偏差,降低预算监督成本,提高绩效监控效率。
同时,大数据技术的运用能推动预算绩效管理实现全过程、全方位、全覆盖,从而促进财政资源的优化配置,使绩效评价结果更好的应用于实践,形成预算绩效管理良性闭环。
大数据为“用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新”的全新预算绩效管理机制创造了良好的发展机遇,但要真正实现预算绩效管理与大数据的有机融合,也面临巨大挑战。
如何迎接挑战、抓住机遇,成为推动全面预算绩效管理顺利实施的关键,值得深入研究。
一、大数据与预算绩效管理的内在联系
预算是政府履行其职能的逻辑起点,而预算绩效管理是保证预算顺利实施的重要手段。
无论是预算还是预算绩效管理,其实质都是一个信息处理过程,管理的效率和效果直接取决于信息技术条件。
大数据作为一种海量数据信息载体,可利用其海量数据进行分析,支撑决策,为推动预算绩效管理的全面实施提供重要支撑。
然而,要深入推进预算绩效管理与大数据的融合,有必要厘清大数据与预算绩效管理间的内在联系。
(一)大数据的预测性为预算绩效管理提供未来指向
大数据的一大核心功能是预测,具有不确定性。
而真正的政府预算是指向未来的,也具有不确定性,是基于经济、民生发展的,利益相关者参与其中的,由政府相关人员进行分析和判断来预计未来时间段的收入或支出情况。
从这个意义上说,真正的预算绩效管理也应指向未来,即指向未来的预算执行结果,表现为“未来—现在—过去”,而不是“过去—现在—未来”,站在未来的立场看预算绩效管理,其目的不只是看今天的成本效益,而是防范化解明天的公共风险。
在大数据技术下的预算绩效管理不再侧重追溯以往所发生事情的真相,而是强调未来的可能情况,从而使预算绩效管理更加关注预算执行的整体效率。
(二)大数据的关联性增强预算绩效管理决策的有效性
大数据技术强调数据间的关联性,淡化因果性。
以往的数据目标往往除了对数据客观现象进行描述外,更注重对数据现象背后的原因进行探寻,在这种终止于因果关系的“引导式”数据分析模式下,容易陷入“为果而因”的分析陷阱,从而更容易误导决策。
因此,在做决策过程中,有时相关性比因果性更为重要。
在当前的预算绩效管理过程中,尤其是在进行绩效指标构建时,大多数预算单位绩效指标的全面综合、效度和信度、逻辑科学和可操作性等方面或多或少存在一定缺陷,从而会导致预算绩效管理的决策不准确、结果应用不充分。
大数据技术可以在相对有限的时间内对大量政府预算数据进行模拟、快速的关联分析,深度挖掘数据的内在联系,预测政府预算执行的发展趋势,并借助大数据平台实现跨部门预算数据关联对比、项目支出数据逻辑机理分析,仔细审查项目预算编制、执行、政府采购等方面的疑点。
(三)大数据的细粒度、多维度性和完备性有助于协调预算绩效管理的利益相关者
预算绩效管理领域涉及多方利益相关者,要实现预算绩效管理的帕累托最优,其理想状态是建立基于利益相关者共同参与的预算治理体系。
而当前我国的预算绩效管理参与主体相对单一,主要由作为资金供给方的财政相关部门主导,预算资金需求方(使用方)被动接受。
预算绩效管理体系缺乏多方利益相关主体间的自由意见表达,使预算绩效管理的成效较低。
大数据技术具有细粒度、多维度性及完备性的特点,其中,细粒度和多维度性强调从宏观统筹能力转向微观干预能力,完备性则突出大数据的全样本特征,加之大数据的实时动态调整技术,能最大限度地充分考虑各微观利益相关主体的具体需求和影响。
并且由于大数据技术的实施有赖于数据间的开放共享,能极大减轻利益相关者间的信息不对称问题,从而对预算绩效管理的利益相关者产生内生优化作用,进而更好地推动预算绩效管理的全面实施。
二、大数据对全面预算绩效管理的支撑作用
大数据更强调事务间的相关关系而不是因果关系,能为全面预算绩效管理提供更科学的决策依据。
大数据更追求整体效率和整体精度而不是局部和小样本精度,能加强预算绩效管理的灵活性,从而真正实现以结果为导向的全面预算绩效管理。
(一)为全过程预算绩效管理提供了工具
我国的预算过程缺乏“冲突与平衡”的“意见表达”,预算往往变成一种“纯粹”的资金分配拨付手段,加之中央与地方以及地方上下级间的信息不对称,必然导致机会主义行为的产生及预算效率的损失,使预算绩效管理的现实执行情况与公共预算绩效管理改革目标相悖,如使预算与政策分离、支出绩效目标淡化、监管乏力等,不仅会使预算绩效管理成为“形式工程”,还弱化了预算对资源配置的导向作用。
在传统的预算绩效管理方式和工具下,要突破预算绩效的全过程管理就显得异常艰难。
而大数据为全过程预算绩效管理的实现提供了重要工具。
在预算相关政策制定环节,利用大数据的分类挖掘技术和预测功能,有助于实现对财政、经济信息的有效预测,从而增强预算相关政策制定的有效性。
在预算编制环节,利用大数据聚类挖掘法和关联挖掘法,实现对多元、多维度数据的搜集、整合、对比和分析,改变预算编制的基数依赖和经验决策现状,提高预算编制的准确性和预算资金的使用效率,避免重复建设,防止虚增开支,减少政绩工程,从而真正实现预算安排以群众需求为导向,建立以执行效果为绩效依据的多方利益相关主体共治预算管理体系。
在预算执行环节,利用大数据的异类挖掘法,充分发挥预算绩效监管“天然数据仓库”的优势。
一方面,实时监控预算执行过程中的异常之处,保障预算执行与预算目标的一致性。
另一方面,实时监控预算执行过程中的闲置资金,促进预算资金的重新配置,实现预算资金的实时动态调整。
在预算绩效评价环节,利用大数据的分类挖掘法和关联挖掘法,构建海量且个性化的绩效评估体系和实时追踪体系,提高预算绩效结果的有效性和准确性。
(二)有助于实现预算绩效的全方位和全覆盖管理
传统信息技术下的预算绩效管理只能实现“局部全面”,而不能推动“整体全面”。
因为现有的预算绩效管理大多只涉及与一般公共预算相关的事项,且更注重对支出绩效的考察,在支出绩效考察中又主要集中在项目支出绩效上,而忽视同等重要的收入面和政策面的绩效管理。
同时,在对各项目进行绩效管理时,也只是割裂式的管理,各项目的绩效方式、绩效体系并不具有普适性,也就不能形成整体、全面的预算绩效管理体系。
全过程、全方位及全覆盖三者间并不完全是并列关系,全过程构成了全面预算绩效管理的“骨干”,而全方位和全覆盖是全面预算绩效管理的“血和肉”,全过程贯穿于整个预算绩效管理体系中。
而大数据技术在预算绩效管理领域的运用,相当于散布在全面预算绩效管理各环节的“神经网络”,这个“神经网络”可将全面预算绩效的“骨干”和“血肉”有机联系在一起。
(三)可实时、动态调整预算绩效管理
全面预算绩效管理应以财政现有资金为前提,以人民对公共服务的需求及市场经济为导向,进行实时调整。
在现有的预算绩效管理模式下,各部门的评价指标体系建立往往过分依赖可量化的部分数据。
在这种“求同非存异”的管理范式下,各部门间的数据动态联系极少,即使财务人员意识到其问题所在,也往往力不从心、疲于应对,预算绩效管理的效率被大大削弱。
大数据的优势之一就是能实现实时、动态调整。
在大数据技术条件下进行预算编制及预算绩效管理,可通过实时获取实际预算收支、项目执行情况等信息,动态调整以完善预算编制和实现实时监管,从而防止预算绩效管理的目标固化,减少预算绩效管理的“形式工程”。
预算绩效管理作为财政管理的重要组成部分,除具有优化财政资源配置,提升财政资金使用效率的作用外,还具有防范财政风险的作用。
利用大数据技术的实时和动态调整功能,一方面,可实现对预算执行及预算绩效管理各环节的实时精细化监控,发现异常情况;另一方面,可重新分配预算执行过程中的闲置、沉淀资金,预防地方政府为完成财政收支指标,人为调整预算表情况的发生,从而达到防范财政风险的作用。
三、大数据时代全面预算绩效管理面临的机遇
大数据技术正成为政府治理变革的重要工具,用数据说话、用数据分析和决策已成为国家治理不可分割的一部分。
目前,各国政府对信息技术的公共预算投入呈井喷式增长,大数据成为实现国家治理现代化的一种有效技术途径,具有催生管理革命和服务模式创新的效果。
[15]将大数据引入预算绩效管理领域,使现代预算绩效管理面临一次里程碑式的发展新机遇,不仅有利于突破预算绩效评价的瓶颈,推动预算绩效体系更好地发挥监督问责作用,还有利于降低财政预算改革成本、提升预算绩效评价水平。
[16]我国应抓住大数据给预算绩效管理带来的一系列新机遇,深入推动“预算绩效管理+大数据”建设,真正实现全面预算绩效管理之“全面”。
(一)“预算绩效管理+大数据”有政策支撑
实现预算绩效与大数据的有机融合,离不开制度的顶层设计和政策支持。
2012年4月,美国政府推出“大数据研究和发展倡议”,在全球掀起一股大数据热潮。
2014年我国将大数据首次写入政府工作报告,2015年8月国务院发布了《促进数据发展行动纲要》(以下简称《纲要》),指出要“加快政府数据开放共享,推动资源整合,提升治理能力”,“建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制,实现基于数据的科学决策”,第一次将大数据与政府治理能力相结合,为在预算绩效领域引入大数据奠定基础。
党的十八届三中全会提出:
“财政是国家治理的基础和重要支柱。
”对财政的新定位,将财政提升到国家治理的高度,赋予财政更高层次和更宏大的视野。
在新定位下,全面预算绩效管理应势而为。
党的十九大明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,至此“全面预算绩效”概念进入公众视野,为我国预算管理制度改革提出新的要求。
2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(下文简称《意见》)发布,强调预算绩效评估方法的创新,提出要“立足多维视角和多元数据,依托大数据分析技术,运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等,提高绩效评估评价结果的客观性和准确性”。
《意见》的提出,将大数据与预算绩效管理的融合发展提到推动全面预算管理实施的战略高度。
(二)“预算绩效管理+大数据”有基础保障
近年来,大数据的运用已引起各省的高度重视,信息汇聚、编目管理及试点应用正在不断探索前进。
2014年2月广东省印发《广东省经济和信息化委员会主要职责内设机构和人员编制规定》,成立全国第一个省级大数据管理局,随后贵州、浙江、内蒙古、重庆等22个省份、79个副省级和地级城市纷纷成立各自的政府数据治理机构。
为促进政府资源的高度整合、政务信息的高度共享、实现政府的数字治理提供了平台和技术保障,为大数据在公共服务领域的运用奠定了基础。
大数据背景下,地方政府在政府数据治理方面发展出新的治理模式,智慧城市、智慧医疗、智慧旅游及智慧公共服务试点工作陆续取得显著成效。
大数据正在驱动各行各业不断创新发展,而作为财政资金最直接使用导向的预算也势必将直接或间接与大数据进行融合。
从这个角度看,与其说是要利用大数据来推动全面预算绩效管理工作的开展,还不如说是大数据倒逼全面预算绩效管理改革。
数据就是资本,数据就是生产力,“预算绩效管理+大数据”成为大势所趋。
(三)“预算绩效管理+大数据”有经验可鉴
利用大数据来提高预算资金的使用效率早有经验可鉴。
如,德国联邦劳工局利用大数据思维,对失业人员情况、干预情况和重新就业等历史数据进行分析,区分出不同类别的失业人群,以需求为导向,加强项目安排与预算间的关联性和匹配性,从而采取有针对性的手段进行干预,提高了公共服务的提供效率,节省了大量财政资金。
荷兰政府提出“数字化三角洲”大数据项目,协调环境部门、税务部门和国家研究所三方的财力、人力和物力,改造了整个荷兰水利系统的洪水防控和管理,节省了大量水利管理预算。
美国也曾利用大数据对项目进行评估,美国的行政管理和预算局(OMB)为提升政府的IT绩效,从2009年起连出重拳,在联邦IT项目的前期投资阶段发布了工具——PortfolioStatPortfolioStat是一种面对面、基于实际证据审查联邦IT项目的流程,审查包括日常IT投资的数据、机构内部潜在的重复浪费、不利于推动机构任务和商业作用的投资以及其他机构内部IT投资的关键考量和数据等。
,并配套了“MAX收集工具”——MAX.gov网站来搜集和自动分析各部门的数据,这些数据不仅包括项目的投入情况、成本情况、执行进展情况,还包括用户需求情况、服务优化情况等一系列与项目直接相关或间接相关的数据信息集,实现了对IT项目资产管理流程成熟度的有效评估,并消除了部门间重复建设的问题。
各国应用大数据在预算绩效管理方面的经验,为我国“预算绩效管理+大数据”建设提供了一定借鉴。
四、大数据时代全面预算绩效管理面临的挑战
尽管大数据为全面实施预算绩效管理创造了条件,但我国对大数据革命及各领域“+大数据”都还没有做好充分准备,无论是在法律保障、认知度方面,还是在大数据技术的具体实施能力方面都还有很大的提升空间。
(一)缺乏法律保障
自2005年以来,我国先后制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》《财政支出绩效评价管理暂行办法》《关于全面实施预算绩效管理的意见》等政策文件推动预算绩效管理工作的开展,各地方政府也积极响应,出台一系列地方法规。
我国预算绩效管理的基本制度框架已形成。
2015年,《纲要》的发布及随后各省数据治理机构的成立和对大数据的探索,大数据的发展进入快速推进阶段。
然而,无论是针对预算绩效管理还是大数据的发展,我国还未出台过相关的法律来保障其实施,2014年修订《预算法》,从财政基本法的角度提出“讲求绩效”的预算原则,同时要求对各级政府、部门及单位的预算执行情况进行绩效评价。
尽管如此,我国仍然没有一部专门的预算绩效管理法。
更别说是支撑“预算绩效管理+大数据”的法律法规。
因此,虽然大数据在预算绩效领域大有可为,但由于缺少法律的保障,“预算绩效管理+大数据”也只能是一个“虚弱的胖子”,有“形”而无“质”。
(二)“预算绩效管理+大数据”思维尚未深入人心,数据共享任重道远
目前,我国对“预算绩效管理+大数据”的宣传有待提高。
大数据在全面预算绩效中的定位不仅仅是“工具创新”或是“技术革命”,还是一种思维的大转变,是一种从传统样本思维到全数据思维、从因果思维到相关性思维、从精确性思维到混杂性思维的“思维革命”。
当前,在我国技术条件还不能达到真正推行大数据预算绩效管理的现实背景下,如何使大数据思维率先运用到预算绩效领域就显得尤为重要。
只有具有大数据思维,明确大数据的优势所在,并找到大数据与预算绩效管理的连接点,提高数据公开和共享程度,才能充分调动相关部门和社会各界的参与积极性,实现多方资源的整合,为“预算绩效管理+大数据”的绩效模式提供有力支撑。
然而,一方面,我国民众对财政预算绩效管理缺乏主人翁意识,往往“置身事外”,被动地看待政府信息公开问题,对政府信息公开内容缺乏有效监督,而政府职能部门将所掌握的大量信息和数据视为“部门资产”,预算及预算绩效管理相关利益主体间协调困难;另一方面,即使数据能够共享,但由于不同部门的数据存储于不同地方,数据管理和交易规则仍不完备,格式也不一样,整合也比较困难,“信息孤岛”“信息烟囱”现象持续存在。
我国对大数据在整个公共管理领域的运用都还处于不断探索阶段,有的地方、部门对大数据的发展规律和趋势认识不清晰、不到位,往往被动适应社会信息化发展,缺乏主动利用大数据进行治理创新的意识和勇气,这也成为探索大数据下预算绩效管理改革的一大挑战。
(三)大数据系统安全边界模糊,数据安全隐患犹在
预算绩效管理涉及预算安排、执行的整个过程,关系着国家的财政运行,大数据本身存在的安全隐患成为“预算绩效管理+大数据”的一个重要挑战。
具体看,大数据分布式的计算存储构架、数据深度挖掘(分类挖掘、异类挖掘、聚类挖掘、关联挖掘)及可视化等新型技术能大大提升预算及预算绩效相关数据的存储规模和分析处理能力,从而强化预算绩效监管,但同时也对相关数据的安全性问题提出新的挑战。
一方面,大数据的引入会使预算系统的安全边界变得模糊,可能会引入未知的漏洞。
分布式节点之间和大数据相关组件之间的通信安全已逐渐成为新的安全薄弱环节;另一方面,万物互联的大数据对电脑黑客而言具有“滚雪球”式的诱惑力,其本身就可能成为一个被持续攻击的载体,隐藏在其中的恶意软件和病毒代码很难被发现。
并且,当前对大数据的安全运用大多还停留在想法阶段,如何建立一套规范且灵活的建设标准与运行机制来推动预算绩效管理实施还需进一步探究。
(四)复合型人才紧缺,培养机制有待完善
一项新技术、一个新领域的发展,离不开人才的积累与培养,将大数据技术应用到预算绩效管理中,需要大量复合型人才。
预算绩效管理本身就是一个十分复杂的工作,要顺利推进预算绩效管理,不仅需要相关的政务人员理解预算相关知识及绩效管理运行的整个流程和框架,还需要熟练掌握绩效目标的编制、绩效指标的设定,绩效结果的评价与运用等。
而大数据人才则不仅需要具备数学、统计学、机器学习等基础知识,还需要熟练掌握大数据的深度挖掘技术和可视化技术。
当前,我国的大数据人才培养还处于初级阶段,大数据的高、中、低三档人才都有很大的缺口,技术、研发类人才也比较缺乏。
但“预算绩效管理+大数据”要得以开展,就必须有同时具备预算绩效管理和大数据相关知识的复合型人才,而我国对此类复合型人才的培养机制还有待完善和提高。
五、促进“预算绩效管理+大数据”发展的建议
大数据技术的兴起是对传统领域的颠覆,在全球范围内,运用大数据推动经济发展、完善社会治理,提高政府服务和监控能力正在成为一种趋势。
在预算绩效管理领域引入大数据,不仅可解决当前预算绩效管理面临的预算资金使用效率低、绩效评估不准确等问题,还能实现预算绩效管理模式的创新,如依托大数据的分类挖掘技术、聚类挖掘技术、关联挖掘技术等,可助力预算绩效管理引入中期支出框架,实现预算编制流程再造、预算执行痕迹管理及预算绩效评价方式的创新,从而真正推动预算绩效管理由全过程到全方位和全覆盖执行。
当然,大数据在给预算绩效管理带来一系列机遇的同时,也使其面临诸多挑战。
如何加强法律支撑、打破“信息孤岛”、保证数据安全及加强对复合型人才的培养等问题都还需要进一步探究,全面实施“预算绩效管理+大数据”任重道远。
(一)完善立法,为“预算绩效管理+大数据”提供有力支持
在预算绩效管理领域引入大数据,是对传统的预算及预算绩效管理模式的深刻变革,能有力促进我国从当前被动式的“要我有绩效”的预算绩效管理模式向主动型的“我要有绩效”转变。
但首先要建立健全相关法律体系,依靠试点先行进行补充完善。
实现政府数据开放是运用大数据进行预算绩效管理的有力保障,应从数据开放法理出发,通过发布一系列法律法规,加强政府信息公开、保密法、档案法等相关法律法规间的衔接,提供一整套切实可行的强制性规定,促进政府信息开放平台的建立,实现政府、部门、企业、公众等多方数据的整合,为“预算绩效管理+大数据”提供基础保障。
此外,加强立法应以保护数据安全为本,严惩恶意盗取、攻击大数据系统的黑客,为“预算绩效管理+大数据”去除“后顾之忧”。
在预算绩效管理领域引入大数据不能一蹴而就,应先从试点做起,通过“预算绩效管理+大数据”试点,发现其中可能存在的问题,在确保完全可行时才可以在全国范围内实施。
(二)打破“信息孤岛”,实现各部门数据资源的开放共享
大数据技术应用的前提是拥有海量数据,当前我国的“信息孤岛”现象产生的原因主要是数据开放存在“不敢开”“不能开”“不愿开”及“不会开”问题。
因此,政府相关部门应加快完善数据开放的配套制度,解决数据“不敢开”问题;建立一套完整的数据资源采集、管理、加工和开发利用体系,解决数据“不能开”问题;利用法律的强制性,破除数据垄断,解决数据“不愿开”问题;加强数据开放网站的建设和维护,统一政府数据公开标准,解决数据“不会开”问题。
通过推动各部门的数据开放进程和开放程度,实现各部门数据的开放共享,从而为“预算绩效管理+大数据”提供基础保障。
(三)构建预算绩效管理大数据系统,形成预算绩效管理闭环
1.构建预算绩效管理大数据的数据采集系统。
在打破“信息孤岛”实现各部门数据资源开放共享的基础上,建立一整套基于自动采集的预算绩效管理数据采集系统,实现各部门间的数据由开放共享向互联互通转变。
同时,建立第三方绩效管理服务平台,提供行业专家、第三方中介及人民群众共同参与预算绩效管理的媒介,从而在预算绩效管理各利益相关者间实现最大限度的意见表达,扩充预算绩效管理的信息来源渠道。
2.构建预算绩效管理大数据分析系统。
构建预算绩效管理大数据分析系统需要加快推进大数据与云计算和人工智能的融合发展,加强对图像信息、音影信息及其他半结构和非结构信息的识别和提取功能,完善个性化场景标签的建立,通过关联分析、聚类分析实现预算绩效管理信息的分门别类。
通过构建预算绩效管理大数据分析系统,综合分析各预算绩效管理中的海量信息,为科学合理的预算绩效管理目标设定和个性化的评估指标体系建立提供依据。
3.构建预算绩效管理大数据决策和结果应用系统。
以大数据为支撑,对相关政策、预算编制、预算执行、项目过程管理和评估等环节的结构性问题、比较性问题做出分析,以结果为导向分析预算执行和预算绩效管理过程中的差异性与合理性,实时监督、动态调整,为预算绩效管理决策及后续的政策制定提供便利,并助力预算绩效结果的充分应用和推广。
(四)完善大数据人才培养机制,创新培养方式
一切新技术、新领域的发展一定是以人才为驱动的,“预算绩效管理+大数据”模式的发展也是如此,且对人才提出更高的要求。
因此,培养既懂得绩效管理体系与政府相关政策等理论知识,又对大数据技术、数据分析模型建立等相关信息技术有所了解的复合型人才已成为将大数据引入预算绩效管理领域的当务之急。
对大数据复合型人才的培养,一方面,不仅要依托高校设置相应的课程,还要依托政府及产业界,多方助力来进行培养;另一方面,要不断创新大数据复合型人才的培养模式,如借鉴国际上流行的MOOC(慕课)或开发一些国家层面的标准化竞赛等。
另外,还需充分调动地方政府的积极性,通过开展对相关人员的培训,提高政府工作人员的大数据素养,提升大数据运用能力。
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