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日德财政分权体制对地方经济发展的影响
日德财政分权体制对地方经济发展的影响
现代日本经济
【摘 要】财政分权体制与地方经济发展的关联性在理论界并没有达成共识。
日本、德国“二战”以来财政分权体制在促进地方经济发展中都采取了较为合理的制度安排,不同程度地促进了国家、地区间的经济发展,但是也存在着有待改进的方面。
两国的经验对深化和完善我国财政分权体制同样具有启示意义。
【关键词】日本;德国;财政分权;财政体制;地方经济;均衡发展
财政分权是不同经济发展水平国家(地区)热衷研究的议题,其中的一个重要方面在于财政分权治理与地方经济发展的关联性。
目前,针对这一研究内容具有比较明显的争议,也形成了两种观点。
一种观点认为,财政分权可以促进政府间公用品供给效率提高和增进分配公平。
日本学者神野直彦认为,财政分权间接影响地区的经济状况。
[1]Oates(1972),Bahl和Linn(1992)等认为,财政分权对经济增长具有正相关关系。
Tiebout(1956)认为,流动能力可以促使人们选择公共服务和税收的组合令其满意的社区,进而得到理想的公共服务水平。
[2]另一种观点认为,财政分权在实现地方经济的效率与促进公平方面并没有发挥作用。
HarveyRosen(2006)认为,联邦制虽然是一种切实可行的制度,然而,效率和公平也可能要求中央政府发挥重要的经济作用,只用地方财力为地方公用品筹资,这种制度被认为是不公平的。
[3]斯蒂芬·贝利(2006)认为,地方政府倾向于强调服务产出的数量而不是质量,涉及服务质量问题的灵活性、选择性及其它方面的问题几乎无人关注。
[4]可见,财政分权的初衷在于解决多级政府的公用品供给水平问题,其目的在于促进社会效率与公平分配,进而提高社会福利,而地方经济发展水平无疑成为了财政分权实施绩效的反馈。
日本、德国都选择了多级财政分权体制。
早在19世纪末期,随着市制町村治和府制郡制的正式形成,日本就形成了早期的分权力的财政管理体制。
[5]而现代财政分权体制的确立则是在第二次世界大战之后。
目前,日本财政分权主要包括中央和地方(都道府县和市町村)两级。
相比较而言,虽然德国政府由联邦和州(州本级和地方)两级构成,地方政府不是联邦体系中的一个独立的层级,而只是州政府的一个组成部分。
在德国传统中,地方政府有两个层次构成:
一个是最底层的乡镇(communes);另一个位于底层之上的(市)县(countiesorcitycounties)级地方政府。
[6]但是,根据德国《基本法》,联邦、州和市镇三级政府都自行负责本级政府的财政收支平衡。
因此,本文力求通过对比日本市町和德国(市)县的基本情况,分析财政分权与地方经济发展之间的关系。
一、日本财政分权对地方经济作用机制二战后,日本确立了财政管理体制,明确了中央、地方的财政管理权限,构建了中央集权与地方自治相结合的财政分权体制。
第一,中央集权与地方有限分权的财政分权体制。
日本虽然实行了分权制财政框架,但日本属于中央集中立法,地方自治是由中央政府赋予的,地方权限的大小由中央确定,地方财政管理范围由中央确定,在财政政策、收支调整以及预算划拨等多方面体现了中央政府立法权利的宽泛和权威。
而与此相对应,地方政府则没有立法权限,包括税收立法权在内的财政管理权限都由中央立法所规定,地方仅在十分有限的范围内具有选择权。
比如日本《地方税法》规定了市町村可以征收的地方税税目,要求地方政府在此范围内选择(也可以不选择)可征收的地方税课税对象、税目、计税依据以及确定税率。
中央政府规定了标准税率和税率变动幅度,地方政府如果不按照《地方税法》规定的标准税率征收,则必须上报中央政府;只有在一定范围内,地方政府才能自主选择。
上述财政管理权限的确定,虽然在一定程度上降低了地方政府财政政策的灵活性,但是从另一个侧面也反映出日本主导型经济体制所具有的政府力量在经济增长中的积极作用,可以清晰地传达企业与政府间的信息,避免了中央政府制定财政政策和产业规划中来自于地方政府的“噪声”。
第二,以税种分享作为各级政府的财政收入主渠道。
日本正常财政收入的95%以上来自于税收,在多级政府间明确规定了税源划分原则。
概括而言,日本中央和地方税源划分主要依据以下三个原则:
[7]一是以事权决定财权,“各级政府事务所需经费原则上由本级财政负担”;二是便于全国统一征收的大宗税源归中央,而相对零散的小宗税源划归地方;三是涉及收入公平、宏观政策的归中央,而体现收益原则的税源归地方。
通过以上原则,界定了中央和地方财政收入的基本来源。
根据以上原则划分了中央和地方的税种。
按照这种划分,固定资产税、特别土地使用税、城市规划税、事业所税等税收都纳入市町村财政收入。
①通过合理划分收入来源渠道,为各级政府公用品提供了比较明确的基础性物质保证,提高了日本公用品供给的效率,为社会福利水平进一步提高确立了基础和前提。
值得一提的是,近些年来,日本政府在财政收入分配结构上发生了一定的变化,如图1所示。
中央政府税收收入比重有所下降,地方政府、特别是市町村一级的税收收入比重明显提高。
一方面,反映出税收收入分配向基层级政府倾斜的倾向;另一方面,本着事权决定财权的原则,地方政府可以有更多的可供支配的财力用于地方经济发展。
第三,相对独立的社会经济职责与高企的债务赤字负担。
事权决定财权,日本预算管理体制实行法治化管理,一个重要部分就是明确了中央和各级地方政府提供公用品的责任。
具有全国性、普遍意义的事权划分为中央,如国防、外交和公安等;都道府县则主要负责如港湾等公用品的管理;而涉及居民日常生活的如消防、城市规划、卫生、住宅等则由市町村负责。
同时,日本政府还规定了由中央和地方共同负责的事权。
地方政府更加贴近居民,可以根据本地居民的偏好和需求,提供适当的公用品;同时,也可以结合本地的特殊性发展相关产业,并提供本地企业相应的政策,间接地降低了地方性企业的运营成本,有效地提高了政府管理效率。
然而,日本各级政府的财政赤字逐渐膨胀,债务负担日渐加剧,财政赤字占GDP的比重已经远超10%,在发达国家里面处于前列。
鉴于日本人口老龄化问题日益严重、经济景气初现而经济增长式微,地方财政负担在短期内仍旧无法得到有效改善。
第四,以“两税一金”为主控的财政转移传导机制。
日本地方政府财政收入无法满足日益增长的事权需要,所需资金很大一部分依赖于中央财政的资金转移。
日本中央和地方政府的纵向转移支付主要通过地方交付税、地方让与税和国库支出金三种,将资金来源属于中央级的财政收入,通过同源分割、核定科目或者委托责任等方式,由中央政府直接向都道府县和市町村两级地方政府分配,以平衡和弥补地方政府履行事权的资金缺口。
三种转移传导方式在地方财政收入中所占比重接近1/3。
通过这种方式,不但有效地平衡了不同发达程度的地方政府资金需求,促进地方横向分配公平,而且提高了财政资金使用和公用品供给效率,也促进了地方所属企业的发展和本地区特色产业政策的有效实施。
综上可见,日本财政分权体制在促进政府间协调配合、提高公用品使用效率、平抑地区经济发展不平衡、推动地方经济景气等方面发挥了重要作用。
日本地方政府在支出领域获得了更大的自主权,促进了地方经济的增长。
[8]同时,在促进地方政府横向公平也发挥了重要作用。
然而,近些年来,日本政府为了走出“泡沫经济”的泥潭,推行扩张性财政政策,财政赤字扩大,财政状况恶化,各级政府财政支出水平十分窘迫。
进入新世纪、特别是2002年以来,小泉政府推行财政结构改革,在2004年启动了“三位一体”的财政改革,削弱了中央政府对地方的国库支出金和地方交付税,虽然也调整了一定的税收收入结构,但是其对地方经济的冲击尚有待观察。
二、德国财政分权对地方经济的影响
德国财政分权体制主要遵循1969年改革进行的,其主要目标在于:
一是引导区域间经济活动,确保经济健康发展;二是调节收入分配,促进社会福利提高。
作为政府干预、调控经济的主要杠杆,德国财政政策对经济发展发挥了重要作用。
第一,集权框架下均衡财政分权体制。
德国的财政管理权限具有明显的集中性。
德国联邦立法机关不仅对归属于联邦政府的税种有立法权,并且对于州以下财政职能也同样拥有优先立法权。
州以下政府在不与联邦立法权相冲突的情况下,在联邦专有的立法权限范围之外,经过联邦法律明确授权后也享有一定的立法权。
比如,地方政府所获得的税收总量由联邦议院认可,在州立法所确定的限度内,地方政府财政调整其在土地(财产)和工商业税方面的税率。
地方政府有限的财政立法权限依托于联邦和州。
同时,地方政府在保证预算平衡的前提下维持财政的独立性和自主性。
根据德国《基本法》,德国地方政府与联邦、州政府“收入共享”,地方政府的财政收入基础因宪法规定而不可剥夺,从而在制度上保证了地方政府具有稳定的财政收入来源;同时,又要求联邦、州、地方(市镇)自行负责财政收支平衡。
地方政府通过有针对性的引导,协调和管理地方企业、区域内流动资产等,发展本地经济和提高福利水平。
第二,同源共享的政府间财政收入利益共同体。
与大多数国家一样,德国的财政收入主要以税收和收费构成,其中,税收在各级政府财政收入中所占规模为95%左右。
[9]在1969年的“财政大改革”之后,原来实行的两级政府(中央与州以下)分开征税的原则基本被放弃,取而代之的是一种“税收共享制”。
从收入分配形式看,德国是典型的以共享税为主、共享税与专享税并存的类型,即主体税种收入在联邦和州以下多级政府之间同源共享,共享税收入占一般税收总额80%以上,其所得税、增值税为联邦和州以下各级共享。
②税收收入划入相应的财政预算级次。
德国这种以主要税种作为主体进行分配的分税体制,客观上形成了各级政府间的利益共同体,保证了地方政府在财政分权中的主体地位,有效调动了各级政府、特别是地方政府在提供公用品、制定产业政策、保证地方就业、扶植企业发展等积极性,在促进经济效率的提高上起到了比较好的引导和促进作用。
第三,与事权不相匹配的地方短缺财政。
德国《基本法》明确规定了各级政府的职能。
联邦财政主要负责国家对外和国防、促进社会和地区平衡发展、与各州规划和筹资投资项目等;州财政主要负责文化教育、卫生健康、公共运动、安全救济等;地方财政则更加倾向于公共基础设施和服务、住宅建设和规划等。
就市县以下地方政府而言,财政支出比例为总支出的20%,而岁入为13%。
[10]地方政府财政支出存在比较大的缺口。
这种政府收入和支出之间的差距无法在短期内予以解决,地方财政面临比较严重的危机。
其主要原因在于德国长时期的持续不景气导致了地方税收收入的缩减,而为了刺激经济增长,财政支出剧增,一方面,试图解决高失业和福利救济的庞大开销;另一方面,试图改善地方投资基础设施建设,提高地方经济活力。
尽管地方政府为了缩减开支进行了大量努力,但是这种状况仍旧没有得到根本改善。
2002年,德国主要城市的债务已经上升到100亿欧元,相当于10年之内增长了10倍,甚至在一些政府报告中已经出现了对其即将“崩溃”的绝望。
[11]
第四,纵横交错的转移支付体系。
为了平衡各层面、各地区经济发展的不平衡,使各地居民生活水平不至于过分悬殊,德国不断调整财政转移支付制度,目前已经形成了纵向平衡和横向平衡交错的较为完善的体系。
从纵向看,建立了上下级政府间的转移支付体系,分为联邦向州、州向地方政府的两个部分,其中,州向地方的转移支付主要采取了一般性分配金、特别需要分配金两种方式,在总体上提高了地方的财政实力,使地方有能力行使各项职能、促进地方经济增长;同时,缩小州内各市镇之间的分配差距,保证州内各地方之间的公共服务水平大体一致。
从横向看,各州、各州所属地方之间建立了财政平衡,通过将经济富裕的州和地方的部分财政收入转移给较为贫困的州和市(县),使其达到全国的平均水平,从而在一定程度上促进了全社会收入分配和福利水平的提高。
在德国统一后,为了平衡原东、西德地方之间的差距,德国政府采取多种方式支持东部地区经济,东部地区获得的特别需要分配金和横向转移支付总额超过60%。
三、促进地方经济发展的财政分权体制比较
日本、德国同属于发达国家,在上个世纪中叶逐渐确立了分权管理的现代化财政体制模式,在促进本国、地区间经济发展上发挥了作用,但是,也不同程度存在着有待改进的方面。
通过比较可见,两国财政分权体制在促进地方经济发展中都采取了较为合理的制度安排。
第一,就财政权限划分而言,日本注重中央政府的主导能力,德国注重政府间的均衡分配。
在确定政府间财政管理权限上,日本和德国都实行了集权基础上有限分权,财政立法权利都由中央立法机构行使,只有在税率确定、税目选择等有限的范围内,地方政府才有一定的机动权,保证了国家财政政策调控的有效实施,也在一定程度上提高了制度效率。
从另一个角度看,财政立法权限的相对集中,可以有效抑制地方权利的过于膨胀和不计成本的滥用,降低由于政策制度原因造成的人为分配不公发生的可能性。
相比较而言,德国财政分权体制更加向联邦和州政府倾斜,权力划分相对均衡。
联邦、州在权限划分上明显优于地方,联邦在“框架性的总体立法权限”上制定总的原则,而涉及州以下的财政权限实施实则大多由州去完成;而“排他性立法权限”则由联邦与州共同拥有;涉及到具体的州“独有”权限,联邦则不能干涉。
这样的财政权限划分,可以保证州在立法过程中,既不违反联邦政府法律,又维护了州以下广大选民的基本需求,更加有效地推动了地方经济发展。
第二,就财政收入渠道而言,日本以独享税为主,德国以同源税为主。
日本根据税源划分原则确定了分属于中央、都道府县和市町村的税种,税收收入来源以独享税为主、以同源税为辅。
同源税一般都是主体税种,在中央和地方之间分享。
相比较而言,德国则主要以同源征收为主、以独享税为辅。
很多税额较大的税种一般都实行同源共享,具体包括工资税、固定所得税、非固定所得税、公司所得税、增值税等,大约占税收收入总额的75%;而各级政府独享的税种种类虽然较多,但是收入规模则没有同源共享的税种大,如联邦的统一附加税、州的财产税、地方的土地税等。
可以说,根据本国实际情况确定合理的税收分配关系,使地方性税收最有效地促进经济发展,同时又可以充分挖掘本地区的税源,无论在财政收入角度抑或资源配置角度,都属于符合“效率原则”的政策安排。
第三,就财政转移支付而言,日本相对灵活,德国则更加规范。
日本《地方预算法》、《地方自治法》、《地方税法》等对各级政府间的财政转移支付内容和形式有明确规定,中央政府可根据经济发展状况对包括“两税一金”在内的转移传导机制进行调整。
根据大藏省的统计数据,日本中央级财政收入每年大约有45%的部分通过各种形式转移到地方政府。
日本自上而下的财政转移支付制度,有效地纠正了各个层级财政收支失衡,助推了地方经济增长。
相比较而言,德国政府间转移支付则相对规范,《基本法》明确规定的“生存条件一致原则”以及《税收分配法令》、《联邦与州间财政平衡法令》等对政府间转移支付制度及相应程序都做出了明确规定,从而为德国纵向、横向的财政转移支付制定了明确的制度规范。
第四,两国都面临着沉重的地方财政负担。
对于日本而言,债务高企、财政预算平衡目标难以实现是制约其经济发展的一个主要因素,居高不下的财政赤字成为经济发展的压力。
人口老龄化要求政府对现有养老金制度做出调整、初步景气的宏观经济不允许财政政策做出紧缩的选择、亟待支付的债务利息居高不下等,都制约着日本财政负担在今后一段时间内无法得到缓解。
德国地方财政的主要职责在于鼓励储蓄、刺激投资、保护竞争、支持薄弱生产部门以及促进中小企业发展。
而近年来德国经济放缓,与此相伴的是社会福利支出规模加大、失业率居高不下、企业经营状况呈现颓势,这些都需要各级政府加大资金投入,以振兴经济。
德国政府为了刺激地方经济增长,一方面实行各项税收优惠政策;另一方面又需要加大基础设施和公共服务资金投入,短期内也无法改变政府遭遇的经济与预算方面的窘境。
四、结论及政策建议
虽然日本、德国的经济发展状况受多个变量的解释,但是政府财政政策、财政管理体制在引导地方经济发展中发挥了重要的作用。
通过对日本、德国等发达国家的比较分析,对深化和完善我国财政分权体制具有启示意义。
我国正处于经济转型时期,财政政策受制于传统框架“锁定”,财政职能和作用无法得到全面发挥。
财政政策的结构性调整,要着眼于效率与公平的均衡发展,协调不同利益群体的相互关系,兼顾中央与省以下、特别是县(市)地方经济发展,通过财政体制和机制的不断完善,以财政收支“两翼”“烫平”经济转型中的矛盾。
[12]
首先,要完善我国财政分权体制,关键在于在地方经济增长与公共服务均等化的发展框架下,建立规范化的政府间事权和财权统一协调机制。
一方面,中央财政完善监督机制,建立基本的财政制度框架,保证社会总体福利水平提高;另一方面,充分利用地方政府的信息优势,健全地方财政管理机制,与金融部门相互配合,发挥政策性引导的作用,推动经济增长。
其次,进一步明确税收分权机制,保证各级政府财政资金收入规模。
对现有税种“增、减、调、并”,建立主体税种同源共享机制,将辅助税种下放到省以下财政,在税收优惠政策上给予市(县)更多的选择,为地方经济提供更多的财政激励。
再次,结合地方特色,扶植优质产业和中小企业发展。
中央财政保证基本公共设施和服务的建设和投资,地方财政向有利于本地经济的公用品和服务倾斜,推动具有地方特色的优质产业发展,以政府融资和小额贷款方式孵化中小企业。
最后,建立完善的政府间财政转移支付机制。
健全纵向转移支付体制和机制,完善省际、县(市)一级的横向转移支付,促进分配公平,不断提高社会整体福利水平。
注释:
①随着日本财政体制改革不断进行,各级政府财政收入 渠道也发生了一定变化。
②目前,德国地方政府共享所得税的15%,增值税的2.5%。
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