台湾的土地利用与国土问题.docx
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台湾的土地利用与国土问题
教育部
補助大專校院辦理永續發展通識課程
台灣地理環境與自然災害
教材講義
第七單元
台灣社會發展與土地利用;台灣
山坡地之濫墾、濫建等國土問題
台南科技大學通識教育中心范銚燻編
柒、台灣社會發展與土地利用;台灣山坡地之
濫墾、濫建等國土問題
第一節、台灣社會發展與土地利用
台灣為一高山島,人口眾多,土地資源卻十分有限,在地狹人稠的人口壓力之下,有限的國土資源往往過度開發利用。
在己開發的平原與盆地地區無法滿足國人生活需求的情況下,前往丘陵山區開發擴張成為主要選擇。
但在需求甚殷之下,往往過度地擴張,許多山坡地被不當地開發為建地,破壞了原有的水土保持,進而對台灣自然環境與台灣民眾生命財產造成重大衡擊與危害。
因此,如何兼顧國土開發利用與環境保育,以維護台灣自然山林生態以及確保民眾生命財產安全,已成為台灣社會當前最重要的環境課題。
一、台灣人口與社會發展
近百年來,台灣的人口增殖甚快:
民國一年,台灣省人口只有三、二九九、四九二人;民國九年,增加為三、七五七、八三八人;民國十九年,增為四、六七九、0六六人;民國二十九年,增為六、o七七、四七八人;民國三十九年,增為七、五五五、五八八人;民國四十九年,台灣省人口,又增為一0、七九二、000人。
民國五十九年,台灣省人口總數己達一四、三三五、000人,平均人口密度,每平方公里有三九八.六二人;平均每公頃耕地供養的人口數,由民國三十八年的八個人,己增加到十五個人(羅英哲,我國土地利用與覆蓋變之人為因素分析)。
台灣自光復以後,各項建設百廢待興,政府面對財政困難,為了擺脫以往貧窮的生活,加速經濟發展,於是延續了日本殖民時期基礎性的經濟活動,在許多公有地上大量砍伐林木,使得原本林相蒼鬱、枝葉茂盛的廣闊林地,被砍伐一空而童山濯濯。
近三十年來,隨著台灣工商業的繁榮發展,與人口不斷地快速成長,工商與都市建地迅速膨脹擴張,有限的土地資源日益呈現不足。
在平地土地開發達到飽和之後,於是建地朝向山坡地開發。
另外,台灣在國民所得不斷提高之後,消費者日漸講究生活品味,喝茶要喝論兩計價,每台斤動輒數千元的高山茶,吃菜要吃山泉灌溉的高冷蔬菜,吃水果要吃高山水果,吃「殺西米」所沾的「哇殺米」要來自阿里山區,於是高冷蔬菜、高山茶、高山梨紛紛上山,使農民們趨之若鶩。
近年來,更因民眾生活富裕,開始追求休閒生活以調劑身心,高爾夫球場、觀光區、遊樂區、觀光旅館,高級別墅區、高級農舍等應運而生,其中不乏山坡地不當開發超限利用情形。
二、台灣土地利用
台灣省的土地資源,在海拔一仟五佰公尺以上土地資源面積,有七一三、000公頃,約佔總面積百公之一二;在海拔一仟公尺至一仟伍公尺之間的土地資源面積,有一、三六六,一二一公頃,約佔總面積百分之三十八;合計土地資源面積為二、五一六,一二一公頃,約佔總面積百分之七0。
由於台灣土地資源有限,但是在隨著經濟的成長,產業結構的改變,台灣人口的增加,以及生活形態的改變,每人使用土地量之需求卻越來越大。
以民國84年底台灣地區已登錄地之利用情形分析:
A.直接生產用地1百54萬6千486.17公頃,占已登記土地面積之82.89%,為土地利用之大宗;其中以山林地60萬4千196.69公頃占直接生產用地39.07%最多,水田49萬3千616.02公頃占31.92%居次,旱田39萬9千零59.60公頃占25.80%再次之。
B.建築用地16萬3千零20.31公頃,占已登記土地面積之8.74%,在土地利用中成長最快;其中以建築基地11萬零116.02公頃占建築用地67.55%最多,雜種地3萬8千663.28公頃占23.72%居次,墳墓地1萬1千346.74公頃占6.96%再次之。
C.交通水利用地9萬9千244.48公頃,占已登記土地面積之5.32%;其中以道路用地4萬3千310.84公頃占交通水利用地43.64%最多,灌溉水路3萬9千640.43公頃占39.94%居次。
D.堤防、原野地5萬7千零19.82公頃,占已登記土地面積之3.05%。
從上述資料之中,我們可以很明顥的看出,由於人口的成長,在人類的居住需求之,使得建築用地的需求逐漸增加,因此在各類型的土地中以建築用地成長最快。
在民國三十六年建築用地面積為四三、三二五公頃
在民國五十七年建築用地有九0、八四一公頃
在民國八十四年建築用地為16萬3千零20.31公頃
(整理自羅英哲,我國土地利用與覆蓋變之人為因素分析)
第二節、台灣山坡地之濫墾、濫建等國土問題
在過度開發丘陵山地之後,台灣山坡地之濫伐、濫墾、濫建等國土問題日益嚴重。
土地不當開發,使台灣原有的大面積植柀覆蓋呈現快速減少的現象,進而使得水土保持遭受嚴重破壞,山區各項自然資源日益枯竭。
因此,每當颱風、地震及豪大兩發生時,台灣各地就容易發生山崩、土石流等地質災害。
一、台灣山坡地之濫伐、濫墾
台灣光復後,政府為擺脫以往貧窮的生活,加速經濟發展,延續日本殖民時期基礎性經濟活動,在許多公有地上大量砍伐林木,但因當初各項建設百廢待興,財政困難,原本林相蒼鬱、枝葉茂盛的廣闊林地,被砍伐一空,童山濯濯,無法立即從事造林的情況下,於是委由民間造林,各式各樣的造林措施紛紛出籠,包括一般租地造林、原住民保留地租地造林、營造竹木保育、營造保安林、國有林解除濫墾地清理、榮民竹木保育、竹林清理保育、工廠租地造林,另有與林農共同投資經營的合作農場種植果樹等等,琳瑯滿目。
據農業及主計單位的調查,目前台灣公民營林場的林業土地面積總計有一百七十三萬公頃,佔台灣總面積的百分之四十八點一,其中十萬公頃出租給民眾經營造林,但目前經營的農業耕地中,有五萬六千八百七十三公頃是林地農用,而在農牧場經營的耕地中,也有一千二百三十七公頃是林地農用,而目前台灣農戶經營的耕地面積有六十五萬四千公頃,其中林地農用面積約佔總耕地面積的百分之八點九,而農牧場經營的耕地面積有五萬五千二百八十公頃,其中林地農用面積佔百分之二點二四,多年來出租林地被挪用的情形,著實嚇人。
而若加計未向政府承租林地,擅自開墾或佔用的面積,更不知凡幾,山坡地及林地被濫用的情形可見一斑
二、休閒事業與高級別墅等濫建問題
近年來,因民眾生活富裕,開始追求休閒生活以調劑身心,高爾夫球場、觀光區、遊樂區、觀光旅館,高級別墅區、高級農舍等應運而生,輕者如農民自建高級農舍居住,出入以高級轎車代步,或現代都會人,為追求假日休閒而購買山坡地興建農舍做為度假山莊,由於非都市土地農舍限制基地不得超過一百坪,而建蔽率不超過百分之六十,致使一棟棟的鄉村高級別墅散落其間,而近年來,隨著部分縣市示範林場的放領土地給林農,在林農轉移產權,意圖一夕致富下,大片面積開發,再逐筆出售的高級農舍,更逐漸佔領了山頭。
此外,台灣地狹人稠,土地資源有限,但需耗用大量山坡地的高爾夫球場數量卻多的嚇人,已立案的竟然多達八十二家之多,密度之高冠於全世界,而其中亦有七十三家的高爾夫球場夾雜有國有土地,並有十餘家涉嫌超挖,政府卻拿業者無輒,甚至包疪縱容,猶令人慨嘆。
其實在風光明媚的綠野球場打高爾夫球,也是一種正當的休閒運動,我們並不會另眼相看,但對於高爾夫球場開發的過程中,違法佔用國有地,超挖林地佔地為王的行為,政府未依國人實際需求量進行球場的「總量管制」,放任水土涵養每下愈況,則深表不能認同。
眾所周知,政府多年來,一直對高爾夫球場的過度開發所可能帶來環境超載問題掉以輕心,甚至刻意漠視,高層不斷的放寬標準,讓已佔用國有地的業者就地合法,而縣市政府職司開發許可之審核,在高爾夫球場設立於險峻的山谷、破壞水土保持,危及附近住家安全時,未能勇於說不,仍大開方便之門,照單全收,而業者在有財團、民代撐腰時下,不惜犧牲民眾的生命財產為代價,在山巔水湄處爭相開發高爾夫球場,許多單位也自喪權責,未能對國土利用做一通盤檢討,合理規劃,甚至為特定利益集團量身製衣,修改法令讓業者予取予求,成為破壞山林的劊子手。
而正因為設立高爾夫球場的籌設許可權責為教育等單位,土地的開發許可則為縣市政府核發,而其他事涉佔用國有地、水土保安等又牽涉到許多單位,為此每當民眾指責政府過度放縱業者破壞水土保持,颶風暴雨就淘空國土資源時,各單位即互踢皮球,水土保持與民眾利益,早在市場利益的前提下犧牲出局。
另為增加民眾日休閒去處,我們也看到山區陸續開發有觀光區,觀光旅館如雨後春筍般林立,繼續對自然生態進行永無止盡的掠奪。
三、道路不當開發
所謂「條條道路通山頂」,隨著台灣經濟的日漸起飛,創造台灣都市的經濟奇蹟後,政府為縮小城鄉差距、鄉村都市化、改善偏遠地區生活,促進產業發展,不僅北橫、中橫、南橫,新中橫等數條橫貫中央山脈的道路逐漸開闢,連一般的產業道路亦直通村落,甚至為了少數住戶而大興土木,將產業道路直鋪到農民住家門口,而在政府誇耀台灣有綿密的蜘蛛交通網之際,卻未能体認台灣中央山脈脆弱的地質骨架,一昧深信人定勝天,儘管道路可能穿越許多的破碎地層、地震帶、或斷層、土石流、地層滑動區域,但仍冒然動工,陡坡中好不容易長成的林木,被連根拔起,地層覆蓋的草木悉遭掩埋,造成無數陡峭的山坡地逐年崩坍。
而施工單位採取就地棄土的方式,將鑿山開挖的大量土石就近推落谷底,翠綠山脈變成滾滾黃沙,而這些土石在多年潛伏後,在每次豪雨過後逐漸往平地滑落,不僅下游山坡地林木農田損毀,水源被破壞殆盡,甚至枯竭,而大量泥沙的沖刷,就有可能是令人怵目驚心的土石流來源,形成恐佈的殺手,此種潛在的威脅,何時才能止息,任誰也無法論斷,地層滑動、土石流的陰影,將由下一代來承擔,惶惶度日。
雖然有關單位為彌補此一缺失而在山腳下興建了不少的攔砂壩、擋土牆,但日積月累而滿溢,災情仍無可或免。
而許多鄉鎮沿山開闢的產業道路,或農民為求農產運銷之便利而開闢的農路逐年遞增,至八十四年度止,總計完成了產業道路興建四千二百餘公里,農路改善約六千公里,輔建農路約二千公里,連絡道路三千三百公里,此舉雖對促進農村產業發展頗有助益,但也在缺乏整体規劃下,暗藏殺機,以往所落下的雨勢,或可由地表、林木或植被吸收,但如今卻隨著開闢不當的道路、排水設施付諸闕如的道路集中流下,使得產業道路沿岸增加崩坍、沖蝕的危險性,這可從人為開發區所產生的崩坍地多於自然崩坍的數量窺出端倪,並擴大土石流的規模及破壞力,許多無知的民眾常將房舍興建於溪谷堆積地或出口扇地,而待豪雨時,房舍倒坍、掩埋,就成為不可或缺的災情。
同時,隨著道路的一再往山區開闢,更加速森林及山坡地的濫墾濫伐、超限使用。
四、台灣山坡地災害不斷
在賀伯颱風之前,經濟掛帥,是政府過去五十年來的最高指導原則,以全力提昇國家經濟競爭力,生態環境保育只是聊備一格,甚至蹂躪環保來造就經濟成長,此種過度開發,一切以賺錢為目的下,合法、非法、合法掩護非法的經濟行動,不給山區生態有喘息機會,山林已失去生命跡像。
過去大自然雖利用颱風或地震來反噬,受害的大都是經濟奇蹟的邊緣人,位居都會叢林的民眾或許感觸不深,當時在災情發生前,政府還為了提昇國家的競爭力,計劃縮小水庫集水區及水質水量水源保護區的面積,保安林解禁、農地釋出、開發野溪、農地可開發住宅等等,毫無國土保安及防災的觀念。
賀伯颱風的無情肆虐,不啻是對政府環保政策的搖擺不定、執行不力、防災措施觀念人謀不臧的當頭棒喝,強颱一路橫掃,全省遍地哀嚎,從鄉村到都市,從阿里山頂到淡水河邊,從台灣頭到台灣尾,無一能倖免於災,山區道路柔腸寸斷、駁崁坍陷、地層滑動、溪谷山洪暴發、河岸堤防淘刷、土石流縱橫、橋樑引道流失交通中斷、田園房舍掩沒坍方、蔬果水傷落果、河岸垃圾積滿漁港、沿岸地層下陷、都市交通及防洪設施不堪考驗,全面潰敗,千瘡百孔,賀伯將過去官民蹂躪大自然的舉措,加倍的還給了我們。
時至今日,由於台灣社會經濟的持續發展,資源需求量的不斷增加,環境問題已因土地的過度開發利用而顯得日益嚴重,山崩、地滑、土石流等災害頻傳。
尤其是在撼動人心的九二一震災之後,全島之土石地質鬆動,台灣整體環境更加脆弱不堪,幾乎到了每雨必災的地步。
連年颱風豪雨災情不斷,直到去年2009年8月,比賀伯颱風還要更嚴重的莫拉克颱風侵襲台灣,8月6日至8月9日,莫拉克颱風以其驚人雨勢,在南部山區創下破記錄的雨量,將南台灣較低窪平地淹沒,汪洋一片,豪雨山洪也引發山區各處極為嚴重的土石流災害,小林滅村災難震驚全世界。
此一巨大災變,再次警醒國人正視大自然可怕的力量。
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