上半年南京市特色小镇建设.docx

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上半年南京市特色小镇建设

2017年上半年南京市特色小镇建设

财政贴息资金绩效评价报告

一、项目基本情况

（一）项目背景

1.立项背景

特色小镇建设工作是贯彻落实党中央、国务院关于推进特色小镇、小城镇建设，加快“十三五”期间发展特色镇要求的重要举措;是创新体制机制、加快推动经济社会转型，提高小城镇经济活力的重要内容;是推动全国城镇化进程，开展新型城镇化建设，提高小城镇人口吸纳能力的重要内容；是深入改善农村人居环境，提高农村公共服务支撑能力的重要抓手。

2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合下发了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，这是支持“特色小镇建设”的首个国家层面政策。

《通知》要求到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。

2017年政府工作报告中明确提出，“扎实推进新型城镇化，支持中小城市和特色小城镇发展”，这也是特色小镇首次写入政府工作报告。

2016年12月，江苏省出台了《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》，明确将力争通过3至5年分批培育创建100个左右的聚集高端制造、新一代信息技术、创意创业、健康养老、现代农业、历史经典等特色优势产业的特色小镇。

2016年4月，南京市出台《关于优化全市区域功能定位和产业布局的意见》，明确将规划建设一批独具风格的特色小镇。

“特色小镇”的概念首次在南京出现。

同年6月，南京市委、市政府正式出台《关于推进我市特色小镇建设的意见》（以下简称《意见》），南京市特色小镇规划建设工作在全省率先启动，《意见》要求将按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，通过要素聚合、资源整合、产城融合，促进“三化”联动（工业化、信息化、城镇化）和“三生”融合（生产、生活、生态），将特色小镇打造成为我市经济增长的新引擎、创业创新的新平台、产业发展的新高地、文化传承的新载体、美丽南京的新名片。

力争到2020年，在全市建成30个左右产业富有特色、文化独具韵味、生态充满魅力的市级特色小镇，并鼓励建设一批区级特色小镇。

南京市专门成立了由市委常委、常务副市长刘以安为召集人，16家市级部门为成员单位的特色小镇建设工作联席会议制度，办公室设在市发改委。

2016年7月正式启动申报工作，全市共有52个小镇参与申报，评审出首批22家市级特色小镇，其中13家为建设名单、9家为培育名单，覆盖了全市11个区。

为促进全区特色小镇基础设施建设，推动特色小镇健康有序发展，南京市设立了特色小镇建设专项资金，用于特色小镇重点建设项目贷款贴息，对达到序时进度和建设要求的特色小镇实行以奖代补。

2.立项依据

（1）住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合下发了《关于开展特色小镇培育工作的通知》（建村〔2016〕147号）；

（2）江苏省人民政府《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》（苏政发〔2016〕176号）；

（3）中共南京市委南京市人民政府《关于优化全市区域功能定位和产业布局的意见》（宁委发〔2016〕23号）；

（4）中共南京市委南京市人民政府《关于推进我市特色小镇建设的意见》（宁委发〔2016〕30号）；

（5）南京市财政局南京市发展和改革委员会《南京市特色小镇建设专项资金管理办法》（宁财规〔2017〕7号）；

（6）南京市财政局南京市发展和改革委员会《南京市特色小镇建设财政贴息实施细则（试行）》（宁财农村〔2017〕682号）；

（7）南京市财政局《关于下达2017年第一批特色小镇建设财政贴息资金的通知》（宁财农村〔2017〕821号）。

3.项目基本内容

（1）项目内容

根据《南京市特色小镇建设专项资金管理办法》（宁财规〔2017〕7号）、《南京市特色小镇建设财政贴息实施细则（试行）》（宁财农村〔2017〕682号）等文件，项目内容为向2017年1月1日至2017年6月31日发生的用于特色小镇基础设施建设、并在此期间支付利息的贷款进行贴息。

贴息以中国人民银行公布的同期贷款基准利率为最高限，按实际发生利息的20%补贴，计息基数为期间内贷款实际占用天数，贴息资金实行“先付息，后补贴”的原则，每年结算一次。

基础设施建设项目须纳入区级年度建设计划，包括：

①完善特色小镇功能和生态保护、公共服务平台的项目建设，规划区域内道路、桥涵、隧道等交通设施建设、污水治理和垃圾处理体系设施建设以及规划区域内供水、供电、供热、供气、通信网络等基础设施项目。

②特色小镇配套设施项目建设，规划区域内为中小企业创业、自主创新提供场所服务和技术服务的孵化器、公共技术支撑平台建设以及为服务外包、物联网企业提供场所服务和技术服务的公共基础设施项目。

（2）项目规模

根据《关于下达2017年第一批特色小镇建设财政贴息资金的通知》（宁财农村〔2017〕821号），2017年上半年南京市特色小镇建设财政贴息资金共计补贴玄武区徐庄E电园等5个小镇，补贴资金为2,045.23万元。

（二）主管部门职能分工

项目实施主体为各特色小镇，负责贴息资金材料申报。

区发改局负责审核贴息资金申报材料的真实性、完整性，重点审核是否纳入区级建设计划，是否为符合贴息要求的基础设施建设项目。

区财政局负责审核贷款贴息申报情况，重点审核贷款种类是否符合贴息范围及发生利息的真实性。

市发改委、市财政局负责贴息资金的审核和拨付工作，可委托中介机构对区申报的特色小镇基础设施建设项目贷款情况进行核查，引导各区使用贴息资金支持特色小镇加快建设进度。

（三）资金预算执行情况

2017年上半年特色小镇贴息资金共计安排2,045.23万元，于2017年10月全部下拨到位。

截至核查日，项目实施单位已使用贴息资金2,045.23万元，预算执行率为100%。

就现场核实情况看，各项目实施单位基本能够按国家财务规则和相关会计准则和制度、《南京市特色小镇建设财政贴息实施细则（试行）》（宁财农村〔2017〕682号）进行财务管理和会计核算，专项资金使用规范，未发现重大异常事项。

二、绩效评价组织实施

（一）评价目的

1.全面评价2017年上半年南京市特色小镇建设财政贴息资金使用与配置、资金支出效果和重点项目支出等情况，定量和定性分析专项资金的社会效益、经济效益，查找资金分配和管理中的薄弱环节，促进财政资金管理水平的提高。

2.推动与规范特色小镇建设财政贴息资金的绩效评价工作，不断提高资金管理的科学化、精细化水平，为今后使用好、管理好特色小镇建设财政贴息资金提供科学的决策依据，从而更好地为特色小镇建设提供强有力的资金保障。

（二）评价原则

1.科学规范原则。

注重财政支出的经济性、效率性和有效性，采用定量与定性相结合的方法。

2.公开公正原则。

客观、公正，标准统一、数据资料真实可靠，公开并接受监督。

3.问题导向原则。

发现问题、分析问题和解决问题,程序与结果并重。

4.绩效相关原则。

针对具体投入及其产出绩效进行，评价结果清晰反映投入和绩效之间的对应关系。

（三）评价方法

本次评价运用文献法、社会调查法、因素分析法、比较法等方法，社会调查法主要通过访谈等形式实现，同时通过文献资料搜索、多因素分析来支撑评价的逻辑紧密性与客观性。

本次评价坚持定量与定性相结合的方式，始终遵循科学规范、公正公开、分级分类、绩效相关的基本原则。

（四）评价组织实施

2017年上半年南京市特色小镇建设财政贴息资金绩效评价通过前期准备、组织实施、综合评价三个阶段实施具体的评价工作。

1.前期准备阶段

2018年6月10日至15日。

成立绩效评价小组，进入项目实施单位，开展调查研究、分析论证并形成绩效评价工作方案。

同时，搜集有关文件资料，结合项目的实际情况，研发设计了绩效评价指标体系与基础报表体系，为后期的数据获取、现场核查做了充分的准备。

2.组织实施阶段

2018年6月19日至25日。

对项目情况进行核查，核查内容包括绩效评价基础表的收集与核对、项目资金的使用情况、绩效目标的完成情况、项目的投入产出、社会效益以及项目承担单位财务收支及管理等方面的内容。

3.综合评价阶段

2018年6月26日至7月20日。

整理分析获取的基础数据等资料，依据制定的评价标准进行了评价指标打分，以定量和定性相结合的评价方法完成绩效评价报告。

三、绩效评价情况

（一）评价结果

本次绩效评价遵循科学规范、公开公正、绩效相关和抽样核查的原则，重点评价项目的资金投入与财务管理、组织管理、产出与效益效果、条件与持续发展能力指标。

在此基础上，以相关的项目数据为基础，综合应用成本效益法、因素分析法、比较法和公众评判法等评价方法，制定了评价标准和评分规则。

2017年上半年南京市特色小镇建设财政贴息资金绩效评价综合得分90.38分，等级为“优”，详见报告附表。

本次评价结论：

通过项目建设，各小镇围绕特色主导产业，重点打造产业园区，加快引进一批科技含量高、单位产出多的优质企业，为小镇发展提供产业支撑，打造小镇经济发展新引擎；人才公寓定向提供给园区的软件企业和软件人才入住，为人才来小镇创业就业解除后顾之忧、营造良好环境；道路工程等其他小镇基础功能进一步完善，不断改善小镇发展环境。

但也存在贴息资金政策受惠率不高、基础设施建设融资渠道较少等问题。

建议进一步加大指导力度，提高贴息政策受惠率以及进一步加大创新力度，拓宽特色小镇投融资渠道，促进特色小镇基础设施建设的效率和效益，不断完善小镇功能，推动特色小镇健康有序地发展。

（二）绩效分析

1.项目绩效目标评价分析

项目总目标：

力争到2020年，在全市建成30个左右市级特色小镇，鼓励建设一批区级特色小镇。

年度目标：

2017年上半年南京市特色小镇建设财政贴息资金的绩效目标为“通过财政贴息资金扶持，推动符合贴息条件的市级特色小镇创建对象完善基础设施和配套设施建设。

”主要指标如表一所示。

表一2017年特色小镇建设专项绩效指标表

绩效指标

指标名称

标准值

产出指标

产出数量（C11）

扶持特色小镇建设数量

20

产出质量（C12）

-

-

产出时效（C13）

-

-

效益指标

经济效益（C21）

新增税收收入

提高

社会效益（C22）

新增入驻企业数量

增加

新增就业岗位数量

增加

中高级人才占比

增加

生态效益（C23）

新增景区、度假区数量

-

效果指标

影响力（C31）

-

-

满意度（C32）

-

-

项目所设定的绩效目标，符合国家和省关于特色小镇建设的政策精神，以及南京市“四个城市”和“五型经济”的战略定位，依据充分、客观可行。

2.项目执行评价分析

（1）资金使用及管理情况分析

为有效推进特色小镇建设，进一步规范特色小镇建设专项资金的使用，南京市财政局、南京市发展和改革委员会制定了《南京市特色小镇建设专项资金管理办法》（宁财规〔2017〕7号）。

南京市财政局负责制定特色小镇建设专项资金管理办法，会同市发展和改革委员会编制专项资金预算、资金分配方案、负责资金拨付和监督管理。

南京市发展和改革委员会负责专项资金预算公开和绩效评价。

就现场核查来看，资金管理办法总体执行有效，资金的申报、审核、拨付、使用等方面符合资金管理办法的要求，未发现重大异常事项。

项目组织情况分析：

为确保项目顺利实施，南京市建立了特色小镇建设工作联席会议制度，联席会议下设办公室，负责处理日常事务，及时协调解决问题。

各特色小镇也建立了相应的联席会议及办公室，由主要领导担负起小镇建设任务“第一责任人”的职责，明确责任单位和责任人，确保试点工作扎实有效推进。

通过建立自上而下的工作组织，保障了特色小镇建设的有序开展。

2017年上半年特色小镇建设财政贴息资金补助项目均经过项目申请、项目审批、工程招标、工程监督和完工验收。

项目管理情况分析：

为促进特色小镇建设财政贴息项目的管理，南京市财政局、南京市发展和改革委员会制定了《南京市特色小镇建设财政贴息实施细则（试行）》（宁财农村〔2017〕682号），明确了贴息范围、贴息原则、贴息流程、申报材料等方面的内容。

特色小镇将申请表和相关材料上报区发改局、财政局，区发改局、财政局在收到申报材料后10个工作日内，对每笔贷款的真实性进行核查。

核查后各区发改局会同财政局汇总特色小镇贴息材料，编制特色小镇基础设施建设项目贷款贴息汇总表，连同申报材料，分别报市发改委、财政局。

市发改委、市财政局对各区上报的贴息材料进行审核，根据年度预算安排的贴息资金规模和专项资金管理办法，由市发改委会同市财政局编制2017年度市特色小镇重点建设项目贴息补助方案，上报市政府。

经市政府同意，根据贴息补助方案，市财政局拨付贴息资金。

2017年上半年特色小镇建设财政贴息资金补助项目管理工作开展有序，项目顺利实施。

3.项目产出及效果评价分析

（1）项目效率性分析

受扶持的17个项目2017年计划投入11.68亿元，实际投入11.44亿元，年度投资计划完成率为97.95%，基本完成年度投资计划。

2017年上半年财政贴息资金2,045.23万元，约占项目企业同期实际贷款付息的20%，一定程度上降低了项目企业的利息成本，缓解了企业的资金压力。

受补助的17个项目中，截止2018年6月底，11个项目已完成，占64.71%；5个项目正按预期进度实施，占29.41%，按计划完成率为94.12%；1个项目（幕府小镇的水吉路道路）未能按计划进度实施完成，占5.88%，该道路原计划建设1023米，2015年完成700多米的建设，剩余300多米因为原布局上的人才公寓尚未拆除，没有建设。

大部分项目均按照计划进度在实施，整体进展较为顺利。

具体项目进度情况见表二。

表二2017年上半年特色小镇建设财政贴息项目实施进度表

序号

所属区

特色小镇

项目

数量

完成

按计划

实施中

延期

按计划

完成率

1

玄武区

徐庄E电园小镇

2

1

1

0

100%

2

雨花台区

“互联网+”创星小镇

4

3

1

0

100%

3

秦淮区

紫云云创小镇

3

3

0

0

100%

4

鼓楼区

幕府小镇

5

3

1

1

80%

5

溧水区

无想.国际创业小镇

3

1

2

0

100%

合计

17

11

5

1

94.12%

项目效益性分析：

产业园建设为特色产业发展提供了有效载体。

各小镇以特色产业园为抓手，围绕小镇特色产业，加快引进一批科技含量高、单位产出多的优质企业，为小镇发展提供产业支撑。

补助的产业园项目总建筑面积约95.46平方米，总投资76.03亿元，着重引进与小镇特色产业定位相符、符合园区入驻标准的创新创业企业与人才，加快集聚科技企业、创新人才和各类科研资源，打造小镇经济发展新引擎，具体各项目建设情况见表三。

表三各小镇产业园建设情况表

项目名称

项目建设用途

建筑面积

（万平方米）

总投资

（亿元）

所属小镇

徐庄互联网与集成电路设计产业园

作为高端产业研发基地、物联网与集成电路设计产业园

9.48

4.30

徐庄E电园小镇

软件谷明发科创城

软件产业研发基地及办公基地

60.82

20.00

“互联网+”创星小镇

永丰科技研发孵化中心

集研发、孵化、加速以及科技创业服务、科技金融服务、公共技术服务等多种功能为一体的高端综合平台

1.36

0.5

紫云云创小镇

紫云云计算科技孵化基地

承载开发区主导产业板块之一的智能交通产业专业孵化器，定向吸聚相关科技创业创新人才项目集中入驻孵化、加速和产业化

4.7

1.65

01-09片区装修改造工程

科技孵化器办公楼

1.07

0.40

幕府绿色小镇

创博智慧云产业研发中心项目

科技研发用房

6.03

4.32

幸庄产业园

二0三0创客孵化中心、成长型办公区、跃升型加速器、独栋总部区、国际会展中心

12

44.86

无想·国际创业小镇

合计

95.46

76.03

2017年已交付使用的六个产业园类项目（软件谷科创城一期、二期；白下高新技术产业园区永丰科技研发孵化中心、紫云云计算科技孵化基地；幸庄产业园加速器项目；幕府小镇01-09片区装修改造工程）共计已入驻企业512家，吸引软件人才5447人，园区内入驻企业2017年实现营业收入为294.8亿元，上缴税收8398.4万元，新增就业186人。

具体各产业园入驻企业数量如下图所示：

图一各小镇产业园区入驻企业数量单位：

家

“人才公寓”建设为人才来小镇创业就业解除后顾之忧，营造良好环境。

“互联网+”创星小镇人才公寓定向提供给园区的软件企业和软件人才入住，可提供3866个房间，可入住人才4000人。

人才公寓的户型分为单室47平米、两室65平米以及三室90平米三种，全部精装修交付，软件人才可拎包入住。

人才公寓配备了2万平方米商业配套，涵盖餐饮、健身中心、洗衣房等，为软件人才提供一个温馨舒适的“家园”。

该项目于2016年8月建成交付，目前商业部分基本装修结束，2016年底已实际入驻1870间，2017年底实际入驻3548间，入住率达91.77%。

2017年入住人才约4000人，同比增长166.67%。

2017年实现租金收入约3200万元，同比增长146.15%。

道路工程等其他基础设施项目进一步完善，不断改善小镇发展环境。

鼓楼幕府小镇圣游路、云水路东延、丽地路、闻经路道路工程2017年底已完成沥青铺设，预计2018年底通车，水吉路，是幕府小镇的主干道路，2015年底完成，实现南北贯通通车。

上述道路的建成极大地改善了小镇的道路通行条件，提升了道路通行能力和服务水平，为小镇经济社会发展创造了良好的条件。

徐庄E电园小镇的地铁4号线地下空间利用配套项目截止2017年底，完成了项目一期和地铁车站无缝对接主体施工（包括地铁3个出入口的土建）,建筑面积约12000M²，以及东来路电力电缆的迁移和为缓解交通的苏中路建设，预计于2018年10月完成二期建设，项目建成后，可以完善周边的商业配套，满足地铁周边苏宁等企业和居民的生活需求。

四、主要成效

（一）大幅提升产业园承载能力，完善小镇配套设施服务

各小镇通过新建或改造产业园，为小镇中小企业创业、自主创新提供场所服务。

贴息资金的投入缓解了投资建设主体的资金压力，推进了产业园的建设进度。

产业园项目定向吸引符合小镇产业定位的企业和人才入驻孵化，产业园项目建设完善了小镇的基础配套设施，促进小镇科技创新发展。

项目发展带动了周边建设，促进了社会稳定，进一步加快了城市化的发展进程，提高了小镇整体形象，促进了小镇经济发展，带来了良好的社会效益和环境效益。

（二）引进知名企业和高素质人才，提升小镇产业能级

交付使用的产业园已有知名企业入驻，如软件谷明发科创城项目中兴通讯光电子总部项目、江苏万慧嘉宜智能科技有限公司、南京灵衍信息科技有限公司等。

同时，落户了一批平台项目，包括：

清华大学移动互联网及大数据研究院、中国电子商务创新示范园、中国手游联盟、企运网等，具体各产业园入驻企业数量见项目效益性分析。

高素质人才逐渐集聚小镇，2017年5个小镇共计吸引人才383名，同比增长70.98%，其中引进“国家千人计划”33名，“江苏省双创计划”40名，“南京市领军型科技创业人才”274名。

各小镇以高质量发展为要求，引进了创业创新企业和高素质人才，促进产业转型升级，提高产业发展层次，推进构建现代产业体系。

（三）不断完善小镇功能，加强生态保护

幕府绿色小镇通过建设水吉路、圣游路、云水路东延、丽地路、闻经路等道路，路网结构日趋完善，极大地改善了小镇的出行条件，方便了小镇居民的生产生活，促进了产业发展。

紫云云创小镇通过永丰河河道综合整治、运粮河西侧沿河环境整治，加强了生态保护。

河道整治注重河道的生态、环境的绿化、水土的保护。

通过河道清淤等措施，促进水体净化，使河水变得清澈，水质得到改善。

运粮河西侧沿河环境整治根据河道不同位置的弯曲度、宽度、环境，采用不同的岸坡整治结构形式。

因地制宜种植水生植物、人工水草等，提高生物多样性。

河边种植相应的植物，并设置游步道，水利工程和村镇景观建设相结合，形成滨水观赏景区。

整治后，河道岸坡稳定，植物生长良好，景观环境保持良好，河道水生动物种类多样，生态效益显著。

五、存在问题

（一）贴息资金政策受惠率不高

根据《南京市特色小镇建设财政贴息实施细则（试行）》（宁财农村〔2017〕682号），贴息资金的补贴范围还是很宽泛的，如能有效使用，对小镇的基础设施、公共服务平台和配套设施建设以及生态环境保护等具有提升作用。

但是，获得2017年上半年贴息资金的小镇数量仅为5个，占南京市首批特色小镇总数的比例为22.73%，贴息资金政策受惠率不高。

存在上述问题的主要原因，一方面为部分小镇建设主体对特色小镇贴息资金政策研究不到位，没有认真梳理出符合条件的贴息项目；另一方面为贴息的重点项目是小镇的基础设施和配套设施建设，该类项目的实施主体主要为政府机构或国资平台，有的通过别的渠道已获得财政补助不能重复申请，有的因政府债务风险管制未能取得金融机构贷款无法贴息。

（二）基础设施建设融资渠道较少

特色小镇要围绕产业定位“特而强”、功能叠加“聚而合”、建设形态“精而美”、制度供给“活而新”的建设内涵，通过三年的创建，实现“生产、生活、生态”三生融合、“产业、文化、旅游、社区”四位一体，时间短任务重，投入的建设资金量很大。

尤其是基础设施建设，需要大量的资金投入，还存在一定的投入回报风险，社会资本缺乏投资积极性。

目前，南京市特色小镇基础设施建设融资渠道较少，小镇建设主体资金压力较大。

就2017年上半年贴息资金补助的17个项目来看，总投资为90.64亿元，全部为国有资本投入，无社会资本的参与，主要来源于建设主体自筹资金和银行贷款，投融资结构不够合理，容易造成可持续补偿机制的缺乏，需进一步拓宽基础设施建设融资渠道。

六、评价建议

（一）进一步加大指导力度，提升特色小镇贴息政策受惠率

一方面对各小镇主管部门、运营主体进行专题培训，加大政策的研读和把握能力，使他们能够熟悉掌握贴息范围界定、贴息流程操作及贴息额度计算等业务知识。

另一方面，加大对小镇区域内各类经营主体的宣传力度，利用小镇的宣传栏、网站、APP等多种平台宣传贴息政策，组织专场宣讲活动进行业务辅导。

通过宣传和培训活动的开展，贴息政策知晓率将明显提升，相关部门和企业单位对政策的领悟力也将提高，能够梳理出更多符合贴息政策的项目申请补贴资金，既能适当缓解特色小镇建设的投资压力，还能激发更多主体共同参与到特色小镇的建设中来，充分发挥财政贴息政策对小镇建设的杠杆撬动作用。

（二）进一步加大创新力度，拓宽特色小镇建设投融资渠道

基础设施项目是公共产品和公共服务，较难吸引社会资本参与，需进一步完善小镇基础设施建设投融资机制。

一是发行特色小镇企业债券、项目收益债券、专项债券或集合债券等各类债权融资工具用于特色小镇公用设施项目建设。

二是加强银行信贷融资。

加强银政、银建合作，积极开展城建金融创新。

银行提供小镇专项货款产品，根据小镇建设投资主体和项目特点，因地制宜提供债券融资、股权投资、基金、信托、融资租赁、保险资金等综合融资服务。

三是特色小镇建设过程中加强运用PPP模式，政府和社会资本通过相应的合同，对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分，有利于降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率和效益。

附件：

2017年上半年南京市特色小镇建设财政贴息资金绩效评价综合评分表