食品安全监管行业分析报告.docx

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食品安全监管行业分析报告

2013年食品安全监管行业分析报告

2013年3月

一、近十年来食品安全事件频发以及原因分析

1、近十年为食品安全事件集中爆发期

（1）2012年食品安全事件占近十年三成左右

食品是人们赖以生存甚至是享受舌尖美味的物质基础，但随着国内市场经济的建立和发展，食品的安全性问题逐步凸显，尤其是近十年来集中爆发的“大头娃娃”、“瘦肉精”、“三聚氰胺”、“地沟油”、“塑化剂”以及“速成鸡”等事件更是考验着每个消费者的神经。

2012年食品安全事件尤为集中，占近10年的1/3左右。

（2）当前我国食品安全事件集中于四种类型

综合分析，目前国内食品安全事件主要集中为以下四种：

第一，生产加工企业偷工减料、掺假、滥用添加剂或者化学原料等，大部分食品安全事件都属于此类，比如三聚氰胺和塑化剂事件；第二，制品污染严重。

食品污染可以分成生物性污染、物理性污染和化学性污染，目前最严重的可能是化学性污染；第三，新技术带来新的食品质量安全问题。

食品工业的新技术多数来自化工、生物等生产技术领域，以此生产出来的食品对人体到底有什么影响，需要很长的认识过程。

第四，食品标识滥用问题日益突出。

如用虚夸的方法展示食品本身不具有的功能和成分。

2、监管体制不完善及监管乏力被指食品安全事件频发首因

食品安全涉及食品原料种植养殖、加工、流通、销售等多个环节，餐饮作为集采购、加工、销售为一体的特殊渠道和行业，直接影响食品安全。

因此，从农田到餐桌全过程中，只要有一个环节出现问题就极有可能造成食品安全隐患。

从我们调研和已搜集到的资料分析，目前造成食品安全事件的主要原因有以下四类：

监管体制不完善及监管乏力、企业缺乏社会责任和管理水平、技术水平不足以及自然因素等。

其中，监管体制不完善、监管乏力被普遍看成第一位的原因。

（1）监管体制不完善导致监管真空和监管乏力

食品安全监管是指政府为了保证公众的身体健康和生命安全，对食品的安全性要求所进行的监督管理活动。

我国食品监管体制和监管思路经过多次变革，现阶段主要采取“分段监管为主、品种监管为辅”的监管思路，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，实行综合监管与具体监管相结合的多部门共同监管的体制模式。

目前涉及食品安全监管的部委超过14个，具有行政执法管理职责的政府部门有5个。

其中，农业部负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，并承担之前由卫生部承担的食品生产加工环节的卫生监管职责；工商部门负责食品流通环节的监管；食品药品监督管理局负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；卫生部负责组织制定食品安全标准。

除此之外，国务院食品安全办公室承担食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息等三项职责，主要负责人为国务院的3位副总理；另外，发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、环境保护部、粮食局和财政部等协助处理食品安全相关事宜。

综合有关方面的认识、观点和我们的调研分析，目前国内食品安全监管体系主要存在以下四个方面的问题：

①多头监管方式导致部门间职责不清晰，安全监管难以做到无缝衔接。

由于当前国内食品安全监管采用“多头分段”的管理模式，各监管部门只需负责食品“从农田到餐桌”的某一个环节，因此存在职能交叉、模糊与空白的地带。

一旦出现问题，部门之间相互推诿，逃避责任。

国务院食安办也难以做到全局统筹，系统预防和监管食品安全；消费者也很难找到对口部门去处理。

除此之外，各监管部门也是各自为政，因此难以建立“从农田到餐桌”完整的食品溯源和召回系统，进而导致食品安全事件在近年来频频发生。

②食品标准体系不健全。

食品标准是食品质量安全的重要保证，是食品工业发展和保护消费者健康的法律基础。

经过多年的发展，我国食品标准体系已经逐步完善，部分标准甚至严于大多数国外类似标准。

但随着社会的发展变化，目前的食品标准体系存在以下问题：

一是标准体系缺少系统性。

我国现行的法律法规中涉及食品安全的有近20部法律和近40部相关行政法规，还有近150部规章，由于是分段、分部门立法，条款相对分散，调整范围较窄，不能充分满足目前消费者对食品安全的要求，食品安全标准“政出多门”也使企业感到无所适从；二是与国际标准接轨不够。

许多有关食品安全的标准标龄过长，缺乏科学性和可操作性，在技术内容方面与WTO有关协定和食品法典委员会（AC）标准存在较大差距。

三是食品质量安全标准存在许多空白点，不能适应迅速发展的食品产业需要。

比如目前市场销售的瘦肉精有11种之多，但是目前食品标准只对其中的3种做出规定，标准完善的空间较大。

③投入不足、执法不严以及检测机构资源配置不均衡。

一是对于食品安全监管投入不足导致国家急需的部分检测项目能力不足。

如食品中不明有毒有害物质的鉴定技术、违禁物品、激素、农药残留、兽药残留、二恶英、疯牛病的检测、转基因食品的安全性评价等，监督检验能力与国际水平差距逐渐加大，制约了食品卫生监督管理水平的提高。

二是执法不严以及违法成本过低导致企业对食品安全重视度较低。

目前国内食品监管的执法机构偏重于有经济利益的执法行为，以罚代刑、以罚代管，一罚了之，监督执法工作时紧时松且对于违法企业的处罚较低，导致违法成本较低；三是检测资源配置缺乏统筹，基层以及偏远地区食品安全监管力量比较薄弱。

由于食品安全实行分段管理，各部门各自为政，导致食品安全检测体系缺乏统筹规划，检测资源不能共享，重复建设，以致资源浪费；但同时基层和偏远地区监管人员和及设备配置都远不足，但这些区域往往是食品安全事件爆发较多的区域。

④违法成本过低，地方保护严重，且监管者与违法者之间关系扭曲。

我国目前食品行业不罚、轻罚、以罚代管、只罚不管等，违法者的违法成本可能是全球最低，导致不少子行业和地区的从业者无视法律法规，以致食品安全事件愈演愈烈；地方监管者执法不严、甚至演绎成地方保护，助长违法者继续违法；有的行业、地区的监管者甚至对罚没收入形成依赖，扭曲了监管与被监管之间的关系，形成恶性循环。

（2）企业缺乏社会责任且管理不善

国内市场经济经过多年的发展，企业家逐渐接受产品品质以及安全性对于企业发展的重要性，但是我们目前国内大多数企业仍旧缺乏契约精神以及社会责任感。

对于食品企业而言，企业道德是食品安全的第一道防线，国家对于食品安全的监管不可能涉及到食品在生产和流通的方方面面，因此企业自身就是食品安全的第一责任人。

但目前仍有企业在知情的状态下人为影响食品质量，只为自己私利而无视消费者的健康。

更有一些不法生产商逆食品安全法规而行，在食品中加入不利人体健康的非食用物质和非食品添加剂的化学物质。

比如2008年的三聚氰胺事件，就是牛奶生产企业为了提高加水原奶或奶制品的蛋白质含量而添加对人体有害的化学物质三聚氰胺；再如，2010年在台湾爆发的“起云剂”事件，就是厂家为缩减生产成本，在增稠剂和起云剂中违法添加对人体有害的塑化剂，其实三聚氰胺以及塑化剂都不是食品添加剂，是不允许添加到食物中。

因此，企业的诚信以及社会道德的缺失也是导致食品安全事件频发的主要原因之一。

企业层面导致食品安全的另一个重要因素是管理不得力，如饲料发霉带来乳品某些指标超标、回收过期酸奶再销售等，都是生产、销售等环节的管理存在瑕疵，类似问题是可以通过加强内部管理得以解决的。

（3）技术缺陷但改进不足

目前随着转基因技术、现代生物技术、益生菌和酶制剂等技术在食品中的应用，关于应用风险和食品安全的争论就一直没有间断。

因此对于这类食品安全隐患在其造成实际负面影响之前往往很难被检测发现，这需要未来在科研上不断加大对潜在食源性安全风险的研究和监控。

（4）自然环境影响叠加技术管理缺陷

工业三废、城市废弃物的大量排放，造成大面积的水土污染，使很多地方的粮食、饲料作物、经济作物、畜产品和水产品等农产品的质量受到影响。

而食品加工工艺和卫生条件落后、流通储运手段达不到保鲜要求，导致种养殖源头污染后继续造成食品不安全。

二、国外食品安全监管体系的主要特点与启示

目前，虽然“马肉风波”令号称全世界最严格的欧洲食品安全监管体系压力倍增，但从近年来食品安全事件爆发的次数、后果严重程度以及居民对于本国食品安全的信任度等角度看，欧美日等国食品安全监管体系仍有较多值得借鉴之处。

1、国外食品安全监管体系的主要特点

（1）完善的食品安全监管体制

总的来说，目前欧美、日本等发达国家食品安全监管体制，大致可分为以下两类：

①单一部门的食品安全监管体制，如英国、德国、法国、俄罗斯、加拿大、丹麦、爱尔兰、荷兰和新等；②多部门的食品安全监管体制，主要包括美国和日本。

其中美国由食品安全监督局（FSIS）和美国人类卫生服务部食品药品管理局（FDA）主要负责国内食品安全，同时还涉及其他10个部门；日本则建立了由农林水产省、劳动厚生省和食品安全委员会三方协同制衡的食品安全监管体系。

虽然美国和日本的食品安全实行多部门管理，但美国主要是按照食物的种类来划分部门职能，这样在对特定食品进行监管时实现了功能上的集中监管；日本是按品种分类监管。

除此之外，两个国家都建立了食品安全综合协调机构，强化了监督责任，这极大地能消除了因多头管理可能出现的职责不清和监管空白。

（2）从“农田”到“餐桌”全程监控并辅之以强大的溯源系统

食品从“农田”到“餐桌”经历的环节较多，只要有一个环节出现安全隐患，最终产品就有可能为不安全产品。

食品安全可追溯是解决食品安全问题的有效途径之一，一旦发生质量安全事件，可以通过记录或标识进行追溯，及时召回问题产品，降低危害程度。

欧盟于2002年首次对食品生产提出了“可溯性”概念，以法规形式对食品等关系公众健康的产品强制实行从生产、加工到流通等各阶段的溯源制度。

目前产品溯源系统已经在欧美、日本等国全面使用，有些已立法强制执行。

（3）“重拳”打击食品造假大幅提升违法成本

欧洲、美国以及日本等食品安全制度相对完善的国家虽然也时有发生食品安全事故，但这些国家为此都加大了惩罚力度，让制假造假付出昂贵的代价，让企业在昂贵的违法成本面前加强自律以及对食品安全的重视程度。

（4）实施食品召回制度构筑食品安全最后一道屏障

食品召回制度是指食品生产商、进口商或经销商在获悉其生产、进口或经销的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告、及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题食品，并采取更换、赔偿等积极有效的补救措施，以消除缺陷食品危害的制度。

这是防止问题食品流向餐桌的最后一道屏障。

目前，欧洲、美国以及日本等国家在上世纪六、七十年代就建立起完善的召回体系，尽力把存在安全隐患食品对消费者的危害降到最低。

2、国外食品安全监管体系的四点启示

（1）变革食品监管体制统一监管和分产品监管是大方向

目前国内对食品安全的监管理念与国外一样，都主张“从农田到餐桌”的全面整体监管，食品监管体制也同美国、日本的食品安全监管体制类似，实行多部门综合监管体制，但是在具体操作方面存在较大差异，国内主要采取以分段监管为主，品种监管为辅的监管方式。

启示：

总体考察发现，一个部门主要负责食品“从农田到餐桌”的某一个环节，是国外食品监管体系设计的一个惯例。

我国目前食品安全分段监管的方式导致食品安全监管责任的不清晰以及检测资源的浪费，所以我们认为未来有两种方式可以解决这个问题：

一是学习德国、英国和法国等经验实行单一部门管理模式，在这种模式下可继续采取分段监管的方式，但必须把其他部门中有关食品安全监管的职责划入到该单一的部门。

这个独立的管理部门可以隶属于国务院、农业部或者是食品药品监督管理局等，但必须是一个独立运作的部门；其次是学习日本以及美国经验，取消分段监管方式，实行分产品监管。

这种管理方式可以实行多部门管理，但是也必须设立一个综合协调机构。

（2）完善食品检测体系可考虑建设民间第三方检测机构

日本、欧盟、美国等发达国家，除了有严