上海规划和国土管理决策权执行权监督权最新.docx
- 文档编号:11402208
- 上传时间:2023-02-28
- 格式:DOCX
- 页数:8
- 大小:22.25KB
上海规划和国土管理决策权执行权监督权最新.docx
《上海规划和国土管理决策权执行权监督权最新.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《上海规划和国土管理决策权执行权监督权最新.docx(8页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
上海规划和国土管理决策权执行权监督权最新
沪规划和国土管理决策权,执行权,监督权
摘要:
本文深入分析了上海规划和国土资源管理工作中决策权、执行权、监督权相互分离的重大意义,从理论基拙、实践基础、技术条件三个方面论述了上海规划和国土资源行业实施决策权、执行权、监督权相互分离的可行性,重点介绍了上海决策权、执行权、监督权合理配置及运用的初步实践,同时也展望了行政三权分离的发展态势和前景。
关键词:
决策权;执行权;监督权;合理配置及运用;实践
中图分类号:
P23 文献标识码:
A 文章编号:
1674-3695-(2010)01-08-05
党的十七大报告提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
党的十七届二中全会进一步提出,要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制。
上海市委市政府最近明确,作为全国改革开放前沿和窗口,上海在深入贯彻党的十七大、十七届二中全会要求,加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”的过程中,必须在深化行政管理体制改革、探索大城市政府行政管理模式方面率先取得突破,要通过深化行政体制改革,建立起决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的机制,把上海政府建设成责任政府、服务政府、法治政府、廉洁政府,把上海建设成行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的地区之一。
规划和国土资源管理部门属于“公权力大、公益性强、公众关注度高”的“三公”部门,掌握着相对较多的公共资源,集中了相对较多的公权,工作能级不仅关系到行业的持续健康稳定发展,更关系到党和政府在广大群众心目中的形象。
因此,更需要按照国土资源部和市委市政府的要求,加快建立决策、执行、监督良性互动的行政运行机制,把转变职能和创新管理结合起来并把加强管理和改善服务统一起来,更好地履行保障经济、配置资源、关注民生、服务社会的职能,提高政府工作效率和效果,提升政府的公信力和执行力。
1上海规划和国土资源管理探索决策权、执行权、监督权合理配置及运用的重大意义
1.1合理配置及运用决策权、执行权、监督权,可有效解决“执行不力”的顽疾
过去一段时期,上海的土地资源管理在一定程上还存在着部门之间职权交叉、协调不利,甚至权责脱节,效率不高的现象。
一方面,各部门职能和机构设计不科学,职责界限不清,无法做到“一件事情由一个部门负责”。
于是对本部门有利的事,就变着法子,打着法的外衣,通过发文件定政策等手段争着管,对于有无权的事务就相互扯皮,容易造成权力冲突,问责难。
比如与土地审批、许可、核定等有关的工作,各部门的积极性都很高,都伸着手来要;对于土地管理的信访、投诉、复议、上报数据、解决方案等工作,往往敷衍推诿。
另一方面,一些部门集决策权、执行权于一身,既是政策的制定者,又是规则的执行者。
决策普遍受到执行利益的干扰,自觉不自觉地利用掌管的决策权、执行权、监督权,追求部门自身局部利益和个人利益,甚至只有权力,没有责任,导致政府公权部门化,部门权力利益化,部门利益合法化。
因此只有通过严密设计,科学分解政府职能,将决策权、执行权、监督权分归互不隶属的不同部门,并制定相应的程序使之能够“自动”相互牵制,才能达到相互协调配合,提高工作绩效,实现决策科学、执行顺畅、监督有力。
1.2合理配置及运用决策权、执行权、监督权,可以有效弥补“缺乏监督”的短板
孟德斯鸠曾经说过“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。
有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。
”这个界限就是靠监督来创造。
监督是防止决策权、执行权乱用和滥用的重要措施。
过去,相对决策权、执行权而言,在土地管理的监督权很薄弱,从机构到人员力量都不足。
事实上,除却纪检监察的事后监督外,对土地管理行为的“实时监控、预警纠错、责任追究”还比较弱。
各业务处室,从部门领导,到办事人员,皆热衷于项目审批,一个案子从受理到办结,往往由一人负责到底,别人无法插足,甚至出现处长还没有经办人员“讲得清楚”的怪象。
如此这般,监督从何谈起。
权力过分集中,权力行使就容易失控,上海的土地管理实践,也发生了引人深思的腐败案件。
必须彻底改变过去“出事”才监管的被动局面,确保土地管理行为无时无刻不处在监管之下,让权力在阳光下运行。
按照决策权、执行权、监督权“三权制衡”的原则,健全各部门权力的合理配置,严格划分不同权力的使用边界,加强对权力使用的规范和限制,形成部门内部的权力制约与协调机制。
健全组织法制和程序规则,把不同权力的行使通过法律和规章确定下来,纳入法制化、程序化轨道,保证分工明确、各司其职、各负其责,按照法定权限和程序行使权力、履行职责。
不但要对决策、执行内容是否合法进行监督,还要对决策、执行的程序是否规范进行监督。
不但要对违法行为进行监督,还要对该执法而不执行的渎职行为进行监督,这样才能让科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督成为土地资源管理的三项基本准则。
1.3合理配置及运用决策权、执行权、监督权,可以有效提高政府“转变职能”的速度
决策权、执行权、监督权相互分离,其目的就是要重新定位政府的职能,强化政府权力的公共服务性质,促进政府职能转变。
通过重新进行权力划分和调整机构设置,不仅淡化了部门利益,而且其决策、执行、监督都是公共权力与公共权利相互协调运作的开放过程。
一是可以促进土地管理部门从“全能政府”向“有限政府”转变。
按照“决策、执行、监督”三权分离的要求,该强化的强化,该弱化的弱化,该转化的转化,对于不适合政府管制和干预的事情还权于市场和其他社会组织,变无所不管的“全能政府”为“有限政府”;二是可以促进土地管理部门从“人治政府”向“法治政府”转变。
“决策、执行、监督”全部按照法定的职权范围和既定的规则进行操作,彼此协同,相互制衡,以法定方式和制度安排,杜绝人为因素对行政审批、业务管理的干扰和损坏。
三是可以促进土地管理部门从“传统部门利益型政府”向“现代公共服务型政府”转变。
“决策、执行、监督”权力的设定和实施,不再仅仅对土地管理部门负责,而要站在更好地为全市社会经济发展提供服务和保障上加以考虑。
各项权力由土地管理内部权力变为外部权力,各类行政行为由内部行为变为外部行为。
同时,根据各级土地管理部门的特点,在全面履行好全市土地管理职责的基础上,突出不同层级管理部门的履职重点,形成全面衔接、分工合理、有序高效的职能体系。
2上海规划和国土资源管理实施决策权、执行权、监督权合理配置及运用的基础条件
2.1理论基础
“行政三分制”最早起源于英国,后发展成二战后西方大多数国家的政府管理模式,其主要内容是将行政管理职能相对分离为决策、执行、监督三部分,并使三者相辅相成、相互制约、相互协调。
这是一个开放式的公共权力运作过程,扩大了决策的民主性、科学性,增强了决策和执行的公开性、透明度,同时附之以整个权利运作过程的有效责任机制和监督机制,实现权、责、利的高度统一,有利于提高决策和执行的效率。
在日本,有的部级机构设有专门的决策层,比如说部长、常务副部长以及次长,组成一个精干高效的决策层,做出决策之后,具体的事物都交给相关的执行机构执行机构负责执行决策,没有任何自身的决策权,必须不折不扣地执行决策层做出的各种决策。
另外在部门里面还设一个专门的监督层,主要职能相当于监察局,负责监督。
三者之间是相互制约,相互协调。
在西班牙,设有各种独立的委员会,主要对国家和自治区的经济社会发展提供咨询与决策。
如西班牙的国家能源委员会,主要为能源市场提供政策咨询,起草能源市场监管的法律法规,授权能源设备,解决能源市场纠纷等等。
马德里经济社会委员会,主要职能是为马德里经济社会发展提供经济、法律咨询,经济社会发展的年度预算报告。
这些独立委员会的一个共同特点是没有行政执行权,只有咨询与决策职能。
这种决策权和执行权的分开,提高了决策的科学化和民主化,限制政府行政部门的权利,使政府能够真正成为有限政府。
西方发达国家推行的决策权、执行权和监督权相对分离的行政管理体制,有非常重要的借鉴意义。
党的十七大、十七届二中全会就深化行政管理体制和机构改革有关问题明确指出,通过相关职能及其机构的整合,合理配置和运用决策权、执行权、监督权,以解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督、以及执行不力等问题。
形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的政府组织结构和权力运行机制,可以由不同的政府部门分别行使,也可以由同一个部门的不同内设机构或下设机构分别行使。
这为上海土地管理行业探索和实施决策权、执行权、监督权相分离提供了理论基础。
2.2实践基础
上海市规划和国土资源管理部门遵循决策权、执行权、监督权合理配置和运用的宏观要求,结合行业实际,在实践中逐步探索了其具体组织和运行形式。
首先在国土资源管理方面,近年来,上海市以科学发展观为统领,深入调研国内外国土资源行政创新管理的发展方向,认真总结国土资源管理的现有基础,从全新的视角和更高的层面审视国土资源行政管理工作,提出适应于政府职能转变,国土资源管理创新需要的行业发展的战略规划愿景,通过总体设计,层层递进地梳理土地管理的管理框架、主要任务、工作措施、及具体内容,进一步完善业务架构、数据架构、应用架构及其相互关系,促进行业发展的战略规划愿景一步步地实现。
2007年10月,上海国土资源管理部门在全行业明确提出构筑“管理、审理、监测”相互分离的管理思路,要求包括市局、区县局、土地管理所在内的各部门、各单位对国土资源管理各项事务的“管理、办理、监测”的责任主体要逐一进行深入思考,“管理”要有工作标准,“办理”要有办事流程,“监测”要有具体指标。
通过“管理、办理、监测”三条线齐头并进,实现土地管理的三个转变:
即由重审批、轻监管向批前、批中和批后并重转变;由重当前、轻长远向当前和长远并重转变;由重管理、轻服务向管理和服务并重转变。
2008年上半年,国土资源部在贯彻落实科学发展观试点工作过程中,来上海调研,随机采访了市局、区县局的有关业务处(科)室,以及具体的窗口办理单位,根据了解的情况,部里同志对于全市各级土地管理部门从上到下对“管理、办理、监测”三权分离的深刻理解和统一认识充分肯定。
2008年年底,徐绍史部长来上海调研工作,对上海依托信息、技术,推进“管理、办理、监测”相互分离给予了高度评价。
2009年11月,国土部在上海召开信息化工作现场会,使各地对上海的经验和做法有更加直观、深入的理解和认识。
2.3技术条件
近年来,上海国土资源信息化建设发展迅猛,使决策权、执行权、监督权相互分离在技术上成为可能。
行政三权分离会带来政府行政体制、行政职能、行政方式等各方面的一系列新变化。
这些变化的实现依赖于现代信息和通信技术在政府机构应用,通过网络技术将管理和服务进行集成,实现政府组织结构和工作流程的优化重组,超越时间和空间及部门之间的分隔限制,向社会提供优质和全方位的、规范而透明的管理和服务。
2005年底,上海土地管理明确以“信息化带动管理现代化”,按照“统一规划、统一标准、统一管理、资源共享”的要求,在管理平台方面,打造“房地资源系统-底板”,建设“横向到边、纵向到底”的全市集中式地-楼-房数据库;在应用支撑方面,通过“统一用户管理”、“统一工作流程管理”和“统一地理信息服务”,围绕土地全生命周期管理,开发建设一系列应用系统,实现土地批前、批中、批后的全过程无缝联接和动态管理;在网络支持方面,根据市局-区(县)局-房地管理所(房产办事处)三级管理架构,在原来覆盖市、区(县)两级的网络体系基础上,向下延伸了乡镇(街道)基层管理部门的专网建设。
按1个街道(乡镇)至少布1个网点的要求,实现全市19个区(县)局、260多个土地管理所(房产办事处)三级网络点的连通,为土地基础数据和信息流传、各业务系统综合运转提供了硬件保障,为全市土地资源管理提供了协同办公的平台。
信息化在网上构建了一种新型的信息传播模式,形成了一种完全开放的矩阵式的组织结构,打破了土地管理传统的组织界限,使集权式的管理体系逐步向
交互式、网络化的扁平管理体系过渡。
过去组织层级信息的单一、垂直的传递逐渐演变为全方位、多层次、多形式等多种渠道,管理上层与下层在信息获得区别在不断缩小。
不仅管理高层可及时获得全局性信息,而且处于不同层次,不同部门管理岗位上的工作人员也能及时获得应该掌握的信息,可以确保土地业务的管理、办理、监测实时、同步地进行。
3上海土地资源管理关于决策权、执行权、监督权合理配置及运用的初步实践
3.1在管理方面,着力促进业务部门转换角色
明确各业务处室属于决策部门的角色,将行政审批等办事职能予以剥离,促使其摒弃过去埋头项目审批的传统习惯,从更宏观的视角思考面上的问题,将更多的精力放在公共政策的制定上。
目前,各业务处室的工作重心正由一桩一件的事务性审批转向宏观管理,工作角色由以往既制定规则,又负责审批,转为主要负责制定政策和业务指导。
今后业务部门将根据办理、监测的各类信息,围绕部门管理和宏观调控的需要,加强数据综合分析研究。
这种转变有利于业务部门对国家宏观层面的土地管理政策更加认真地研读,对整个土地管理方面存在的问题矛盾更好地搞好调查研究,增强出台政策的针对性,提高对面上工作的执导性,提高政策水平和决策能力。
3.2在办理方面,着力推行集中式的行政审批
积极推进集中式行政审批权改革。
在行政审批职能配置方面,立足高效,相对集中在行政审批主体设置方面,独立设置,权责明晰。
在规范行政审批行为方面,完善制度,加强监管。
强力推动各部门所有行政审批事项进入综合业务审理中心办理,解决体外循环、两头受理、“前店后厂”等问题,实现“阳光”下操作。
具体为“管办分离”,再造审批流程,精简审批环节,规范审批行为,创新审批模式。
着力建设规范、透明、高效、便民的阳光审批体系。
一是完成了对所有审批事项逐一梳理。
按照应减尽减原则,依法取消合并审批事项;按照应放尽放原则,下移审批事项归口区县局审批。
二是采用“机器管人”的办法,减小审批自由裁量。
通过统一专业底版、统一受理口径、统一审查内容、统一审理时限、统一文档模板,大力推行格式化审批。
三是创新审批模式,提高审批效能。
将审批事项规范为网上直接办理、窗口当场办理、后台协作办理、部门会审办理四种办理模式。
对需要急办的重大实事实工程,按照“服务前移、全程跟踪、主动指导、优先快办”的原则,进行快速办理。
对多个审批环节的重大项目,采取多部门会审“一揽子”办理方式解决,提高审批效率。
3.3在监测方面,着力提升全行业监管水平
按照“管理、办理、监测”相分离的改革思路,作为着力加强监测能级的重大举措,2006年10月起筹建覆盖全市行业的指挥监测中心,2007年6月8日,中心揭牌,2008年2月开始实际运作。
该中心通过一套及时发现、逐级报告、分类处置、统一反馈的运作机制,对关键指标进行监测,对前后关联项目进行信息跟踪,对突发事件进行应急处置。
具体为,各工位按照“谁监测,谁发现”的原则,以基础数据和监测指标为量纲,对各类信息进行实时监测,及时发现异常,及时进行预警。
一旦发现异常,各工位必须按照岗位职责和权限,在规定时间向上报告。
接报领导根据接报信息、违规性质,依照处置权限,分别做出停止运行、加强跟踪预警以及继续运行处理;所有监测到的异常情况,均实行统一跟踪反馈,要有明确的处置结果、相关事由,以及整改情况该中心覆盖土地管理全部领域,具备信息聚集、实时监控、辅助决策和在线指挥等重要功能,目前已就土地管理初步建立了一套能反映行业状况的监测指标体系,通过综合利用现有的信息技术手段和基础数据,开展“行业动态监测”和“行政事项监测”,及时掌握行业发展状态和变化情况,监测具体行政行为是否合法规范,发现问题,及时预警并进行处理。
4上海规划和国土资源管理关于决策权、执行权、监督权合理配置及运用的前景展望
2008年10月,上海启动机构改革,将规划和国土资源部门职能整合,成立上海规划和国土资源管理局。
这次改革是市委、市政府的重大决策,意义重大,影响深远。
两个机构职能整合后,可以减少管理中的交叉重叠等现象,有利于落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度,有利于推进规划的有效实施,有利于简化审批程序和审批环节,提高办事效率,充分发挥"1+l>2”的倍增效应,从而提升规划国土资源管理的整体效能。
规划管理的对象主要是土地资源和空间资源的优化配置,侧重于城市建设用地的合理布局。
土地管理的对象主要是土地资源的开发、利用和保护,侧重于农用地保护和建设用地范围控制。
下一步,我们将结合加快转变政府职能,创新体制机制,整合管理流程,将规划建管、土地管理、地矿管理等业务都按照“管理、办理、监测”相互分离的要求,加快工作磨合、资源整合,努力使规划和国土行业管理向着决策科学,执行顺畅,监督有力的方向不断前进。
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 上海 规划 国土 管理 决策 执行 监督权 最新