街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究.docx
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街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究
街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究
来源:
基层政权和社区建设司 时间:
2008-10-1309:
03
前言
进入21世纪以来,我国的城市社区建设在经过了1992年以来试点发动、全面推广、初步繁荣后,进入了一个关键时期:
和谐社区成为社区建设新的目标;社会管理体制改革成为社会建设的重要路径;实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接与良性互动成为基层民主政治建设的重要内容……,社区建设面临着全新的挑战与机遇。
如何抓住历史机遇,做大做强社区自治?
如何实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动?
这是摆在社区建设理论工作者和实际工作者面前的一个严峻而紧迫的课题。
近几年来,不同学科的理论研究工作者以及全国各地城市社区建设的实际工作者都对此问题予以高度的关注,进行了广泛而积极的理论研究和实践探索,取得了理论上的丰硕成果和实践上的可喜成就,这些成果和成就对于进一步探索建立城市社区健康有序、可持续发展的治理模式具有重要意义。
本课题研究正是立足于已有的理论研究成果和各地正在进行的广大实践,运用相关理论和实证方法,力图揭示出城市社区建设与发展的内在规律,探索和谐社区治理的有效模式,进而促进城市经济与社会协调发展和全面进步。
我们认为,在当前城市社区建设与治理中,政府主导地位与作用不可或缺,在促进城市有效社区治理、建立健康有序可持续发展的社区治理模式中发挥着不可替代作用,并且在今后相当长的一段时间内,政府的这种主导地位不会有太大改变。
但是,政府主导地位和主导作用是否就意味着政府要像现在这样包办社区建设的一切?
这种主导地位、作用是否必须由城市街道办事处来体现(目前各地城市中街道办事处的一项重要职能就是和谐社区建设)?
目前的街道办事处功能、职权以及各种资源尤其是制度资源能否承担起这一主导地位和主导作用?
如何改变政府行政管理与基层群众自治之间的不平衡态势?
如何改变两者之间互动的不对称从而实现两者之间有效衔接与良性互动?
正是带着这样一些疑惑,课题组成员开始了对这一课题的研究工作。
毫无疑问,我国的城市街道办事处体制对社区建设的发动与进步发挥了重要作用,但也正是街道办事处体制成为了社区建设进一步提升发展的体制障碍,这从全国和谐社区建设实践既可以看得出,和谐社区建设、社区治理较为典型的地区无不从改革现有街道办事处体制着手,通过改革街道办事处体制,拓展社区公共空间,增强社区自治范围。
这是因为:
街道办事处是城市行政组织架构和行政权力的最末端,是市区两级政府与城市社会最基层的接触面,也是市区政府与社会互动的基础平台。
城市改革的展开和深入,使得街道办事处成为了自上而下以职能转变为核心的行政体制改革与自下而上以居民自治和社会自治为核心的社区体制改革交汇点,成为了当前整个城市管理的最前沿和和基础平台。
出于多种压力下的街道办事处理所当然地成为了新一轮改革的对象和目标。
本课题研究正是将街道办事处改革放在构建健康有序、可持续发展的社区治理模式的基本前提和重中之重的位置来思考和进行政策设计的,不改革现有的街道办事处体制,社区要做大做强,要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动,要建立起适合中国国情的健康有序、可持续发展的城市社区治理模式是不可能的。
1.本课题研究的范围
就目前城市街道办事处的形态来看,大致有三种类型:
一是市辖区下设的街道办事处;二是不设区市下设的街道办事处;三是在城市化进程中由乡镇人民政府转制而来的街道办事处。
由于后两类街道办事处在职能、权限、机构设置、编制数量以及财政体制等方面与第一类街道办事有很大差异;再由于本课题调研所取样板城市都是下设区城市,所以,后两类城市的街道办事处并不在本研究范围,但我们希望本研究成果能对这两类街道办事处的下一步改革能有所裨益。
2.本课题研究的主要内容
本课题紧紧围绕如下主要内容展开研究:
第一,以我国街道体制改革典型城市为个案,通过历史考察,全面展示我国街道体制发展脉络以及改革历程,总结改革开放30年来街道体制改革所取得的成效,探求街道体制变迁与经济社会发展的适应程度与规律,客观分析目前街道体制所存在的问题与缺陷,突出加快街道体制改革对于促进基层社会有效治理的极端重要性和紧迫性。
第二,多维度、多视角分析“实体化”、“虚区实街”、“取消街道”、“维持现状”等几种理论观点以及“上海模式”、“南京模式”、“青岛模式”、“武汉模式”等改革典型模式的各自适应程度、成效以及存在的缺陷。
第三,以政府职能转变、建设服务型政府、构建和谐社会、强化社区自治为分析基点,从理论层面阐述街道体制改革在行政体制改革与社区体制改革间的关键环节和基础作用,并阐明其互动关系。
第四,以公共管理、公民社会、多元治理为理论支撑,探讨在街道层面建立起“政府主导、社会多方参与的现代社区治理机构”的必要性、可行性,并对其基本社会价值做出客观分析。
第五,结合我国城市经济社会发展总体水平,以目标重新定位、组织变革、职能重构、流程再造为举措,以强化党的领导、健全法律规范、积极培育发展民间组织等为保障措施,为我国城市街道体制改革可供选择的、有针对性的目标模式、路径选择等整体方案。
3.本课题研究的基本思路与研究方法
基本思路:
通过政策梳理与实地调研获取基本资料——文献收集与分析获取理论支持——提出相关政策设计——以案例研究与理论研究检验政策设计——修正、完善政策设计。
研究方法:
典型案例调查研究法:
选择上海、南京、青岛和武汉为典型个案,系统运用问卷、座谈会、个别访问等形式,对街道体制改革与社区体制改革相关问题进行广泛调查,并对所搜集的原始材料进行统计分析。
比较研究法:
主要是对我国街道体制的历史沿革尤其是改革开放以来街道管理体制变革的历程以及社会转型、社区建设、公民社会发育成长对街道体制改革以及社区治理模式变迁的作用进行客观分析;对我国改革开放以来全国各地街道体制改革的总体状况进行比较分析。
理论分析法:
综合运用公共行政、“治理理论”、社会学等相关理论,对我国街道体制改革典型案例以及我国城市街道体制改革相关问题进行理论阐释。
4.本课题研究关注的重点问题或力图在如下几个方面能够有所突破:
第一,多维度、多视角全面、客观、系统分析“实体化”、“虚区实街”、“取消街道”、“维持现状”等几种理论观点以及“上海模式”、“南京模式”、“青岛模式”、“武汉模式”等改革典型的各自适应程度、成效以及存在着的制度与现实缺陷。
第二,从建立小政府、大社会、多中介、强自治的城市基层管理目标模式出发,探讨在城市街道层面构建“以政府为主导、多方参与的现代治理机构”的可行性以及如何构建。
第三,在新体制架构下,如何理顺“政府主导的多中心治理结构”与基层政府、与居民自治组织和社区民间组织和驻社区单位的关系,探讨在街道层面实行大社区自治的可能性以及大社区与居民委员会层面社区的内在关系。
第四,以居民满意、人本化管理为导向,从制度建设角度,探讨新体制基本运行方式,探讨大社区公共服务社会化方式与途径,以及如何使政府的公共管理与公共服务、居民自治组织的自我管理与自我服务、中介组织的社会化服务,在一个崭新的平台上实现有效地交汇与对接。
一、改革开放前30年我国城市街道办事处历史沿革(1949——1979)
中国城市基层组织设置大致始于民国政府时期,1930年5月,民国政府重新颁布的《市组织法》规定,市分行政院直辖市和省辖市两类,市的基层实行“闾邻制”;1933年重修的《市组织法》将“闾邻制”又改为“保甲制”,“市以下设区,区之内编为保甲。
”
1.建国初期对街道体制的探索
1949年全国解放,中共接管大城市后,宣布废除保甲制度,对传统社区组织和民间势力进行了摧毁性的打击,对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组,并最终确定为一级政府。
1950年11月政务院公布的《大城市区人民政府组织通则》第一条就规定:
区人民行使政权的机关为区人民代表大会(或代行其职权的区各界人民代表会议)和区人民政府。
1954年9月通过的《宪法》规定了在直辖市和较大市之下设置区一级人民政府。
保甲制度取消后,基于当时严峻的基层管理需要,各城市纷纷成立了诸如防护队、防盗队、居民小组、中心小组(在居民小组之上)、居民委员会等名目不同的居民组织。
直到1954年12月颁布《城市居民委员会组织条例》之后,才统一将城市基层居民组织的名称统一规定为居民委员会,并将其性质规定为城市基层居民群众自治组织。
处于维护新生政权稳定,加强对城市社会控制并进行有效管理,中国共产党成功地通过制度化途径将新生的城市政权组织延伸到街道,在街道建立起组织,并将街道组织作为对城市社区实施社会控制的重心。
在1954年12月以前,各城市的市政当局对街道组织建设各行其是,没有形成一个统一的模式。
就全国各城市的街道组织形态来看,大致有三种类型:
一是设街政府,为城市基层政权;二是设街公所或街道办事处,为市或市辖区的派出机构;三是“警政合一”,在公安派出所内设行政干事或民政工作组,承担有关工作。
2.街道办事处的法定化
1954年12月31日,全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》,统一规定:
10万人口以上的市辖区和不设区的市,应当设立街道办事处;10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设区的市,如果工作确实需要,也可以设立街道办事处,作为市辖区和不设区的市的派出机关;管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同;街道办事处共设专职干部3人至7人,其中妇女干部1人。
并且规定了街道办事处的职责任务:
办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项;指导居民委员会的工作;反映居民的意见和要求。
至此,国家通过立法形式对街道办事处性质、机构设置、人员配备、职责内容、管辖范围和管辖人口等进行了整齐划一的规定,街道办事处建设开始走向了制度化稳定化发展轨道。
街道办事处的普遍建立,标志着我国以市、市辖区、街道办事处、居民委员会为主体的、国家行政力量与居民自治力量相结合的城市管理体制架构已初步形成。
3.城市人民公社运动
从1955年到1958年人民公社运动兴起之前,街道办事处体制基本适应了当时城市社区管理的需要,并处于良性运行与健康发展的态势。
1958年兴起的主要在街道层面开展的城市人民公社运动(有个别的公社是建在市辖区层面上),使街道办事处自成立以来受到了第一次的强烈冲击,其组织性质、机构设置、职责权限都发生了根本性变化。
从城市人民公社所履行的职能和机构框架来看,已经完全由原来法定的市辖区人民政府的派出机构演变成一级政权组织了。
从公社的职能来看,主要是组织职工家属和其他闲散人员参加生产和福利事业,“变消费城市为生产城市”,实现“人人都劳动,户户无闲人”,使之“成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具,成为生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者,成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织。
”从公社的机构设置和人员配备看,公社的行政干部由街道办事处时期的7人猛增至70~80人,增加了10倍以上。
公社党委下设党办、组织部、宣传部、监委、团委、妇联,公社委员会下设工业办、财贸办、城管卫生办、行政办等。
这种状况一直持续到1962年“大跃进”失败后,各地城市的人民公社才先后撤消,陆续恢复了“作为国家政权机关的重要组成部分”街道办事处。
城市人民公社运动的客观后果,一是消灭残存的单位体系外的一些死角,街道社区完全单位化。
城市社区中通过在辖区内组织生产大协作,大量兴建和发展社办企业和集体生活福利事业,组织街道居民(如家庭妇女)就业,使没有单位归属的街道居民也跻身于单位体系之中。
城市社会也彻底单位化了,最终使得国家与社会通过单位体制实现了完全重合。
二是街道办事处性质发生了根本性变化。
街道办事处改为人民公社后,原来法定的区政府派出机构也演变成政社合一的社会组织,其实质就是城市基层政府机构。
4.“文革”时期
1966年5月,史无前例的“文化大革命”开始之后,各地街道办事处相继被造反派夺权,被改名为“街道革命委员会”,并建立街道党委,实行党的一元化领导。
其职能权限、机构设置、人员配置等再次发生重大变动。
街道革委会的任务主要是“以阶级斗争为纲”,对资产阶级进行全面专政,也就是搞外调、抓清队、查户口。
其他任务还包括:
动员居民到农村安家落户和知识青年上山下乡;民兵训练和征兵;处理查抄物资;组织、管理生产和服务工作;辖区内的事业管理和服务,等等。
街道革命委员会的机构设置与职能任务相适应,下设政治组、居民组、企事业组、文教卫生组、人防办公室、查抄办公室等,统管党、政、财、文大权,权力范围空前扩大。
当时街道革命委员会完全成为“阶级斗争”和“群众专政”的工具。
“文化大革命”的严重后果表现在:
进一步强化了单位社会,城市社区组织更趋削弱。
大规模的知识青年上山下乡和城镇闲散人员下放农村劳动,使社区组织失去了大部分管辖对象。
街道办事处和党委也被“造反”和“夺权”,基本上陷于瘫痪。
按朱健刚的说法:
“革委会虽然名义上管理整个街区,但实际上无论从政策资源和人力资源上都已经失去对整个街区的制度化权力的控制,在‘抓革命’的过程中,街区的权力伴随着街区内大部分事务的转移转向了单位内部,街区权力在单位之外呈现出几近真空的状态。
”
“文革”结束后,1978年通过的新宪法,撤消“街道革命委员会”,恢复了街道办事处。
1979年颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,重新确立了街道办事处作为市或区政府的派出机构的性质。
1980年全国人大常委员重新公布了1954年的《街道办事处组织条例》,再次明确街道办事处是市或区政府的派出机构,并将街道党委、街道办事处、街道生产服务联社分开,并确立街道办事处的工作由民政部管理(“文革”前则归内务部管理)。
5.对改革开放前30年街道办事处历史沿革的分析
经过建国初期的民主建政运动(街政建设)、城市人民公社运动和“文化大革命”,基本完成了“街居单位化”过程,大多数城市居民在运动中通过党政机构组织与动员方式被整合进大大小小的单位之中,并最终形成单位社会(亦称总体性社会)。
单位社会是与高度计划经济体制相适应,在这样的一个社会里,国家行政权力渗透到社会所有领域和每一角落,国家与社会高度重合在一起,政府掌握并垄断着所有社会资源,并通过单位,按照身份制、单位制、行政制(行政级别)这三个相互关联的核心因素进行配置,完全断绝了社区自行发展的可能性;同时,政府把自己掌握的资金最大限度地投入了直接生产部门,很少或者基本不向城市基础建设和生活福利事业投资,这就必然要导致“单位办社会”,以填补“政府空位”。
这使得本来应当由社区承担的诸多社会职能而在中国的单位社会中,最终都由单位承担起来。
6.从建国以后30年的变革轨迹看,街道办事处具有如下基本特点
第一,在整个城市管理地位的辅助性和从属性。
在计划经济时期,街居体制因其发挥的功能相对次要,是单位体制的拾遗补缺,管理和服务的对象局限于占社会少数的非主体部分“无单位人”、“边缘人”,这决定了其作为的微不足道,因此,始终是作为城市社会管理主导体制——单位体制的补充和辅助,始终处于从属地位;
第二,机构性质的多变性。
从建国初期的三种组织形态,到54年统一由法律规定的作为不设区的市以及市辖区人民政府的派出机构,政社合一的城市人民公社以及“文革”期间的街道革命委员会,到后来改革开放之初恢复派出机构性质,机构的性质多次发生变化;
第三,职能、编制的极不稳定性。
这种不稳定性体现在:
一是不同时期的街道办事处在职能和编制上随意性大,二是有逐渐膨胀的趋势;
第四,法律规定缺乏权威性。
1954年通过的《街道办事处组织条例》中诸多规定(如机构性质、职能任务、编制等)在每次运动和社会变革中屡被突破,法律效力显得苍白无力,缺乏足够的权威性。
改革开放前街道办事处体制的上述特征都不是孤立存在的,而是有着内在的联系,由于法律规定的权威性缺失,其机构性质、职能任务以及机构和人员编制必然处于不稳定状态;机构性质的变化又必然带来职能和编制上的随意性;职能的扩大则必然带来机构和人员编制的膨胀;上述因素的不确定、随意性,又使法律规定进一步丧失其应有的权威性。
改革开放前30年街道体制变迁说明,街道办事处作为我国行政组织架构中最低的一个层级,是国家行政权力与基层社会互动的基础平台,因而最容易受到政治运动和社会变革的冲击,也是所有行政组织中最不稳定的一个部分。
所以,以经济体制改革为先导的社会全方位改革全面展开后,整个社会面临着经济转轨、社会转型,街道体制再次发生变革甚至是深刻变革就成为必然。
二、街道办事处体制改革30年历程回顾(1979——2008)
关于改革开放以来街道办事处30年的变化,我们既没有用“变迁”,也没有用“沿革”,而是用“改革”来加以阐释,这是因为:
其一,改革开放以来街道办事处的一切变化都是在改革的大背景下进行的,也是个地方城市依据各自的具体需要,从构建和谐社会,谋求社区有效治理的目的出发,顺应形势发展要求做出的主动的理性行为,而非动员式的、非理性行为。
其二,这30年街道体制改革都是在现代理论指导下进行的,国家与社会关系理论、管理主义理论、公民社会理论、社区理论以及治理理论成为了改革开放后不同时期街道体制改革的理论基础。
这是区别改革开放前后街道办事处变化的根本所在。
对于街道办事处这30年的改革情况,我们也没有完全按照时间顺序加以阐述分析,而是用总论的形式加以概括描述。
(一)街道办事处改革的必然性分析
发生在城市里的经济、政治(行政)和社会领域中的改革开放,给城市带来了全面的经济转轨和社会转型,带来了各方面利益关系的不断调整和分化,带来了城市经济社会生活的巨大变化,城市基层社会管理也出现了诸多新领域和新情况,街道办事处所处的社会历史条件以及所承担的历史任务均发生了根本性的变化。
1.单位体制的衰落。
具体表现在:
单位对政府的行政隶属关系和依赖性日益弱化;职工对单位的利益依附日益弱化;单位对职工的利益关系的整合功能日益弱化。
这种体制以及功能的衰落导致了单位不再也不能办社会,其大量社会职能逐步被剥离,流向街道,流向社区,流向社会,“单位人”逐步转化为“社区人”、“社会人”。
城市社区地位得到提升,作用开始彰显,街居体制成为了“后单位时期”社会整合的基础平台。
2.城市社会问题大量涌现。
伴随着城市化进程加快,城市的规模急剧增大,城市功能得到了迅速的扩展,这就不可避免地产生了大量的城市问题。
外来民工、流动人口的管理问题;伴随着企业改制而出现的大量下岗、失业问题;大量旧区改造、新区建设和城市文明观念传播过程中的社会动员问题;关注和救助各类社会弱势群体问题;老年养老和社会保障问题,等等。
这些问题的解决关乎民生,关乎社会基层稳定,进而关乎到我们改革开放大业能否可持续深入进行。
上述诸多社会问题的解决离不开街居体制作用的发挥,街道办事处也成为了进行基层社会管理、维护社会基本稳定的最前沿。
3.社区建设任务繁重。
1986年率先在城市展开的社区服务以及随后普遍开展的社区建设,是在新形势下的社会重建运动,其内容之多,涉及范围之广,程度之深都是前所未有。
如社区民主政治、社区服务、社区文化、社区安全、社区环境、社区就业等;伴随着社区建设的推进,产生了诸多新的社会关系要理顺,新的社会矛盾要协调、要解决。
如日益复杂多变的社区业主(业主委员会)与物业公司之间、社区居民之间、社区居民与社区单位之间、社区居民与政府管理部门之间的矛盾,等等。
由于街道办事处负有指导居民委员会的法律义务,因而最初在居民委员会层面上开展的社区服务和社区建设任务,责无旁贷地由街道办事处承担。
4.精神文明建设日益突出。
随着改革所推动的物质文明建设迅速发展,城市精神文明建设和居民的精神需求问题日渐突出,创建文明城市,提升社区居民文明素质,满足居民日益增强的精神文化需求日益迫切。
上述历史条件和历史任务变化,使得街道办事处职能膨胀,任务加重,责任加大。
但相关法律和制度规定的街道办事处职权仍停留在长期计划经济体制下作为单位体制辅助地位的限定,与新形势、新任务相比,街道办事处的职权以及各种资源(人、财、物、制度、信息等)严重不足,职责与权限严重失衡,条块分割、条块矛盾普遍存在。
这导致在城市实际管理中,“看得见、摸得着、无权管”,“有权管、看不见”的现象普遍存在,造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面,城市管理显现“纵向管不到底,横向管不到边”的严重弊端。
因而,从体制上彻底改变这一问题也就成了改革开放后第一轮街道办事处改革根本出发点。
(二)第一轮改革:
“两级政府,三级管理”
1.“两级政府,三级管理”:
上海与北京的实践
改革首先是在遇到问题尤为突出的特大城市上海和北京开始,其改革模式被学者们高度概括为“两级政府,三级管理”。
上海是“两级政府,三级管理”体制改革的始作俑者。
1994年开始探索、试水,1997年1月,上海市第十届人大常委会通过了《上海市街道办事处条例》,用法律的刚性对这一新体制加以确立。
新体制的重点和核心是强化政府在街道层面(第三级)的行政权力和行政职能,从而实现城市基层社会有效管理。
实现途径是推动市、区两级政府及职能部门的权力下放和分权,实现管理重心下移。
“权随责走,事随费转”是这一体制的通俗写照。
其主要举措有:
第一,逐步扩大“街道办”的管理权限,相应配套下放人、财、物的支配权;第二,在区(县)职能部门的派出机构与“街道办”机构对应设置的基础上,逐步明确区政府与“街道办”之间、“条”与“块”之间职责与事权的划分,努力做到统一规划、分级管理、条块结合、以块为主,按照权责一致的原则,由“街道办”对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性的工作负全面责任;第三,重组“街道办”所设机构,推进“政企、政事、政社”职能三分开,更好地发挥各类组织在社区建设和管理方面的作用;第四,探索建立“街道办”综合执法管理队伍,尤其在环境卫生、园林绿化、市容市貌、社会治安、房产物业、外来人口等方面,充分发挥联合执法和综合管理的效能,强化“街道办”的行政管理职能。
北京市街道体制改革始于1998年,其主要内容可高度概括为“一个确立,两个赋予,三个分开”,“一个确立”,即确立街道办事处对辖区管理负总责地位,实质就是“以块为主,融条于块”的制度变革。
二是“两个赋予”,即赋予街道办事处对职能部门派出机构的领导权或统筹协调权,对辖区内管理机构工作的监督权;赋予综合执法权。
“三个分开”,即实行政企分开,政事分开,政社分开。
成立了“城区管理委员会”,作为整个街道工作的协商议事机构。
“上海模式”在全国产生了重大影响,大多数城市基本按“两级政府,三级管理”的思路对街道办事处体制进行了改革,并一直持续到现在。
2.“两级政府,三级管理”改革成效与局限分析
(1)“两级政府,三级管理”改革的成效
第一,“两级政府、三级管理”实施后,街道办事处管理权限得到明显加强,这有利于街道办事处整合和调动社区内各种资源,也加强政府在社区管理第一线的人力、物力和财力投入,不仅带来了基层行政管理者工作的极大热情,也提高了政府的行政权威和行政效能。
能够在短时间内提高了城市管理效率,解决了诸多社会问题,推动了社区发展。
第二,改进了“街道办”管理上的“条块协调”,在“街道办”内建立了全面对应于区政府派出机构的部门设置,实行对派出机构的双重领导。
形成了“以块为主、条块结合”的机构组合,克服了原有的“条块分割、各自为政”的弊端,对实现政府职能转变、城市管理重心下移和提高城市管理效率都有重大作用。
第三,在一定程度上实现了政事、政企、政社的分离,建立起新的社区管理框架,有利于推
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