高通胀背景下粮食安全隐患的财政透视.docx

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高通胀背景下粮食安全隐患的财政透视

高通胀背景下粮食安全隐患的财政透视

高通胀背景下粮食安全隐患的财政透视　　

——关于XX市粮食安全问题的调查报告　　

　　粮食是人类维持生存的基本生活资料，也是国家经济社会发展必需的重要战略物资。

近年来，受美元贬值和次贷危机等多种因素的影响，全球经济进入高通胀时代，国际油价迅速飚升，粮价也快速上涨。

20**年4月初世界银行发表的粮食报告显示，全球出现了近**年来最严重的粮食危机，这场“静默海啸”已经波及37个国家，海地、埃及等国因粮食严重短缺引发流血冲突，粮食危机让全球风声鹤唳。

中国有13亿人口，尽管95％的粮食可以实现自给，但是否可以高枕无忧呢？

今年6月，我局办公室、农业股、经建股联合市政府办、农办、农业局、粮食局、统计局、农经局、物价局农调队、水利局等部门，深入水洞底、七星街、龙塘、伏口、杨市等乡镇实地调研，并采取召开座谈会、听取汇报、走访农户等形式，分析了目前粮食生产存在的安全隐患及原因，提出了支持粮食生产的对策建议，以供参考。

一、目前存在的粮食安全隐患　　

我市辖20个乡镇、办事处，总人口113万，其中农业人口93.56万。

现有耕地61.8万亩，其中水田41.8万亩，旱土20万亩。

20**年至20**年连续三年被列为全省重点产粮县（市），20**年全市粮食播种面积125.2万亩，粮食总产46.1万吨，20**年又被农业部定为湖南省18个粮食高产创建示范县（市）之一。

我市粮食生产连年获得高产丰收，但制约粮食生产的安全隐患却不容忽视。

1.耕地面积逐年减少成为制约粮食生产的刚性因素。

近年来，随着工业化、城镇化、新农村建设进程的加快推进，我市大量粮食生产资源被挤占，耕地面积逐年减少。

一是工业用地、乡村基建用地占用了大量的耕地。

2004-20**年，我市工业用地、乡村基建用地占用耕地在4561亩以上。

二是新农村建设修建公路挤占耕地。

为了改善农村生产生活条件，国家实行了“通畅工程”，广大农村兴起了修建公路的高潮，村村通公路，甚至组组通公路，侵占了大量的耕地。

三是由于农业内部结构调整减少耕地面积。

国家实施退耕还林政策以来，我市耕地退耕还林累计9.2万亩。

农村耕地改果、改渔、改牧等相应减少了耕地面积。

四是自然灾害毁地减少了耕地面积。

20**年、20**年我市爆发了罕见的洪涝灾害，大量农田被摧毁，有的至今都无法恢复。

2.水利基础设施严重老化和农田地力下降成为制约粮食生产的重要瓶颈。

一是水利设施老化。

水利是农业的命脉。

目前使用的水库、山塘、堤坝、渠道等水源工程大部分是20世纪60-**年代修建的“三边”（边设计、边施工、边运行）工程，设计标准低，施工质量差，加之年久失修，带病运行，水库山塘渗漏，灌排系统淤塞，输水排水不畅。

主灌区骨干建筑物的完好率不足40%，配套率不足70%，全市154座水库有86座属于病险水库。

二是渠系配套建设滞后。

水库渠系配套建设缓慢，多数水利工程急需改造、续建、配套，农田灌溉保证率长期低水平运行。

如龙塘乡因渠道老化，村民不得不用薄膜垫在渠道里放水灌溉。

三是农田地力逐年衰减。

农户投入到农田的栏肥和绿肥持续减少，主要依靠化肥补充肥料，加之农药滥用，农田土质受损，地力衰减，耕地的可持续生产能力受到严重影响。

3.耕地抛荒、“双改单”、“粮改经”（粮食作物改经济作物）为粮食供需关系增添了变数。

由于种粮比较效益低下，农村绝大多数青壮劳力出外务工经商，农村仅剩下“38、61、99部队”（妇女、儿童、老人），耕地抛荒、“双改单”、粮改经现象非常明显。

一是耕地抛荒。

2004、2006、20**年，抛荒面积分别为2.6、2.2、1.72万亩，分别占耕地面积的4.2％、3.56％、2.78％，20**年通过采取超常措施，抛荒面积才控制在2000亩左右。

斗笠山、安平、湄江、茅塘等经济较发达的乡镇和白马、蓝办等水利设施较差的乡镇抛荒比例较高。

有的耕地抛荒多年导致结块不能犁铧，水洞底镇有一些抛荒地用挖土机才能挖开。

二是“双改单”。

除了古塘、伏口等乡镇一些单季稻产区外，一些宜耕双季稻的产区“双改单”，减少了粮食产量。

三是“粮改经”。

我市经济作物耕种面积呈逐年上升趋势，2002、2004、2006、20**年经济作物耕种面积分别为7.6、7.7、7.8、8.4万亩。

耕地抛荒、“双改单”、“粮改经”为处于紧平衡状态的粮食供需关系增添了变数。

4.稻谷商品率的逐年递减凸显粮农捂粮惜售心态日益加重。

20**年以来，XX的粮食总产量基本上呈逐年上升趋势，但是稻谷商品率却呈逐年下降趋势，由20**年的13％递减到20**年的9％左右，其中个体收购占稻谷商品率的比重为6-7％，国有粮食企业收购占稻谷商品率的比重为4-5％，稻谷商品量也随之逐年减少。

同时，20**年粮食收购放开以前，国有粮食企业粮食收购量都维持在19000公斤以上，而粮食收购放开以后，国有粮食企业粮食收购量长期维持在16000公斤以下（见表1），粮农捂粮惜售心态日益加重，推升了粮价上涨预期。

表1：

年份　　

项目（单位）　　

2002　　

2004　　

2006　　

2007　　

稻谷总产量（公斤）　　

291986　　

298188　　

324084　　

326394　　

稻谷商品率（%）　　

13　　

12　　

10　　

9　　

稻谷商品量（公斤）　　

37958　　

35783　　

32408　　

29375　　

国有粮食企业收购粮食（公斤）　　

10944　　

15324　　

10938　　

11250　　

注：

稻谷商品率包括国有粮食企业收购和民间个体收购。

5.“谷贱伤农”和“谷贵伤民”的两难矛盾难以化解。

在高通胀背景下，我国的物价上涨指数持续高企，今年一直维持在8％左右，XX作为内陆地区，物价水平也长期高位运行，特别是猪肉价格经常保持在16元，粮价尽管出现了小幅上涨，但普通大米价格大多在1.5元-1.8／斤，相对于其他物资而言，粮价涨幅偏小，以致出现捂粮惜售的现象。

与此同时，目前城乡居民普遍感到生活成本增加，经济压力加大，出现“谷贵伤民”的现象，“谷贱伤农”和“谷贵伤民”的两难矛盾短期内难以化解。

二、粮食安全隐患的原因分析　　

1.思想认识的偏差造成了大量挤占耕地的短视行为。

粮食生产具有周期长、风险大、比较效益低的特点，各地思想认识出现偏差，摒弃了“以粮为纲”的观念，片面追求经济增长速度和总量，在加快推进工业化和城镇化的过程中，没有妥善处理好保护耕地与推进工业化、城镇化的关系，导致大量耕地被挤占，耕地挤占之后又缺乏必要的替代补偿机制，加上农业内部结构调整、退耕还林、自然灾害毁坏耕地等原因，造成耕地面积急剧减少。

我市2004-20**年减少耕地面积5000亩以上。

全国净减少耕地6009.15万亩，年均减少耕地1000万亩以上，国家耕地安全“红线”受到严重威胁。

2.农田水利建设投入不足导致农业生产条件恶化。

一是各级财政投入不足。

农田水利基础设施建设属于公共财政的保障范围，近年来，各级财政加大了投入力度，对白马、大江口水库等进行了重点整修，但水利基础设施建设需要大量的资金，财政投入与实际需要差距很大，导致渠道、山塘、电排等设施严重老化（资金投入情况见表2）。

二是农民筹资筹劳热情不高。

农村税费改革以后，取消了农民义务工和劳动积累工，农民投工投劳参与水利建设的积极性大打折扣，筹资也非常困难，2002-20**年全市农民每年筹资额在105-130万元之间。

三是灌区水费征收困难。

广大农户商品水意识不强，加之渠道渗漏，灌区征收水费困难，灌区和乡镇水管站自身经费不足，工资都难以发放，没有多余的财力投入水利建设，导致水利设施滞后。

表2：

　　　　　　年份　　

项目　　

2002　　

2003　　

2004　　

2005　　

2006　　

2007　　

农田水利等基础设施投入（万元）　　

农民筹资　　

105　　

110　　

116　　

113　　

121　　

129　　

中央、省级、市县乡财政投入　　

591　　

1345　　　

729　　　

1097　　

710　　　

915　　　

合计　　

696　　

　1445　　

845　　　

1210　　

831　　

1044　　　

3.粮食耕作成本快速飙升抵消了粮食补贴增加的农民收益。

一是化肥、农药等农资产品涨幅过快。

美元贬值和国际油价飚升传导到国内，造成我国出现输入型通胀，引发煤炭、化工等相关制造业原料价格上升，原料价格的上涨进一步向下游传导，引发成品价格的上升，20**年的PPI（工业品出厂价格指数）同比上涨3.1％，1-5月PPI同比上涨7.4%，在PPI的推动下，化肥、农药等农资价格快速上涨，今年开春以来化肥价格涨幅达50－150%。

如氯化钾去年同期价格为2000元/吨，今年为5000元/吨，涨幅达150%。

而化肥占农资成本的50％左右，每亩化肥成本平均提高　元。

农药涨幅也达到30％以上，同时由于农田害虫的耐药性增强，双季稻治虫的次数平均达8次以上，农药成本也增长较快。

二是人工成本快速增长。

随着国际制造业向中国转移，中国成为“世界工厂”，劳动力供不应求，劳动力价格水涨船高，农村劳动力零工工资也随之快速上涨，由20**年的20元左右增加到20**年的60-65元。

农村请人耕地、插田、收割按照一季稻耕作8.3个劳动日计算，需支出劳动力成本500元左右。

三是种子、机械折旧、生产服务性收费等开支也有所增加（具体成本见表3）。

20**年湖南每亩双季稻可以补贴109.5元，但早稻耕作成本每亩增长125.73元，晚稻耕作成本每亩增长334.31元，抵消了财政粮食补贴带来的收益。

表3：

　　　　　　年份　　

项目　　

2002　　

2004　　

2006　　

2007　　

水稻种植亩均成本（元）（早、晚）　　

生产资料　　

165.56/144.29　　

211.28/176.31　　

212.42/201.16　　

304.62/321.56　　

劳动力　　

154.50/161.31　　

183/180.9　　

143.47/139.64　　

170.41/343.08　　

种子　　

15.75/11.58　　

13.81/13.42　　

35.24/24.94　　

36.14/31.38　　

其它成本　　

26.86/33.56　　

37.59/43.62　　

32.09/33.86　　

36.08/36.19　　

合计　　

362.67/350.74　　

445.68/414.25　　

423.22/399.6　　

547.25/732.21　　

4.种粮比较效益低下和土地流转机制缺失导致农村青壮劳力弃农务工经商。

我市人均耕地面积仅0.66亩，加之我市地处丘陵地带，大部分农田不适合机耕，农户的分散经营使农民种粮难以形成规模效益。

20**年按照早、晚稻亩均收益分别为574.3、695.5元（80元／百斤），亩均成本分别为547.25、732.21元，早、晚稻收益分别为27.05、-36.71元，全年每亩收益-9.66元，财政补贴109.5元，全年收益99.84元。

而农民工出外打工每年可净挣收入11000元以上，经商人员则收入更多。

相比之下，种粮比较效益十分低下。

同时由于农村土地流转机制缺失，农户难以实行规模耕作，不能产生规模效益，大量农村青壮年劳动力选择外出务工经商，20**年XX45万劳力中外出务工人员（不包括在XX本土务工的人员）达到18.4万人，农业劳动生产率增长缓慢，直接影响粮食生产的持续增长。

5.现行财政支农政策难以发挥应有的种粮引导激励效应。

一是粮食补贴效果不佳。

目前我省粮食补贴按照计税面积发放，但计税面积与种植面积出入较大，原先没有列入计税面积而现在种粮的没有补贴，要由乡镇垫付；原先列入计税面积而现在没有种粮的却发放补贴；农户将耕地承包给他人耕种的，发包户得了补贴，承包户却得不到补贴；农户没有播种良种水稻也同样发放良种补贴，种与不种一个样，种良种稻与种普通稻一个样，种粮补贴政策引导效应荡然无存。

二是最低保护收购价难以真正起到保护作用。

国家粮食早、晚稻最低保护收购价分别由20**年的47元／百斤、51元／百斤提高到20**年的78元／百斤、80元／百斤，保护收购价有所提升，目前民间收购价在100元／百斤左右，溢价率达25％以上，国家保护价失去了保护意义。

三是农业保险保障水平偏低。

20**年我市推行了水稻保险，但保险层次偏低，难以起到保险作用。

四是产粮大县奖励资金使用效益不高。

财政部对产粮大县奖励资金使用管理非常宽松，奖励资金使用效益大打折扣。

20**年XX市产粮大县奖励资金830万元，虽然都用于农业方面，但用途比较分散，种粮大户和生产先进村表彰奖励资金仅20万元。

财政支持粮食生产的政策与粮食生产实际情况脱节，很难有效激发农民的种粮积极性。

6.PPI（工业品出厂价格指数）、CPI（居民消费价格指数）持续高企催生了“谷贱伤农”和“谷贵伤民”的两难矛盾。

从“谷贱伤农”的层面来看，今年我国的CPI一直维持在8％左右，XX的物价水平也长期高位运行，粮价尽管出现了小幅上涨，但普通大米价格大多在1.5-1.8元／斤，相对于其他物资而言，粮价涨幅偏小，农民种粮利润太少，挫伤了农民的积极性，出现“谷贱伤农”的现象，从而造成粮食减产，改变粮食供求关系，从长期看，粮价可能形成需求推动型上涨，甚至引发粮荒。

从“谷贵伤民”的层面看，粮价上涨有其合理性。

一是成本上升推动粮价上涨。

在高通胀背景下，输入型通胀造成我国PPI指数持续高企，使工业品形成成本推动型上涨，直接推升了农资价格，劳动力价格也快速上涨，因此粮价合理上涨是大势所趋。

二是粮食消费需求结构升级引起粮价上涨。

由于城乡居民食物消费结构升级较快，食用油、肉禽蛋奶和精加工食品消费需求迅速增长，生产食用油的油料作物和生产肉禽蛋奶的饲料原粮需求大幅增加，玉米和大豆等农产品价格快速攀升，农产品之间产生价格传导效应，推动粮价上涨，出现“谷贵伤民”的现象。

三、消除粮食安全隐患的对策建议　　

粮食安全事关全局，尽管目前粮食生产存在一系列安全隐患，但只要政府居安思危，提前应对，加大资金投入力度，完善政策扶持体系，就可以做到防患于未然。

为了促进粮食产业的可持续发展，特提出如下对策和建议：

1.实行耕地保护和占地补偿政策，维持耕地基本动态平衡。

一是要严格实行耕地占用审批。

进一步加强耕地管理，收紧耕地审批权限，特别是对水田要从严从紧审批。

对开发5公顷以下耕地的，由县级人民政府批准；开发5公顷以上20公顷以下的，由设区的市人民政府批准；开发20公顷以上的审批权限可以维持不变。

二是要建立政府与农民共同保护耕地的机制。

调整完善新增土地建设使用费政策，将粮食直补和产粮大县奖励资金与保护耕地挂钩，促进地方政府与农户自觉保护耕地。

三是要实行占地补偿政策。

针对工业化、城镇化用地与耕地保护之间的矛盾，可考虑实行耕地“占补平衡”政策,占用耕地就必须相应承担改善农业基础设施和开发改造一定数量耕地的义务，以保证耕地长期基本动态平衡。

四是建立农业轮耕或休耕制度。

在粮价低迷时期，可考虑借鉴美国、欧盟等国的经验，建立农业轮耕或休耕制度，有效保护耕地质量。

2.加大农田水利基础设施投入，改善农田耕作环境。

一是要建立多层次多渠道的投资体系。

建立政府引导、财政投入、农民投劳等多层次多渠道的投资体系，中央和省级财政投资要占80%,地方相应进行配套，增加农田水利基础设施投入。

二是要整合农业专项资金。

充分整合农业综合开发资金、小农水资金、水毁工程修复资金、防洪保安资金等专项资金，突出重点，集中投入。

三是要采取农田地力保护措施。

积极落实中低产田改造、测土配肥和土地整理政策，保护农田生产地力，促进粮食可持续生产。

3.调整完善财政支持粮食生产政策，增加粮农的补贴性收益。

一是要调整财政粮食补贴方式。

改变现行按计税面积发放补贴的方式，在核定种植面积的基础上按种粮面积发放补贴，补贴资金直接发放到种粮户。

目前在南方丘陵地区，发放良种补贴意义不大，完全可以取消良种补贴，将其并入粮食直补。

新增设立售粮补贴，可根据国有粮食收购企业收购的新粮按1元／公斤的标准发放售粮补贴。

二是要适当提高粮食保护价标准。

早、晚稻粮食保护价标准可以由今年的78、80元分别提高到98、100元，充分调动粮农的积极性。

三是要提高农业保险保障水平。

20**年我市推行了水稻保险，但保险层次偏低，要进一步提高保险标准，使农民种粮真正不受自然灾害的影响，达到水稻保险的效果。

四是要发挥产粮大县奖励资金的导向作用。

产粮大县奖励资金由县市统筹安排使用，资金管理比较宽松，使用效益大打折扣。

要着力规范产粮大县奖励资金的使用管理，除了将资金用于调动地方政府抓粮食生产的积极性之外，奖励资金主要投向要用于对农民的种粮奖励。

4.加强粮食产业科技服务体系建设，完善农村科技服务功能。

一是要支持高产水稻种子生产基地建设和新品种、新技术推广。

目前全球水稻平均产量为每公顷3.9吨，印度为每公顷3吨，日本为6.6吨，我国推广杂交水稻面积已占59%，每公顷平均产量为7.1吨。

推广高产杂交水稻是提高粮食产量的有效途径，要支持以优质新品种选育为主的水稻科技攻关，支持高产杂交水稻种子生产基地建设和新品种、新技术推广，提高粮食产量。

二是要支持农村科技信息服务体系建设。

大力支持农村广播、网络建设，提高公益性农业技术推广服务能力，充分发挥其传播农业知识、技术的主渠道作用，为粮食产业的发展提供技术支撑。

三是要建立健全乡镇农技推广体系。

恢复乡镇农技站职能，建立一支稳定的乡镇农技队伍，其经费纳入全额财政预算，为农技推广提供可靠的人员保证，以促进农村科技知识的推广普及和粮食生产科技水平的提高。

5.完善农资生产企业扶持政策，抑制农资价格过快上涨。

一是可以实行农资生产企业优惠政策。

对化肥、农药生产的用电、用气、运输价格可以实行一定的优惠，降低企业的生产成本。

二是要加大关税调节力度。

近年化肥等农资价格快速上涨，与出口密不可分。

对化肥生产实行的优惠政策要反映到种粮的收益上来，必须限制出口，加征特别关税，改变国内化肥的供求关系，减小化肥等农资产品价格上涨的幅度。

三是可以实行农资生产补贴政策。

农资价格上涨过快，也可以采取临时价格干预措施进行限价，对农资生产企业给予亏损补贴。

6.准确把握土地承包政策，稳步推进土地经营权合理流转。

提高劳动生产率不仅要大力提高农业物质装备水平，加快推进农业科技进步，更关键的是要转变当前落后的小农生产模式。

不同经营规模的农户，单位面积的生产成本差异较大，扩大生产经营规模是降低生产成本的有效途径。

据统计，农户种植50亩与种植1亩水稻相比，每亩可减少生产成本320-360元。

要在准确把握土地承包政策的基础上，配套完善有利于土地自由流转的政策与措施，创新农村土地管理制度，鼓励有条件的地方按照依法自愿有偿的原则开展土地经营权流转，引导发包户与承包户签订规范的合同，适度发展水稻规模经营，有效促进农村剩余劳动力的合理转移，真正做到愿意耕田的耕田，愿意打工的打工，愿意经商的经商。

同时，要大力支持促进农民专业合作组织发展，不断提高农业组织化程度和集约化水平，使传统的小农生产模式逐步向规模经营的现代化农业生产过渡，提高粮食生产效益。

7.适时适度放开粮价，酌情补贴低收入群体。

目前，“谷贱伤农”和“谷贵伤民”的两难矛盾难以在短期内消除，只有在两者之间找到合理的平衡点，才能较好地解决这对矛盾。

今年来，我国的CPI长期维持在8％的高位，城镇居民消费购买力疲软，此时放开粮价是不可行的，只有当CPI下降到4％左右的时候，适时适度放开粮食价格，让市场这只无形之手发挥调节作用，充分调动农民的种粮积极性，改变粮食供求关系，使粮食价格围绕价值上下波动，形成良性循环。

当价格投机导致粮价涨幅偏离过大时，可以采取临时价格干预措施稳定粮价。

粮食价格放开以后，对城镇居民特别是低收入群体的生活将产生较大的影响，要着力改善社会福利待遇，提高低保标准，也可以采取补贴的方式，对低收入群体酌情补贴，发放实物补贴或者具有同等购买力的货币补贴。