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中国地方财政支出结构研究来自地级市数据的实证分析

中国地方财政支出结构研究——来自地级市数据的实证分析

中国地方财政支出结构研究——来自地级市数据的实证分析刘凤良易信郑新业摘要:

本文基于1997年东南亚金融危机发生前后（1996年、1999年）的中国地级市（地区、州、盟）数据，研究了中国地方财政支出结构及其基本决定。

我们发现地方政府在经济危机发生前后的支出偏好不发生本质变化;地方政府对基本建设等生产性支出具有较强偏好，而且该偏好还具有明显的逆周期特征。

实证评估表明，危机发生之前，地方政府财力每提高1%，地方政府将提高生产建设支出（基本建设支出+支援农村生产支出）比重0.486%;而危机发生之后，地方政府财力每提高1%，地方政府则将提高生产建设支出比重0.515%。

关键词:

地方政府财政支出结构生产性支出一、引言进入2012年，中国国内生产总值（GDP）增速持续下滑，一季度增长8.1%，二季度增长7.6%，而三季度仅有7.4%。

受经济低落影响，国家财政收入增速相继出现大幅放缓，并发出预警。

财政部相关数据表明，2012年一季度全国财政收入增速为14.7%，二季度为10%，三季度仅为8.1%;前三季度累计增长10.9%，这一增长速度比去年同期回落18.6个百分点，而其中的税收收入下降幅度更大，达18.8个百分点（同比）。

与此同时，国家财政支出增速也出现调整，前三季度累计增长21.1%，与去年同期27.5%相比，下降6.4个百分点。

统计数据说明，与过去十多年财政收入年均增长率维持在20%左右的高水平相比，我国目前的财政收入增速已出现系统性下滑。

受此影响，财政支出增速出现波动下行趋势?

。

然而，中国的情况并非先例，大量基于国外数据的研究已证实财政收入下滑对财政支出总量及其支出结构的冲击，同时还有文献证明了财政支出结构调整对一国经济长期走势及其社会福利水平的影响。

首先，Sanz（2011）基于OECD国家1970-2007年的数据分析，发现财政收入下滑不仅会迫使政府调整财政支出总量，而且财政支出总量的调整还将引起政府强化某些财政支出而削减另外一些支出（类似的研究还有Sturm，1998;Mahdavi，2004;Akitobyetal.，2006等）。

其次，Devarajan等（1996）基于内生增长模型讨论了财政支出结构对宏观经济的影响，发现财政支出结构能影响经济的稳态，也即财政支出结构的调整能改变经济的均衡路径。

他们的研究意味着财政支出结构的变化会影响经济的长期走势，而选择合适或最优的财政支出结构将有利于提高整个社会的福利水平（Davoodi和Zou，1998）。

就我国目前的财政收支状况而言，财政收入增速放缓对财政支出预算的压缩，同样要求国家对财政支出结构进行权衡与抉择。

一方面，经济增速下滑还需政府予以稳定，实施积极的财政政策还有其现实要求;另一方面，诸多公共服务体系长期落后于经济发展，迫切需要国家予以建立和完善，这包括公共卫生体系、社会医疗和养老体系、国民教育体系、社会救助体系等。

因此，为了维系财政收支平衡，政府将会做出怎样的选择，这有赖于我们对政府

?

《中华人民共和国预算法》第三条明文规定―各级预算应当收支平衡‖。

财政支出行为的理解。

然而，遗憾的是，当前该领域的研究还主要集中于西方民主选举机制下的地方财政支出行为分析，这类研究的一个主要观点就是中间选民定理，也即中间选民特征决定了当地政府的财政支出行为;这些研究包括Inman（1978）、Holcombe（1980）对中间选民特征与政府预算关系的讨论，Borge等（1995）对地方财政支出结构的研究等。

至今为止，还鲜有文献对―非民主选举‖决定的财政支出行为进行过系统研究（例如，中国的地方财政支出行为），少有的文献还仅限于讨论某些财政支出科目的决定，例如郑新业、张莉（2009）初步分析了中国地方政府的社

会救济支出决定。

因此，在财政支出―非民主选举‖决定社会中，系统探讨地方政府的财政支出行为特征及其决定因素就具有了重要的学术价值。

不仅如此，社会中的普通居民和企业，甚至包括中央政府也非常关心地方政府的财政支出行为特征。

对于居民和企业而言，地方政府的财政支出结构直接关系到其作为纳税人（居民、企业）的切身利益。

对于中央政府而言，地方政府的财政支出行为直接影响到其作为国家财政资源―总调度师‖的最优政策选择。

这是因为1994年分税制改革之后，中央通过分权体制改革集中了大部分财力（大约国家财政收入的50%左右），而与此同时，地方政府却需要承担国家财政支出的70%左右的责任，这就造成地方政府在财权与事权上的非对等状态，因而需要中央通过―税收返还和转移支付‖等机制对其财力进行补充和干预;那么，在以收定支的财政预算制度背景下，中央政府应该如何安排有限的财政资源才能够实现财政资金的有效运用，这就取决于中央决策层对地方财政支出行为的理解。

因此，通过回顾历史，考察我国地方政府的财政支出行为特征，就无论从学术探索角度，还是提升公民福利、改善财政政策角度，都具有重要的价值和意义。

鉴于此，本文将通过对1997年东南亚金融危机前后（1996年和1999年，考虑经济形势对财政支出行为的非对称性影响）的地级市（地区、州、盟）数据的分析，来讨论我国地方财政支出结构特征及其决定，以期为理解我国地方财政支出行为添砖加瓦。

本文剩余部分的结构安排如下:

第二部分回顾1994年分税制改革至2007年财政统计功能分类改革期间（1995-2006年）的中国地方财政支出结构特征;第三部分构筑我国财政支出结构决定的理论基础，提出假说，并构建计量检验和评估模型;第四部分基于1997年东南亚金融危机发生前后（1996年和1999年）的地级市（地区、州、盟）数据进行实证检验和评估，并进一步采用2007-2011年中国31个省份的面板数据进行稳健性检验;第五部分归纳本文主要结论。

二、中国地方财政支出结构特征

（一）中国地方财政支出科目分类说明通过对中国地方财政支出的一个较长时序的考察，有利于我们更为清晰地总结中国地方财政支出结构特征。

但是期间的重大制度变革却是阻碍这一愿景的主要因素，这包括1994年的分税制改革和2007年的财政统计功能分类改革，前者改变了地方财政行为的制度运行环境，而后者模糊了地方财政支出的基本经济用途。

因此，出于综合考虑，本文首先只采用1995-2006年的较长数据集来分析中国地方财政支出结构特征。

1995-2006年，我国地方财政支出科目划分采用经济用途标准，但其所涵盖的科目众多，不宜集中分析，所以有必要对这些科目进行重新归类。

本文按照财政支出是否为生产性支出的标准将其划分为生产性支出、非生产性支出和其他支出三类。

其中，生产性支出主要是地方政府用于工业建设、建筑业建设、农林水利建设、运输邮电建设、农村生产设施建设等领域的财政支出，在财政统计上主要以基本建设、支援农村生产等财政支出科目存在。

非生产性支出主是地方政府用于与生产无直接关联的费用支出，包括农林水气事业费、科教文卫事业费、行政管理费等财政支出科目。

其他支出则是上述生产性支出和非生产性支出之外的其他财政支出内容。

主要分类情况如下:

生产性支出:

基本建设支出、支援农村生产支出。

非生产性支出:

农林水气事业费、科教文卫事业费、行政管理费、社会保障补助支出、公检法司支出。

其他支出:

挖潜改造和科技三项费用、流动资金、抚恤和社会福利救济费等支出科目。

（二）中国地方财政支出总量的历史情况总体而言，与改革开放初期相比?

，我国地方财政支出总量，无论从绝对量还是从增长率角度比较，都表现出较高水平

（下图1）。

支出绝对量方面，1995年至2011年，地方财政支出总量持续上升，已从1995年的4828.33亿元增加到2011年的92733.68亿元。

支出增长率方面，1995年至2011年，地方财政支出保持了较高的年增长率，1995年至2011年的17年间，年均增长率达到20.33%，这个增长速度远高于同期GDP年均增长速度9.9%。

这致使我国地方财政支出总量与GDP比值逐年上升，已从1995年的7.94%提高到2011年的19.61%。

我国地方财政支出规模的不断膨胀，一方面是我国政府财权的不断扩大所致（同期财政收入年均增长率达到18.1%）;另一方面也反映出该阶段政府需要承担更大的公共责任。

100000309000025800007000020600005000015400001030000200005100000019951996

199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011地方财政决算支出（亿元）地方财政决算支出年增长速度（%）地方财政支出总量与GDP比值（%）图1:

1995-2011年中国地方财政支出总量和增长速度注:

数据来自中经网统计数据库。

（三）中国地方财政支出结构的历史情况财政支出结构是财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在支出总额中的比重。

下文中，我们将从财政支出科目比重和财政支出科目增长率两个维度，来考察我国地方财政支出结构特征。

我们的分析将表明我国地方政府对基本建设等生产性支出具有较强偏好，而这与傅勇、张晏（2007）所发现的―中国地方政府公共支出具有?

重基本建设、轻人力资本投资和公共服务‘‖特征异曲同工。

1、中国地方财政支出科目比重

?

1982年我国的地方财政决算支出总量为578.2亿元，占GDP比重10.86%，年增长速度为12.75%。

下表1的统计数据表明，除其他支出之外?

，地方财政支出比重较大的前三项支出分别为科教文卫事业费、基本建设支出、行政管理费，其共占到地方财政支出总量的43.95%。

同时，该期间的科教文卫事业费、基本建设等支出比重表现出较大波动性，而行政管理费支出比重则相对稳定（其标准差仅为0.605）。

这显示出地方政府在科教文卫事业费、行政管理费等刚性非生产性支出之外，对基本建设等生产性支出具有较强偏好。

表1:

1995-2006年中国地方财政支出科目比重情况地方财政支出科目样本数平均值标准差最小值最大值地方财政决算支出总量（亿元）1213851.218164.0814828.3330431.33基本建设支出比重（%）1210.399431.3697198.50666812.5437支援农村生产支出和农林水气事业126.9169310.69058025.7996447.949332费比重（%）科教文卫事业费比重（%）1223.964521.7882421.9306827.3403行政管理费129.5837840.60456988.817266

10.87829社会保障补助支出比重（%）95.2697041.6343951.7707216.487114公检法司支出比重（%）126.6643880.42858715.7527147.142198其他支出比重（%）1238.518671.85804635.597642.29585注:

数据来自《中国财政年鉴》（1996-2007）。

因2002年之后不再统计支援农村生产支出，1998年之前未统计社会保障补助支出，所以导致支援农村生产支出、社会保障支出在样本期内（1995-2006年）不具有可比性，因此未对支援农村生产支出和农林水气事业费科目进一步细分。

上述三类比重较大支出的时序特征表明（图2），科教文卫事业费支出比重逐年下降，且降幅较大，其已从1995年的27.34%下降到2006年的21.93%;行政管理费支出比重也有轻微下降趋势，已从1995年的10.88%下降到2006年的9.51%。

与此同时，基本建设支出比重则在1997年东南亚金融危机之后小幅上升，并逐渐趋于稳定。

这说明地方财政政府一直将基本建设等生产性支出当作支出―宠儿‖，并还有可能将其作为应对经济

危机的主要政策工具;但总体而言，其对基本建设等生产性支出偏好稳定。

302520151050199519961997199819992000200120022003200420052006基本建设支出比重（%）科教文卫事业费比重（%）行政管理费比重（%）

?

―其他支出‖涵盖支出科目较多，且各支出科目比重较低，因此对于我们的分析帮助不大，从而不纳入比较范围之内（下同）。

图2:

1995-2006年中国地方财政支出科目比重趋势图注:

数据来自《中国财政年鉴》（1996-2007）。

2、中国地方财政支出科目增长率伴随我国地方财政支出总量的较高增长率，各主要支出科目也表现出高增长态势，只是参差不齐（表2所示）。

其中，基本建设支出年均增长22%、公检法司支出年均增长20.83%、行政管理费年均增长16.81%、支援农村生产支出和农林水气事业费年均增长15.99%、科教文卫事业费年均增长15.97%。

比较各科目的年均增长率，可见相对于其他支出科目，基本建设支出具有较高增长率。

这意味着从支出增长率角度而言，地方政府对基本建设等生产性支出仍表现出较强偏好（而且其高出财政决算支出年均增长率3.62个百分点）。

表2:

1995-2006年中国地方财政支出科目增长率情况地方财政支出科目样本数平均值标准差最小值最大值地方财政决算支出总量增长率（%）1218.38783.88725412.7501

26.70014基本建设支出增长率（%）1222.0044115.86940.883143550.74707支援农村生产支出和农林水气事业1215.9935413.705181.65927455.31238费增长率（%）教科文卫事业费增长率（%）1215.972693.75865711.3149522.44146行政管理费增长率（%）1216.808995.4923577.19003625.90509社会保障补助支出增长率（%）843.0637441.6236616.2572139.4892公检法司支出增长率（%）1220.834125.18704713.1701529.87471其他支出增长率（%）1218.530785.714319

7.9770126.79994注:

数据来自《中国财政年鉴》（1996-2007）。

因2002年之后不再统计支援农村生产支出，1998年之前未统计社会保障补助支出，所以导致支援农村生产支出、社会保障支出在样本期内（1995-2006年）不具有可比性，因此未对支援农村生产支出和农林水气事业费科目进一步细分。

观察我国主要地方财政支出科目增长率的时序特征（图3），我们发现基本建设支出增长率呈下降趋势，尤其是2000年之后，其增长率虽能仍维持在15%左右（低于同期地方财政决算支出增长率19.03%），但是波动幅度较大;与此同时，科教文卫事业费、行政管理费等非生产性支出的年增长率却缓慢上升，并且在2000年之后还保持了20%左右的高增长率（高于同期地方财政决算支出增长率19.03%），并且波幅较小。

事实上，上述基本建设支出增长率的近期下降，并没有否定地方政府对生产性支出的偏倚，因为基本建设支出增长率的下降仅反映了我国诸多重大基础设施建设的逐渐完成，以及由此导致的基本建设支出增长空间的缩小;而科教文卫事业费、行政管理费等非生产性支出增长率的小幅上升，则反映的是经济发展水平提高所触发的人们对公共产品和服务的日益膨胀性需求。

6050403020100199519961997199819992000200120022003200420052006基本建设支出增长率文教科卫事业费增长率（%）行政管理费增长率（%）图3:

1995-2006年中国地方财政支出科目增长率趋势图注:

数据来自《中国财政年鉴》（1996-2007）。

三、中国地方财政支出结构:

理论、假说和回归模型设定

（一）中国地方财政支出结构决定的理论和假说上文对1995-2006年中国地方财政支出特征的分析表明，随着中国地方财政支出总量的提高，地方政府对基本建设等生产性支出表现出较强

偏好;同时，地方政府在科教文卫事业费、行政管理费等非生产性支出科目上也有较高的支出比重（但倾向于下降）和年均增长率。

地方财政支出结构变化特征印证了Sanz（2011）基于OECD国家数据所得结论:

财政支出总量调整不会必然带来财政支出各科目同比例的调整，并得到其他同类研究的支持（Sturm,1998;Mahdavi,2004;Akitobyetal.,2006;Tanzi,2000;Keenetal.,1997）。

这些研究斫馕夜牡胤政府支出行为提供了重要启示。

但我国地方政府对基本公共服务（科教文卫、一般公共服务、公检法司等非生产性支出）之外的生产性支出（基本建设支出）的格外重视，却是不同于西方―中间选民定理‖所强调的财政支出决定机理。

事实上，这与中国的一些特殊元素密不可分。

1、制度激励下，地方政府偏好基本建设等生产性支出地方政府的财政支出行为受制于特定的制度环境。

我们认为影响地方政府支出行为的制度安排主要有两种:

财政分权制度和政治集权制度。

第一，财政分权制度（分税制）?

。

1994年的分税制改革，一方面形成了财权向中央集中，其实现了中央政府调控宏观经济、协调区域发展、推动公共服务均等化等改革初衷，但也使得中央和地方在财权和事权上的不对等?

;另一方面为弥补地方财政收支笨冢醒胪八笆辗祷购妥浦Ц丁敝贫认虻胤阶?

氩屏Γㄕ飧霰壤话愦锏?

0%左右，2010年为地方财政收入的44.3%），其形成了地方财政对中央财政的依赖。

这种财政制度安排对地方财政支出行为的影响主要表现在两个方面:

首先地方政府财权与事权的非对等，强化了地方政府在财政支出行为上的收入硬约束，增强了地方政府开拓税基的激励;其次中央转移支付和税收返还，加强了中央对地方财政支出行为的影?

注意，财政分权制度下，上级政府没有对下级政府的财政支出结构做明确规定，因而下级政府有一定的财政支出裁量权。

?

《中华人民共和国预算法》第二十八条规定:

―地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

‖响力。

第二，政治集权制度（或垂直的政治管理体制）。

在该制度下，下级政府对上级政府负责，且下级政府官员由上级政府官员直接任免。

因此，地方政府官员为了达到上级对本级的政绩考核要求（例如，GDP增长率要求），以寻求政治上的职位晋升，就会内生出对政绩工程的强烈需求（LiandZhou，2005），这无疑将影响到地方政府的财政支出行为。

综上，财政分权制度的财权约束，以及政治集权制度下的政绩考核和职位晋升激励，将在长期内影响地方政府在刚性支出（科教文卫事业费、行政管理费等;郑新业、张莉，2009）之外的其他财政支出决策。

其可能会导致地方政府将有限的财政资源用于基本建设等GDP显性的政绩工程支出，而相对侵蚀其他非生产性民生支出?

。

同时，为了增强本级财政权利（财权），地方政府也有较强的激励增加生产性建设支出来改善企业投资环境，以此降低企业生产成本，实现招生引资的目的（扩大税基）。

这些都将在财政支出行为上内生出对基本建设等生产性支出的偏向特征。

假说1:

1994年分税制改革之后，地方政府在财政制度和政治制度的双重激励下，将内生出对生产性支出的较强偏好。

这意味着随着地方政府财力的增强，地方政府用于基本建设等生产性支出的比重也将相应提高。

2、经济危机强化了地方政府对生产性支出的偏好财政政策具有广泛的社会职能，包括资源配置、收入分配和经济稳定等三大职能（马斯格雷夫等，2003）。

在财政支出规模既定情况下（财力约束），各职能目标的实现此消彼长，因而在不同的经济环境下，政府需要对各职能的支出

做出权衡抉择。

在经济景气时期，政府可能会在既有支出偏好下，加强对收入分配、资源配置的重视;但在经济萧条时期，政府对经济稳定的关注程度往往会高于其他公共政策目标，并且在GDP竞争―锦标赛‖背景下（LiandZhou，2005），地方政府对能实现快速经济增长的生产性支出的偏好还会进一步得到强化。

因此，不同经济景气形势下，政府财政职能实现重点的变迁会引导政府财政支出重点的变化，从而会引起政府增加某些支出的同时，削弱另外一些支出。

2007年之后的经济危机，以及该时期内政府的财政支出选择，为回答这个问题提供了绝好的案例。

2007-2011年，受世界经济危机影响，中国处于外需锐减、内需难以启动的困局中，经济增长有下滑的迹象和压力。

稳定经济成为了当时宏观调控政策的主要风向标。

为稳定经济，自2007年下半年开始，中央实施了一系列积极的财政政策和宽松的货币政策，并在2008年底通过了四万亿投资刺激计划（2009年1月1日开始实施）。

来自国家发改委的信息显示，四万亿投资刺激计划的资金支持一部分由中央财政拨付（11800亿元，占29.5%）;一部分由地方政府自行解决（28200亿元，占70.5%），并主要由地方财政资金支持?

。

下表3归纳了扩大内需之四万亿投资的投向构成。

可见四万亿投资主要投向基本建设等GDP见效快的领域，具体包括交通运输、水利、电网等基础设施建设，而对医疗卫生、教育文化等非生产性支出则相对较少?

。

这从一个侧面反映了，危机背景下，中央和地方的财政支出偏好:

加强基本建设等生产性支出。

假说2:

经济危机背景下，中央政府为了稳定经济，地方政府为了创造政绩，还会进一步提高财政在基本建设等生产性支出比重，因而将强化地方财政支出的生产性偏好。

这意味着，经济危机时期，随着地方政府财力的增强，地方政府用于基本建设等生产性支出的比重

?

地方政府官员任期时间较短，这无疑还会强化地方政府对短期性政绩工程的需求。

?

大量研究表明，四万亿投资刺激计划的实施，所带动的地方财政支持项目资金远超过这个数目，有研究估计可能高达26万亿左右。

?

需要注意的是，中国医疗卫生基础实施的长期落后，为改善我国医疗卫生基础设施状况，2009年国家出台《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号），国家发改委分布《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》，从而促使了近年来国家在医疗卫生事业上的财政支出比重的上升。

将大于危机前。

表3:

扩大内需4万亿元投资投向构成重点投向资金测算（亿元）所占比例（%）廉租住房、棚户区改造等保障性住房400010农村水电路气房等民生工程和基础设施37009.25铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网1500037.5改造医疗卫生、教育文化等社会事业发展15003.75节能减排和生态建设工程21005.25自主创新和产业结构调整37009.25汶川地震灾后恢复重建1000025总计40000100资料来源:

国家发改委网站。

3、中央政府对地方财政用于科教文卫事业费、行政管理费等非生产性支出的总量规定，影响了该类非生产性支出比重马斯格雷夫等（2003）认为不同经济发展阶段的财政支出侧重点不同?

。

1978年改革开放以来，中国经济虽经近三十年（1978-2006年）的高速增长，年均GDP增长率达到10%左右，人均GDP超过2000美元，但相对世界发达国家，中国仍处于中等收入偏下国家行列，并还面临―中等收入陷阱‖威胁，因而中国仍处于经济起飞阶段或经济发展初期。

―十一五‖规划纲要对该阶段中国的特征有精辟的论断:

―我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力还不发达，制约发展的一些长期性深层次矛盾依然存在:

耕

地、淡水、能源和重要矿产资源相对不足，生态环境比较脆弱，经济结构不合理，解决―三农‖问题任务相当艰巨，就业压力较大，科技自主创新能力不强，影响发展的体制机制障碍亟待解决。

‖因此，处于经济起飞阶段的中国，仍然需要国家采取配套的财政税收等国家宏观调控手段加强对教育、科技、社会保障和就业、―三农‖、城乡发展等领域的长期性公共支出。

然