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工作心得检察建议令状化研究
工作心得:
检察建议令状化研究
一、检察建议令状化的深刻背景
试点地区的政治体制架构由之前的地方“一府两院”格局变革为“一府一委两院”格局,这一事实已经说明:
监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,不仅对国家的整体政治架构产生深远影响,当然也关联着法检两大司法系统的职权配置和司法权运行。
在这场重大的政治体制改革中,全国检察机关从大局出发,上上下下服从和积极参与改革。
另一方面,检察机关在这场改革中似乎也“割舍”最大。
根据改革的要求,检察机关的职务犯罪侦查部门、犯罪预防部门全部转隶到监察委员会,职务犯罪侦查权也转隶给监察委员会行使,即检察机关不再行使职务犯罪侦查权和预防等权力。
可见,改革在一定程度上改变了检察机关的政治影响力和司法涵摄力,同时倒逼着检察机关及时适应改革,并尽快转型升级,定位好职权职责目标。
而在检察机关转型升级过程中,检察建议制度是不可忽略的重要部分。
从目前来看,检察机关的宪法法律地位并没有因监察体制改革而改变。
在新的政治架构下,检察机关的法律监督职能不仅不能,也不应削弱,相反还要加强和完善。
检察机关也应当抓住机遇,大力构建法律监督新格局,即在民事、行政审判监督、判决执行、公益诉讼等领域切实发挥监督作用,以承担起公众更多更高的监督期许。
于其中,现行《民事诉讼法》所规定的检察建议制度,不应错过改革和发展的重要契机,而检察建议应当在检察监督新格局中谋取“一席之地”。
近日有全国政协委员提出,检察机关在审查案件过程中,如果发现监察委员会在调查活动中存在违法情形的,检察机关应当向监察委员会提出检察建议。
但检察机关能否可以如此而为,面临的困境却不少。
除了法律依据问题,检察建议的方式方法等其他障碍自然存在。
众所周知,监察委员会调查权的法律性质问题,是一个非常敏感的带有政治色彩的话题,但这不应妨碍在学术上和学理上进行探讨。
毋庸置疑的是,监察体制改革对检察机关传统职权及其行使已经产生了深刻的影响。
二、检察建议的性征与短板
(一)检察建议的性征
有人指出:
“检察建议在性质上属于非诉讼监督法律文书,不能因为检察建议是在诉讼过程中提出的就认定检察建议属于诉讼监督,因为检察建议显然具有与传统诉讼监督不同的性质。
检察建议的形式虽表现为法律监督,具有检察机关法律监督的部分职能,但从内容上看,检察建议除覆盖检察机关的法律监督工作外,其范围业已延伸到法律监督之外(如纠正违法等),因此,其本质属性应定性为非诉讼监督。
”在我们看来,对检察建议应当作出广义的理解。
由于检察建议是在检察机关办理案件过程中作出,故其既可以是在侦查监督阶段,也可以是在审查起诉阶段,还可能是在支持公诉阶段。
易言之,不应狭隘地认为检察建议仅仅发生于诉讼监督阶段,且仅仅认为其是诉讼监督性质。
事实上,检察建议更多是形成于诉讼监督之外,即另具有非诉讼监督的性质。
由此可见,如果把检察建议仅仅定位为诉讼监督,实质上就限缩了检察建议的地位和功能。
由此,检察建议不能排斥诉讼监督的性质与职能,也不能仅仅局限在诉讼监督的性质与职能,即其具有诉讼与非诉讼两个方面的综合性质与综合职能。
由检察建议的性质和适用形式,可以看出检察建议作为检察监督方式具有多方面的特征:
一是检察建议适用范围较为广泛。
检察建议既可以是针对公安机关的侦查活动,也可以针对法院的审判活动,还可以针对政府各个职能部门的执法活动。
随着监察委员会改革的贯彻落实,检察建议的适用将来也应当可以面向各级监察委员会,即对监察委员会的调查活动实施检察监督。
这是由检察机关的宪法定位决定的,同时也是检察机关“人民性”的本质属性所决定的;二是检察建议的手段较为灵活。
鉴于各机关执法情况的较大差异、执法水平的高低不等、有关部门、企事业单位或社会团体违法行为的情节轻重不同,检察建议可以灵活地采取方便、快捷的方式,从而能够及时地发出书面或口头的司法建议,督促有关部门停止违法活动或进行整顿;三是检察建议具有直接有效的特征。
从司法实践来看,检察建议发出的对象和内容非常明确,具有对公而非对私的特征,一般是针对有关单位在执法、管理或制度机制等方面存在的问题提出堵塞漏洞、改进管理、消除隐患的建议。
比如,检察机关公诉部门针对公安机关在办理刑事案件中存在的取证不规范或违法取证等行为,以检察建议的形式发出纠正违法通知书,督促公安机关加以注意和整改。
再如,检察机关未成人刑事检察部门在办理侵害未成年人案件中,针对地方教育管理机关及有关涉案学校的管理漏洞,提出漏洞所在、堵漏措施和完善管理等意见,要求被建议单位及时整改并回馈检察建议执行情况。
检察建议对发挥法律监督的功能,督促有关单位建章立制、加强管理发挥着重要作用。
可见,由于检察建议的监督对象非常明确,是直接向相对人发出,故其有效性是应得到肯定的。
(二)检察建议的制度短板
关于检察建议的边界、形式、适用、运行方式等方面,目前尚无法律上的明确规定。
早在201X年11月17日,最高人民检察院曾作出相对全面的规定,即《人民检察院检察建议工作规定(试行)》(以下称《规定》)。
该《规定》对检察建议作了界定:
检察建议是检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式。
此外,《规定》还对检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面做了明确规定。
应该说,该规定的内容较好地适应了当时的检察工作的需要,对完善检察监督机制起了重要作用。
之后,现行《民事诉讼法》第208条对检察建议制度作了新规定。
从内容上看,检察建议主要包括以下情形:
一是对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有民事诉讼法第200条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;二是各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。
但这只限于对检察监督权再审范围的规定。
对于实践中的广泛需要,现行法律并未能够给予立法上的满足。
因此,虽然现行《民事诉讼法》明确了检察建议制度,但检察建议的范围、方式和适用标准等方面仍然迫切需要予以完善,特别是检察建议的强制力和法律威严亟待加强。
现行《民事诉讼法》也赋予了当事人附条件的检察建议申请权。
按照该法第209条规定,有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:
(一)人民法院驳回再审申请的;
(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。
人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。
当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。
此外,《人民检察院民事诉讼规则(试行)》对此作了补充,即其第83条规定,地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定符合一定条件的,可以向同级人民法院提出再审检察建议。
根据第112条规定,人民检察院可以提出改进工作的检察建议:
如法院对民事诉讼中同类问题适用法律不一致的;法院在多起案件中适用法律存在同类错误的;法院在多起案件中有相同违法行为的;或者有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当,需要改正、改进的。
值得注意的是,现行《刑事诉讼法》把检察建议的定位与抗诉作了并列性规定,这表明检察建议的监督制度定位和作用是与抗诉相当的和互补的。
依据第208条之规定,检察院对于生效判决、裁定、调解书符合法定再审事由的,既可以抗诉,也可以提出检察建议。
作为并列的检察监督方式,二者还是有明显的区别,主要体现在两种制度不同的发动原则和适用方式上。
检察机关的抗诉坚持“上抗下”原则,即检察院只能对下级法院生效的判决或裁定提出抗诉;检察建议则是坚持“同级对同级”的原则,即若同级检察院认为同级法院生效判决或裁定有错误,可以提出检察建议,只不过需要报上级检察院报备。
在适用方式上,检察建议非常灵活,检察抗诉则较为呆板和机械。
除了生效法律文书可以提出检察建议,对于审判监督程序以外的违法审判行为以及法院的执行等行为,检察机关也可以提出检察建议。
然而,总的来看,《规定》对检察建议的地位、作用、效力等规定还不够完善,基本没有解决检察建议的制度化问题。
在程序上,虽然《规定》作出了一些要求,但仍然比较粗糙,对实践中如何规范检察建议程序没有起到明显的引领作用,尤其是没有跟上司法改革的时代要求。
比如,《规定》指出,为规范和协调检察院内部不同部门制发检察建议工作,各级检察院办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号工作,各承办部门负责检察建议的跟踪了解、督促落实等工作。
事实上,一方面各级检察机关的检察建议书并不统一,审核和标号都较为混乱,不仅上下级之间不统一,即便是统一检察院内部也没有做到基本的统一;另一方面,根据当前司法改革的要求,检察院将实施大部制改革,办公室将作为综合部门的构成部分,由于其负责日常行政工作,故其难以胜任各项具体的检察职能。
以上问题反映出检察建议制度在范围和形式上的不完善。
除此之外,检察建议也还存在其它一些短板:
一是检察建议的约束力非常有限。
对检察建议的监督对象而言,这只是检察机关善意的建议,被建议者是否必须接受该建议的内容,目前仍取决于后者的自主处理。
在法律设置上,没有规定不采纳检察建议的法律后果,这就大大降低了检察建议的法律约束力;二是检察建议的法律权威认同度低。
从实践来看,有些部门对待检察建议还是比较随意,甚至有的遭到被建议者的反感;三是检察建议缺乏强制性的法律保障手段。
对于拒收检察建议或搁置检察建议的不法行为,检察机关尚缺乏法律层面的制约依据和应对措施,这在一定程度上使得检察建议的形式意义大于实质意义;四是检察建议的制作和形式缺乏统一性和规范性,检察建议制定和发出的程序具有相当的随意性。
前述都有待进一步完善。
三、检察建议令状化的正当性证成
(一)检察建议令状化的现代法治价值
前已述及,检察建议虽然得到制度化的确立和发展,但其司法效力却非常有限。
从长远来看,加强和完善检察监督的方式方法和制度化建设,都有必要提升检察建议的规范性、效力性以及体现效力刑的强制性和权威性。
在这方面,西方的司法令状制度可供我们学习和借鉴,而学习和借鉴的结论就是检察建议令状化。
提升检察建议的法律权威和司法效力,在本质上就是强调法律的至上性。
检察建议是司法过程中的一种现象,虽然不具有司法裁决的终局性、中立性、被动性等司法显著特征,但检察建议同样是为了实现现代法治,特别是让检察司法的形式更加灵活,最终以检察建议方式来实现法治目标。
在这个意义上,检察建议也是法律至上内涵的有机成分,即检察建议也应当具有法律至上的“法治因子”。
而令状作为被两大法系法治发达国家立法和联合国刑事司法准则所普遍认可的制度现象,不仅必然有其产生与存在的依据,也有其强大的生命力。
对检察建议而言,其令状化不乏可供借鉴之处。
在两大法系发达国家,令状被司法机关(法院)用于对于侦查机关强制性处分进行审查,以保证这种处分的合法性,因而符合现代法治的要求。
这说明了令状最大的特性即法治符合性。
检察建议令状化,根本上还是出于实现检察建议向法治现代化靠拢。
虽然我国的检察建议制度和司法令状制度是不同法系中的司法制度,但这并不妨碍两者有着共同的法治谋求。
根据《布莱克法律词典》的解释,令状指法院以国家或者其它适格法律权威机构名义签发书面命令,命令接收令状者做或不做某种特定的行为。
最初的令状主要是对被告人发布的命令,,以满足原告人的要求或使被告人在法庭上受审。
目前,在英美法系国家令状被广泛应用于各种性质的诉讼中。
其中,刑事司法令状专指在刑事诉讼中由法院签发的书面命令,包括逮捕令、搜查令、扣押令、公开记录命令、对证人先行采证的命令等。
可见,刑事司法令状所针对的事项非常广泛。
随后,令状制度得以形成。
在西方国家,司法令状制度是指,“通过司法令状的方式实施法律上的强制处分,并对利害关系人给予适当的司法救济的程序法制度。
要求以司法令
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