青海省土地开发整理规划汇报材料.docx
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青海省土地开发整理规划汇报材料
青海省土地开发整理工作
汇报材料
青海省土地统征整理中心
青海金地不动产评估咨询有限公司
二零一零年七月二十三日
一、上轮青海省土地开发整理规划实施情况
(一)规划编制情况
青海省土地开发整理规划(2001-2020年)(以下简称“上轮规划”)是按照国土资源部国土资发〔2002〕57号、139号及215号等文件及《省级土地开发整理规划编制要点》的要求,以2000年土地利用现状变更调查数据成果为基础,在深入分析全省土地利用现状、耕地保护形势,土地后备资源和土地开发整理潜力的基础上,按照耕地总量动态平衡的要求,合理分解国家下达的补充耕地目标并划分土地开发整理重点区域、划定土地开发整理重点工程、确定土地开发整理重点项目,制定了规划实施保障措施,以下对上轮规划的实施情况做一分析。
1、上轮规划的主要目标和任务
规划的总体目标是:
以提高土地资源对社会经济可持续发展的保障能力为目的,建立政府管理与市场运作相结合的运行机制,在保护和改善生态环境的前提下,通过土地开发整理,确保补充耕地的数量和质量不低于同期建设占用、灾害损毁等耕地,使土地利用效率明显提高,土地生态环境得到改善。
具体目标:
到2010年,补充耕地13333公顷,其中,耕地整理增加耕地2600公顷,农村居民点整理新增耕地700公顷,土地复垦新增耕地2733公顷,土地开发新增耕地7300公顷。
2规划确定的土地整治项目
规划共划分三个土地开发整理重点区域,划定三个土地开发整理重点工程,确定土地开发整理重点项目48个,项目总规模37454公顷,可增加耕地14358公顷,项目总投资8.47亿元。
(二)上轮规划目标和任务的落实情况
1、补充耕地面积
依据上轮规划国家下达青海补充耕地任务,2001-2010年全省通过土地开发整理共补充耕地13333公顷。
据统计从2001-2009年8年间全省通过土地整治共补充耕地5493.3公顷,比规划指标少7839.7公顷,完成规划补充耕地任务的41.20%。
若考虑2009年11月已经国土资源部审查通过的青海省东部黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目,该项目预计可新增耕地13526.7公顷,则可超额完成规划确定的补充耕地任务。
2、土地开发整理项目安排情况
依据上轮规划,规划期间全省共安排土地开发整理项目48个,项目总规模37454公顷,可增加耕地14358公顷,项目总投资8.47亿元。
实际2001-2010年全省共安排土地整治项目共计53个,建设总规模17313.3公顷,新增耕地5493.3公顷,总投资3.26亿元。
实际项目数量比规划多5个;实际实施的项目总共规模比规划少20141公顷,为规划的46.22%;实际增加耕地面积比规划少8864.7公顷,为规划的38.25%;实际项目总投资比规划少5.21亿元,仅占规划投资的38.49%。
3、规划实施取得的成效
(1)经济效益
规划实施以来全省共补充耕地面积5493.3公顷,按青海省历年粮食耕地单产3213公斤/公顷计算,每年可增加粮食1765万公斤,直接产生的年均农业经济收益为2118万元。
(2)社会效益
补充了耕地面积,基本实现了全省耕地“占补平衡目标的实现”。
2001-2009年全省建设占用耕地7878.48公顷,同期通过土地整治补充耕地5493.3公顷。
提高了耕地质量,增强了耕地综合生产能力。
项目实施后生产能力普遍提高了10%-20%,实施范围惠及40多万农民,新增耕地解决15多万人的长远生计,效果十分明显,受到各级政府特别是广大农民的欢迎,土地整治已成为深受广大农民欢迎的“惠民工程”,成为我省实现耕地保护目标,建设社会主义新农村的重要手段和有效途径。
优化了利用结构,促进了土地集约利用。
在东部河湟区积极开展以水利和基本农田建设为中心的中低产田改造,通过大力推广以“农田向规模经营集中、工业向园区集中”为重点的土地整理,不断优化土地利用结构,土地的集约化程度和利用效益明显提高。
壮大了农村集体经济,增加了农民收入。
通过土地整理和标准农田建设,使路渠成网,排灌畅通,耕作条件得到改善,农产品运输方便,调动了农民和积极性,大田承包款也随之提高,从而促进了村级集体经济的发展,增加了农民的收入。
尤其是集体经济薄弱村,把土地整理工作作为脱贫项目,走出了一条发展村级经济的新路子,加快了脱贫步伐
大力推进了农业农村现代化进程。
土地整理与标准农田建设相结合,对田、水、路、林、村进行综合整治,不仅增加了耕地面积,提高了土地利用率,并且极大地改善了农民生产、生活条件和农村生态环境,提高了耕地质量和生产能力,促进了农业、农村现代化建设。
(3)生态效益
土地开发整理项目的实施坚持“在开发中保护,在保护中开发”的原则,科学实施,规范建设,取得了明显的生态效益。
规划实施期间,全省林草覆盖率进一步提高,进一步改善了区域的气候条件,提高了农作物抵御自然灾害的能力,改善了区域的总体生态环境,实现了土地资源的可持续利用。
柴达木盆地区,通过土地开发整理项目实施,加强林网建设,有效的缓解了风沙危害;环青海湖地区通过植被恢复,使区域生态环境得到改善;东部地区通过农田水利建设和植树造林,有效的控制了水土流失,同时扩大了水浇地面积,提高了耕地产出率,改善了区域生态环境。
(三)规划实施取得的经验、成功做法与存在的问题
1、规划实施取得的经验
(1)实行耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费统征统管机制,为土地开发整理提供了必要的资金保障。
(2)坚持制度先行,土地开发整理才能逐步实现规范化管理、标准化建设、产业化开发。
(3)科学设计是保证土地整理质量的前提。
设计是管理的基础,质量的保证,资金拨补的依据,严把设计关,才能最终实现投资的真实性、合理性。
(4)实行基本建设程序,是规范项目建设、保证项目工期、控制项目投资、保证项目质量的有效制度。
(5)土地开发整理必须因地制宜,宜农则农、宜渔则渔、宜园则园、宜林则林,不可一味追求新增耕地的数量,要通过提高农业产出效益,激发农民开展农业生产的积极性和保护耕地的主动性,以利于耕地的长期稳定保护和利用。
这是土地开发整理的生命力所在。
2、主要做法
我省土地开发整理总体思路是:
建立土地开发整理五大体系,即明确的责任目标、健全的组织体系、规范的管理制度、顺畅的资金渠道和严格的监督机制;实现土地开发整理规范化管理、标准化建设、社会化服务、产业化开发的四个目标;全面完成土地开发整理提高耕地质量、改善生态环境、保证占补平衡三方面的任务。
——规范化管理。
以项目管理为龙头,扎实开展土地开发整理项目前期工作,严格把好项目审批、设计审查、资金拨补、工程监督、项目验收五个主要关口,做到科学确定新上项目、严格审核项目方案、公平确定拨补资金、及时补充耕地面积、着力突出项目实效。
——标准化建设。
出台了《青海省土地开发整理工程涉设计标准》、《青海省土地开发整理项目暨标准农田建设工程质量验收标准》、《青海省土地开发整理项目预算编制办法》、《青海省土地开发整理专项资金管理办法》等制度。
规定了标准农田、优质农田的工程等级标准、验收标准,规范了项目预算编制及资金管理办法,保证规划设计的科学性、资金投入的合理性。
——社会化服务。
按市场经济规则,将土地开发整理项目的勘察设计、施工、监理、资金审计全面推向市场。
实行勘察设计的资质管理,逐步推行规划设计招投标。
——产业化开发。
积极探索建立适合市场经济要求的投入产出机制,吸引社会资金参与土地开发整理项目的投资、开发、经营,努力实现土地开发整理投资主体多元化、融资市场化和产权明晰化。
试行投融资新机制,列入省级土地开发整理项目的由省政府及地方各级政府专项资金、社会资金共同投资建设,投资各方根据土地开发整理工程建设的出资比例,按照章程、合同确定股份。
(1)做好项目选择、论证工作,坚持高起点、高标准要求
项目申报实行“接力赛”,做好一个项目后再申报新的项目。
申报项目必须符合土地整理专项规划、环境和生态保护的要求;优先在水资源充足、交通便利的地区以及成片基本农田保护区内开展土地整理;做到项目区范围、四至清楚,产权明晰无纠纷;项目踏勘坚持实事求是的原则,对项目区的自然条件、生态状况、新增耕地潜力、项目权属状况、群众对项目建设的意见进行综合评定。
规划设计在详细准确的勘测、调查、分析的基础上,因地制宜、地尽其用、合符标准地进行;设计单位对设计的质量负责,实行设计单位回访制,定期开展设计咨询。
省国土资源厅每年组织一次对规划设计方案的评比,评比结果作为是否继续委托新项目设计的重要条件。
设计审查实行初审、会议审查、复审“三审制”,追求设计的科学性、合理性和预算的真实性。
(2)做好权属调整工作,维护群众利益;
我省土地开发整理工作中十分重视土地权属调整工作。
下达项目首批资金前,项目业主单位必须上报权属调整落实情况。
在土地整理工程实施前,将村与村之间的地界、耕地、非耕地及各类用地,将农民承包地的数量、质量、位置及界线等,通过测量绘图、造册登记,作为土地整理后调整权属的依据。
在土地整理过程中,因道路、渠道、田块走向改变,需要土地权属调整的,坚持依法和自愿的原则进行土地权属登记、置换、调整。
乡村之间、农户之间都签订协议书互相认可,作为历史档案。
(3)落实基本建设程序,规范项目建设;
一是业主负责制,项目业主单位主要负责项目申报、项目实施、拆迁补偿、工程维护等重要职责。
二是工程招投标制,省级以上土地开发整理项目,都要实行公开招投标。
土地整理项目建设的招投标工作由项目业主负责组织实施,无法覆行招标工作的,可委托招标代理机构具体负责招标工作,各级国土资源部门对招投标工作进行监督指导。
三是工程监理制,每个项目都选择有相应资质,具有良好实践经验、负责任的监理单位;监理单位选派具备相应资格的监理人员进驻施工现场进行驻点监理,按照工程监理规范的要求,对项目建设工程实施监督,控制工程建设的投资、建设工期和工程质量。
四是资金审计制,审计委托有资质的社会中介机构进行,省级土地整理项目资金审计中介机构将由省厅指定。
省厅对审计结果进行审核,中介机构在出具土地整理项目资金使用审计报告时弄虚作假的,一经发现,将不再委托该机构开展相关业务。
(4)加强实施管理,确保监管到位;
省国土资源厅召集水利、工程、农业、审计等方面的专家,组成项目稽查小组,开展省级项目的稽查工作。
项目实施的不同时期和不同对象有不同的稽查重点。
在项目施工前期阶段,主要检查业主单位土地权属的调整实施情况、施工单位的施工组织计划及分月施工组织设计、监理单位的项目监理规划;在项目施工中间阶段,主要检查施工单位的项目工程进度及工程质量、资金使用情况,监理单位的监理现场记录、项目监理月报;在项目施工后期,主要检查施工单位的完成项目规模面积、监理单位的监理工作总结等。
同时,根据实际情况采取定期与不定期稽查相结合,行政稽查与事业单位日常检查相结合,省、市联合驻点检查的方式,加强项目实施管理,发现工程施工中存在的质量和资金问题的,及时责令整改。
(5)规范资金使用,确保资金安全;
一是规范资金的会计核算办法。
省级土地整理项目按照省国土资源厅和财政厅联合制定的全省统一的会计核算制度,实行资金专户专人专帐管理。
二是实行县级报帐制度。
省级土地整理项目的资金最基层的管理单位确定为县级国土资源部门,不能再往下拨款。
县级国土资源部门必须加强对资金开支的审核,资金使用手续齐全、票据齐备、帐目清楚的,经监理部门签证、管理人员确认、领导审核后,方可列支。
三是规范请拨款制度。
每个月10日前,设区的市国土资源局要定期上报每个省级项目工程数量、质量完成情况以及资金使用情况,作为下达补助资金的依据。
四是强化预算执行的管理和监督,追踪问效。
按照事前审查、事中监督、事后检查的要求,定期不定期开展资金使用专项检查,严禁挤占挪用,切实把全部资金用于项目建设。
五是实行项目资金审核确认制。
所有尚未验收的项目在申请省级验收前,均须由省国土资源厅委托有资质的机构进行工程投资审核和项目资金审计,凭工程审核和资金审计办理决算,保证项目最终投资的真实性。
(6)严格项目验收,保证项目质量。
工程竣工后,项目业主单位必须进行自验,并形成自验报告,逐级上报申请省级验收。
省级验收前,省国土资源厅将委托省土地整理中心对项目工程量、工程质量、工程造价、新增耕地面积进行复核。
土地整理工程数量、质量达不到规划设计要求的,省级国土资源部门将扣除相应数额的补助资金。
只有项目验收合格了,才可安排新的项目。
3、规划实施存在的问题
虽然土地开发整理规划在增加耕地面积,提高耕地产出率和落实耕地占补平衡等方面发挥了重要,取得了明显的经济、社会和生态效益,但在规划实施中还存在着一些不容忽视的问题,主要表现在:
(1)地方政府重视不够,社会参与不足。
土地开发整理项目是一个从论证立项、设计评审、招投标、施工组织及管理为一体的系统工程,由于项目实施还未上升为政府行为,出现了重项目的申报、轻项目实施的现象,各相关部门协作机制运转不畅,乡镇、村和群众主动参与和支持力度不够,对项目实施中宣传工作不够、协调跟不上,存在问题及时得不到解决,群众干扰大,实施环境有待改善。
(2)管理的制度、办法、措施跟不上,管理的方式有待于进一步规范。
土地整治工作涉及面广、工作量大、情况复杂,随着土地开发整理项目投资方式发生的改变,先行的一些办法、规定还需要进一步完善和细化。
制定完善相配套的一系列规章制度,为土地开发整理复垦提供良好的制度保障,使土地开发整理复垦工作朝着规范化、标准化、优质化方向发展。
(3)专业技术人员少,项目管理人才紧缺,管理的方式有待于进一步规范。
土地整治工作是一项系统工程,需要水利、农业等相关的专业人才。
但目前我省国土资源管理部门中相关专业技术人员少,技术力量薄弱,项目管理人才紧缺,再加上国土资源管理部门也没有从事土地开发整理项目编制可研、初步设计的专门机构,项目可研、初步设计的编制都要借助外来的技术力量,组织、调配、贯彻落实难度大、困难多。
另外,州(地、市)、县土地整理机构不健全,加之没有技术支撑和力量,对土地整理实施管理手段少、措施不得力,不能有效控制工程质量和进度。
(4)资金筹措难。
土地整治所需资金量大,我省资金投入有限,自身筹措经费加大土地开发整理的能力十分有限,项目建设主要依靠国家投资,用于土地开发整理的资金十分紧缺。
(5)工程施工进度缓慢。
因受自然气候,季节等条件的影响,我省大部分地区能施工的时间只有180多天,个别地方实际有效施工期还不到100天。
土地整理项目又不允许列支大量的临时占地补偿费和拆迁、树木砍伐费用,施工的黄金期又是青海的农作物生长期,再加上雨季,用于项目施工的时间十分有限,严重影响了工程施工。
(6)地上附着物及青苗补偿问题。
由于土地承包长期不变,因自然灾害损毁农田,农民自救恢复耕种,尽管耕地质量不好,但还能长庄稼。
还有的原来就是好田好地,现在需要按项目规划重新整理,这一施工,必然要毁坏青苗,还要影响种植一到两季农作物,加上一些零星的果树,经济树,林木等地上附着物的毁坏以及清理费用,这些资金在项目预算上都没有,不予补偿。
若不给补偿,农民就不让施工,甚至发生冲突,引起群体上访事件。
(7)土地开发整理工程设施后期管护有待加强。
土地开发整理项目投资的根本目的是改善农业生产条件和生态环境,增加有效耕地面积。
为使土地整理的各项工程设施长期有效,稳定地发挥效益,必须对工程设施进行有效的后期管护。
但目前我县土地开发整理项目存在工程设施后期管护所有者缺位,管护责任不明确,管护资金无法落实等问题。
二、青海省新一轮规划期内土地整治安排
(一)青海省新一轮规划土地整治目标
根据《青海省土地利用总体规划(2006-2020年)》,青海省新一轮规划期内土地开发整理补充耕地规模为:
到2010年全省通过土地整治补充耕地8006公顷,其中农用地整理补充耕地3306公顷,农村居民点整理补充耕地500公顷,土地复垦补充耕地1300公顷,土地开发补充耕地2900公顷;到2020年全省通过土地整治补充耕地21814公顷,其中农用地整理补充耕地900公顷,农村居民点整理补充耕地1500公顷,土地复垦补充耕地3300公顷,土地开发补充耕地8014公顷。
(二)新一轮规划青海省土地整治重大工程布局安排
新一轮规划青海省确定土地开发整治重大工程4大项,分别为:
1、沿黄灌区土地综合开发工程
该工程包括共和县、贵德县、尖扎县、循化县、化隆县和民和县。
工程规模6124公顷,可增加耕地面积2218公顷,预算投资规模1.67亿元。
工程的主要任务和措施是结合尼那水库、拉西瓦南干渠、公伯峡南北干渠等灌溉工程,大力实施“田、水、路、林、村”综合整治,完善农田基础设施,扩大耕地面积,提高耕地质量。
2、湟水河流域土地整治综合工程
该工程包括湟源县、湟中县、大通县、平安县、乐都县、互助县和民和县。
工程规模6475公顷,可增加耕地面积2547公顷,预算投资规模1.68亿元。
工程的主要任务和措施是结合“引大济湟”、湟水调蓄等大型水利工程,搞好农田水利建设和小流域治理,通过对坡耕地的梯田化整理和流域滩涂的治理开发,提高耕地质量,改善生态环境,增加有小耕地面积。
3、东部地区农村居民点整理工程
该工程包括西宁市和海东区,工程规模4708公顷,增加耕地面积2030公顷,预算投资规模1.91亿元。
工程的主要任务是对公路沿线和部分人均占地面积较大的村庄进行整理,使农村居民点向中心村集中,归并零散地块,在改善农村居住条件的同时,增加有效耕地面积。
4、柴达木盆地土地复垦工程
该工程包括格尔木市、德令哈市、乌兰县、都兰县。
工程规模8586公顷,增加耕地面积1829公顷,预算投资规模1.51亿元。
工程的主要任务和措施是在保护和改善生态环境、保持水土平衡、防治土地沙化、荒漠化的前提下,结合农田水利工程建设和水资源的综合开发利用,按照“以水定地”的原则,通过采取农田防护林和配套设施建设,采取节水灌溉措施,对部分条件较好的撂荒地进行复垦,达到改善生态环境,增加有效耕地面积的目标。
三、做好省、市(地、州)、县级土地整治规划编制工作的意见和建议
(一)加强土地整治专项规划的专题研究
重视土地整治专项规划的专题研究。
通过土地整治规划的专题研究,在了解各区域土地利用的自然、社会、经济条件基础上,深入各区域土地利用的有利因素及制约条件,提出各区域土地整治的措施及主要任务,并对土地整治中面临的重点、难点问题进行专门的研究,以增强规划编制的科学性和依据性。
(二)科学测算土地整治潜力,合理划分土地整治重点工程及重点项目
新一轮土地开发整治规划应结合第二次全国土地调查成果,在全面掌握全省及各市、县建设用地、农用地、未利用地的数量和分布状况,根据耕地后备资源确定条件,在保护和改善区域生态环境的条件下,科学预测土地整治潜力。
在潜力预测的基础上,根据潜大小合理划分土地整治重点区域,划定土地整治重大工程,根据各区域资金来源情况、建设占用耕地情况及耕作习惯科学合理安排土地整治重点项目。
(三)加强专家咨询及公众参与
土地整治规划涉及到环保、水利等各方面,因此在规划编制中,对于土地整治重点项目的确定应主动征求环保及相关部门的意见,对于规划项目的可行性要向水利部门及农业部门专家进行咨询。
同时要充分尊重当地农民意愿,保障农民的知情权、参与权,要通过公告、听证、公示等方式,广泛征求村民组织和农民对土地整治的意见,依法保护农民的财产收益权与处置权。
(四)健全规划体系,强化土地开发整理的规划管理
在省级土地开发整理规划的指导下,编制、完善市(地、州)、县级土地开发整理规划。
严格依据土地利用总体规划和土地开发整理规划进行项目规划设计,形成总体规划、专项规划、规划设计相衔接的规划体系,切实发挥规划对土地开发整理活动的宏观控制和引导作用。
加强规划管理,严格执行规划评审和备案、规划公告、规划审查、规划实施监督和评价制度。
土地开发整理活动必须符合规划。
土地开发整理项目的立项、规划设计、项目实施和检查验收,必须以土地利用总体规划和土地开发整理规划为依据。
要严格依据规划审批土地后备资源开发,审查农用地转用中的补充耕地方案。
新的土地开发重大工程应进行环境影响评价,切实保护好生态环境。
(五)稳定和拓宽投入渠道,探索完善土地开发整理经济运行机制
按照“谁占用、谁补充,谁破坏、谁复垦”的原则,严格新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费的收缴使用管理,做到收缴到位,专款专用;加大对矿山生态环境恢复治理和土地复垦投入的力度。
努力提高资金使用效率,降低成本,优先保障土地开发整理重点项目的投入。
建立多种投资渠道。
按照“谁投入、谁受益”的原则,完善适应市场经济要求的利益分配机制,吸引社会更多资金投入土地开发整理,推进土地开发整理的产业化。
(六)加强基础建设,提高土地开发整理的整体水平
充分运用现代科技手段,加强土地开发整理的资源调查、评价和监测;开展土地开发整理领域的基础研究,建立和完善符合青海省实际的土地开发整理标准体系;加快土地开发整理规划管理的信息系统建设,实现管理的网络化;加强土地开发整理实用技术的开发和推广,增加土地开发整理的科技含量。
学习借鉴外地的先进技术和经验。
健全专门机构,加强人才培养,全面提高土地开发整理队伍的整体素质。
四、对新一轮全国土地整治规划编制的意见和建议
(一)加大对落后地区土地开发整理资金及技术的倾斜
据调查,我国耕地后备资源的50%以上分布在新疆、宁夏、内蒙、青海等生态环境脆弱的西部落后地区,但由于资金、技术的限制,开发整理工作难以推进,虽然安排的土地整治项目较多但由于资金不到位实际实施的较少。
因此,在新一轮规划编制中应加大对西部落后地区的资金及技术倾斜,使西部地区在通过土地整治增加耕地的同时,改善区域生态环境,实现土地整治的生态效益和经济效益双赢。
(二)土地开发整理应实现“数质并重”
虽然土地开发整理的目标包括增加有效耕地面积、提高土地生产能力、改善生态环境等,但由于上轮规划编制的特殊背景,上轮全国土地开发整治规划中大部分目标的确立都是围绕通过土地开发整理“增加耕地面积”这一核心,目标设置结构比较单一,未能充分反映社会经济发展对土地开发整理的多元化要求。
因此在新一轮规划编制中应充分强调土地开发整理的生态效益,应以耕地后备资源开发与生态环境可持续协调发展为准则,将耕地后备资源开发利用规划纳入区域土地利用总体规划体系,实现合理布局与优化配置。
此外,还应打破当前国土资源管理行业限制。
林业、草原管理部门应在国土部门确定的土地利用总体规划基础上,编制执行各行业的土地利用规划,实现土地资源的统一调配管理;开发耕地后备资源时,应充分挖掘土地开发整理在补充耕地、改善生产条件和生态环境等方面的潜力,结合基本农田建设,稳步提高土地质量、增强粮食综合生产能力。
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