西部经济欠发达地区法院队伍管理问题研究.docx
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西部经济欠发达地区法院队伍管理问题研究
西部经济欠发达地区法院队伍管理问题研究
—乌鲁木齐市达坂城区人民法院
西部经济欠发达地区一般是指中国的新疆、西藏、内蒙古、青海、甘肃等省区,这些省份(自治区)因受地理环境和社会环境的影响经济相对于落后内地其他省份。
而设立在这些省份的县、市(区)基层人民法院,同样受当地经济条件和地理环境的影响,也属于条件比较落后的法院。
当前国家正在实施西部大开发的政策,给西部经济欠发达的地区带来了难得的发展机遇,身为大开发地区的人民法院既面临着千载难逢的历史机遇,也面临着各种挑战和社会现实问题。
一方面要应对和处理纷繁复杂的法律问题和社会矛盾,为社会稳定和经济建设保驾护航,一方面还要不断加强法院自身建设和队伍建设。
常言道“路线确定以后,干部就是决定因素”,而经济欠发达地区法院工作的好坏,关键在于能否造就一支政治坚定,业务精通,公正司法,作风优良,纪律严明,勤政廉洁,艰苦奋斗的干部队伍。
一、西部经济欠发达地区法院队伍现状
西部经济欠发达地区法院的整体发展水平也不平衡,一方面是硬件建设,一方面是软件建设。
硬件方面,通过各省、自治区高级法院和中央到地方各级财政的大力支持,从审判用房到办公设施,都有了很大的改善,某些方面甚至达到了经济发达地区的水平。
但制度建设、人员队伍管理方式等软件方面的状况就令人堪忧了。
具体表现在以下几个方面:
1、人员结构构成复杂
西部省区大部分属于少数民族聚居的地区,而仅在新疆就有47个民族,其中主要民族成分有13个。
在西部五省区,除有汉族、藏族、维吾尔族、蒙古族、回族外,还有哈萨克族,柯尔克孜族,乌兹别克族,塔吉克族,俄罗斯族,锡伯族,满族,塔塔尔族,达斡尔族,东乡族等人数较多相对稳定的民族。
这些地区的主要特点是,地广人稀,自然条件比较差,环境比较恶劣,多数人员居住偏远分散,人员文化水平比较低。
就基层法院人员比例而言,人员近一多半是当地少数民族干部。
2、人员文化层次偏低
通过这些年来的学历教育和专业技能培训,90%以上的人员已经达到本科以上学历水平,但仍有一少部分少数民族干部和年纪偏大的干部只有高中或中专的文化水平。
3、人员年龄结构老化
以某县院为例,在24名在编人员中,30岁以下6人,占25%;30-40岁7人,占29%;40岁以上9人,占37.5%;50岁以上2人,占8.3%。
法院队伍年龄结构明显趋于老化,已出现严重的新老断层现象。
而审判人员的结构老化现象则更为严重。
例如,在某法院74名审判人员中,30岁以下1人,占1.4%;31-40岁21人,占28.4%;41-50岁27人,占36.5%;50岁以上25人,占33.8%;40岁以下审判员、助审员仅22人,占总数的29.7%。
4、职工生活待遇较低
法官工资待遇相对较低,这在我国现阶段是一个普遍现象。
而相对于经济欠发达的地区的法院来讲,法官的工资待遇则更差。
法院和法官在国家宪法和法律中的地位规定的很高,但在社会地位上却很一般。
因为长期以来,法官津贴待遇一直沿用的是行政级别待遇,即便如此,与税务、工商、烟草、国土、卫生检疫等其他具有执法职能的一些行政机关相比,工资福利待遇根本不能相提并论。
我国《法官法》虽然规定了:
“法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。
”但是实践中,《法官法》颁布已经十几年了,而法官的工资标准却一直是参照公务员工资体系执行,审判津贴也没有落实。
就拿法院实行的岗位津贴为例,乌鲁木齐市达坂城区法院副科级法官岗位津贴为每月74元,而同级别的司法警察的警衔工资和津贴为每月243元,相比之下少了169元。
这就导致了在法院中承担审判重任的法官的工资反而比作为辅助人员的法警低。
在经济欠发达地区,越是基层法院待遇越差,甚至一些法院的法官工资都难以足额发放,更别谈其他福利待遇了,与此同时还要从工资里拿出一些钱进行社会捐款、扶贫帮困。
法官的政治地位也一直未受到充分的关注与重视。
以行政职级为例,有的基层法院的法官临近退休时才享受一个副主任科员待遇。
通过人大常委会依法任命的法院副院长,也仅是一个乡科级领导干部。
在一些县上,法院院长与公安局长同是副县级干部,但公安局长同时还是县委常委,法院院长还要给公安局局长汇报工作,政治待遇也不平等。
可以说,西部地区许多的基层法官一提及于此就非常沮丧,觉得自己在法院努力奋斗一生,自身价值和职业价值并未得到真正体现和认可。
另外,在经济欠发达地区法院工作,法官加班加点司空见惯,甚至经常节假日都不休息,因为他们白天要处理开庭、调解、调查取证、执行等日常事务,晚上或是节假日才能静下心来分析案情书写法律文书。
但从未拿取过加班费的比比皆是。
在一些偏远县城,法院职工住房生活条件也很差,有的居住的还是土平房甚至是地下室,在城里甚至连一套住房也买不起,水、暖、电等基本生活设施不配套等现象也常见。
仅以乌鲁木齐市各基层法院为例,中层庭室领导被组织人事部门认为是虚职,不能享受应有的政治、生活待遇,在住房分配上,政府机关科级干部为实职,有资格分配住房,而法院的科级干部则被视为虚职,不能享受科级干部的住房面积。
5、工作条件较差
就西部经济欠发达地区来看,首先是地理环境比较差,这里高原、山区、沙漠地带频频显现;高寒缺氧,风沙弥漫,道路崎岖坎坷,一些基层法院就处在这样的环境之中。
其次是工作环境比较艰苦,有车但掏不起油钱和修理费;有现代化办公设备但掏不起耗材费用;有事要做但经费没有保障。
这些现象在贫困地区法院和乡镇人民法庭已是常事。
内地有些发达省区法院的干部,到西部一些贫困的基层法院参观后深有感触地说,“你们能呆在这里就是一种奉献。
”
6、人员流失严重
法官的经济待遇差、职业吸引力低,法院宪法地位未落实,法官社会地位不高,客观上成为经济欠发达地区法院人才匮乏的重要原因之一。
我国宪法规定了中国共产党领导下的“一府两院”体制。
然而现实生活中,法院的宪法地位还没有完全落实,一些地方党委、政府仍自觉不自觉地把法院当作一般的行政部门,个别领导动辄对法院工作发号施令,指手划脚,而法院人、财、物都受制于人,往往只能在夹缝当中求生存。
司法的权威受到挑战与损害,法官独立受制,案件的审理和执行受到干扰,法院和法官还时常成为舆论的焦点,甚至会受到社会公众的质疑与抨击。
司法权力与政党权力、行政权力、媒体权力等相比,往往表现得极度软弱。
法官的威信难以树立,法官的社会地位不高已成为不争的事实。
一些原本想在审判事业中一展身手的法官,因此而心灰意冷,黯然离开法院队伍。
二、西部经济欠发达地区法院人才短缺
最高人民法院颁布了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》,对法官职业化建设做出了新的全面部署。
通过几年来的改革与实践,法官职业化建设取得了显著成效。
然而,随着职业化进程的逐步推进,经济欠发达地区法院人才短缺问题日趋严重,并在一定程度上困扰和阻碍了这些法院的发展和法官职业化改革的进行。
1、法官准入门槛提高,法院内部选任法官较为困难。
法官法修订后,提高了法官的任职条件,即法官必须经过考核从通过国家统一司法考试取得资格的人员中择优选任。
而参加司法考试又必须取得高等院校本科学历,虽然西部少数民族地区放宽至大学专科,并降低考试合格分数线,但考试难度仍然较大。
经济欠发达地区法院由于条件限制,过去录用的工作人员学历相对较低,很多参加考试的人员都是通过在职教育取得大学学历,他们未接受过正规、系统的法学教育,理论功底不够扎实,加之基层法院案件数量多、工作压力大,他们很难有充裕的时间复习备考,因此通过者往往较少,有些法院甚至几年没有一人通过。
2、已出现严重的新老断层和法官空缺的现象。
由于法官任用条件的限制,导致法官出现断层和空缺的现象比较常见,西部地区基层法院的情况更是如此。
以新疆部分地区为例,阿勒泰地区法院系统共有政法编制373人,实有314人,空缺59人;和田地区法院系统共有政法编制573人,实有539人,空缺34人;克孜勒苏柯尔克孜自治州法院系统共有政法编制274人,实有249,空缺25人。
常言道“事在人为”,一个法院连人手都不够,工作是很难顺利开展的。
3、从社会上优秀法律人才中选任法官举步艰难。
虽然最高人民法院规定了可以从社会上选拔符合法官法规定条件的优秀法律人才来担任法官。
但实践中,也只是个别现象,在经济欠发达地区,这种现象则是难得一见。
首先是待遇和收入问题,其次是工作条件和环境问题,别说是大学教授、知名律师,即使是刚毕业的大学生也不愿意到一个每月只有千儿八百元,甚至更少工资的法院去工作。
偏远的山区小县更是无人问津。
以新疆塔什库尔干县法院为例,由于经济条件、人员编制等多方面原因,自2001年以来,该院已连续6年未能招到一名大学生进院。
三、社会现实问题对经济欠发达地区法院队伍管理的影响
1、保障制度不健全,法官职业缺乏吸引力。
司法是保障社会正义的最后一道防线,法官作社会正义的最后防卫者和解决社会矛盾的最终裁判者,其担负的责任重大,审判任务繁重,许多一线法官常年超负荷工作,经常累倒、病倒在工作岗位上。
他们沉受着巨大的压力,有的甚至付出了生命的代价。
然而,目前法官职业保障机制现状不容乐观(经济欠发达地区表现得尤为突出):
法官的付出与所得不相对称,法官的社会地位不高,职业安全未能得到有效保障,使法官职业缺乏应有的吸引力,给法院队伍管理带来了很大的难度。
2、法院工作难度不断增大,法官工作压力较大。
当前,我国正处于社会变革与转型时期,因利益格局的调整,社会矛盾与纠纷频发,大量案件涌入法院,其中绝大部分案件是在基层法院。
而且随着经济体制改革的推进,疑难复杂案件和群体性纠纷案日益增多,处理难度越来越大。
人少案多(经济欠发达地区法院更为突出)的矛盾越来越突出。
另外,由于各种错综复杂的原因,近几年来当事人申诉数量日益增加,涉诉上访问题愈演愈烈,法官不但要审理、执行大量的案件,还要忙于应付各种信访问题。
为了实现“公正与效率”,法院内部的管理越来越严格,法官承受的各方面的压力越来越大,有时不堪重负。
3、法院管理体制不科学,缺乏生机与活力。
法院目前的人事管理制度仍是参照公务员制度,法院招录人员必须首先通过公务员考试。
通过国家司法考试的人员,即使想进法院当法官,还必须参加公务员考试,解决公务员身份问题。
还有就是书记员的管理问题,“书记员实行单独管理序列”已经提出好几年了,但至今也没有具体的实施办法,以至于有些人在法院干了十几年了,快四十岁的人了,一说起来还是个书记员。
4、社会诱惑力对法院队伍管理的影响
当前我国正处在经济快速发展的历史时期,经济的繁荣与发展势必会对法院干部队伍产生冲击。
而东西部的地区差别更是加剧了人们对发达地区的向往。
俗话说“人往高处走,水往低处流”,于是有些法官就抵不住一些公司、企业高工资、高福利的诱惑而辞职另谋他就。
以新疆自治区高级法院为例,有数据统计,近两年先后有12人辞职或者调往发达地区法院,而这些人都是法院的骨干力量。
有些法院的法官由于精通法律又处理过各种各样的案子,社会经验丰富,于是便成为一些公司、企业吸纳人才的重点对象,不惜以高工资、高待遇而挖法院的墙角。
这种现象在经济欠发达地区尤为突出,难怪某贫困地区的地委书记戏言道:
“常说孔雀东南飞,现在连麻雀也要飞了”。
由此可见,社会诱惑力对法院的冲击可谓不小。
四、加强经济欠发达地区法院队伍管理工作的几点思考
(一)加强领导班子建设是关键,领导者要给领导的队伍定方向、定路线、定政策,还要站在排头带领部下按照既定的目标前进。
作为一名领导干部就要以身作则,率先垂范,做工作的表率、学习的表率、遵纪的表率、奉献的表率、廉洁的表率;不能交人的事自己干,得罪人的事推给别人干;要解决不会管、不敢管、不想管,精神萎糜,形象不佳,作用不强的问题;在工作中要大度而不糊涂,严管而不专管,要亲为而不虚为,领导的作风正了,干警的作风就正了;领导的修养提高了,干警的修养自然就提高了。
(二)要转变观念,要坚持“人才资源是第一资源”的指导思想,提高对法官职业特点的认识,树立人才立院的思想,切实做到“以人为本,以人为先”。
人的问题,归根到底还是机制问题,作为经济欠发达地区的基层法院,就是要实施人才战略,建立良好的机制,引进外地优秀人才,强化培训本单位现有人才。
要建立有利于发挥人才效能的用人机制,营造一种尊重知识、尊重人才的氛围,要吸引人才、留住人才,使优秀人才进得来,稳得住,能安心。
要把那些符合法官法条件的人充实到法官队伍中来,把法官队伍建设成一支高素质的德才兼备的职业化群体。
逐步提高法官的工资待遇,适当贯彻从优的政策,并建立各种激励约束机制,创造良好的环境,用良好的机制和环境吸引人才,努力实现法官人才资源的优先开发与积累。
(三)努力争取党委对法院工作的高度重视和政府的大力支持。
法院队伍的可持续发展和审判事业的有序推进,离不开党委的重视和政府的支持;换言之,法院工作业绩的提高,也为促进党委和政府的工作提供了一个良好的、稳定的社会环境和法治环境,两者是相辅相成的。
从这一点上来讲,法院就要充分发挥自己的主观能动性,不断克服困难,以优良的工作业绩来赢得党委、政府对法院工作的支持和对法官职业价值的理解、认可。
尤其是经济欠发达地区的法院,要经常向党委、人大汇报工作,多加宣传法院工作的重要性,在解决法院干部的实际问题上,要下苦功夫,多反映、多呼吁。
(四)大力强化队伍建设,提高服务保障能力。
在法院队伍建设方面,要着力打造高品位的法官队伍。
一要强化法官职业意识,坚持用邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观为统领,牢固树立正确的世界观、人生观和价值观;二要提高法官职业技能,不断提高法官驾驭审判活动的水平和司法保障的能力;三要树立法官职业形象,努力加强法官作风建设,不断培养法官的职业素质;四要加强法官职业保障,推动适合法官职业特点的任用、晋升、奖励、抚恤、医疗保障和工资、福利、津贴制度的建立和完善。
(五)要逐步推行法官逐级选任制度,最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》第二十八条规定:
“在确定法官员额的前提下,上级人民法院法官职位出现缺额,逐步做到主要从下级人民法院的法官中择优选任”。
贫困地区法院补充法官人选实行由省高院或省级人事部门对获得司法资格的人员进行定向分配,以从根本上解决贫困地区法院后继“乏人”的状况。
推行上级法院法官到基层法院锻炼制度。
中院的法官职位出现空缺,从基层法院的法官中择优选任。
相应的,中院对新录用的法官,应推行到基层法院锻炼的制度。
先到基层法院工作3年以上,根据自身素质和工作业绩,再选拔到中院,以防止基层法院法官被选任到中院后,基层法院出现法官严重缺员。
(六)参照新疆南部地区地方乡镇的做法,在干部管理使用上实行“4211机制”即:
四分之二的人员在岗工作,四分之一的人员学习培训,四分之一的人员轮休。
这样既保证了正常工作,又强化了学习更新了知识,也使疲惫的身心得到缓解和调整。
(七)加强职业培训和学习交流,努力创建学习型法院,提高广大法官的学习能力、实践能力和创新能力,提高法官职业技能和职业道德水平。
一是更新学习观念,法官要树立终身学习的理念,把学习作为工作的第一要务和生活的第一需要。
二是提高培训层次,邀请专家、学者、教授来授课,帮助法官准确理解立法的本意,了解最新法律动态和新思想、新观点,不断拓宽知识面,提高解决新问题的能力。
三是树立科学发展观,加强东西法院交流,学习和掌握处理问题的新经验和新方法,进一步缩小与发达地区法院的差距。
要坚持以人为本,按照法官职业化的要求,注重实践的磨炼,采取多种形式、多层次、多渠道对干警进行岗位练兵,提高干警的业务素质,增强业务技能。
(八)在法院内部的管理上,要增收节支,降低司法成本。
一是大量适用简易程序审判案件,使诉讼当事人获得迅速的审判,提高工作效率,降低诉讼成本,使有限的审判资源发挥最大的效益,也能减轻当事人的诉累。
二是积极适用民事诉讼督促程序,督促程序中的申请支付令方式,是民事诉讼中了结民事债务最便捷、高效的办法。
(九)大力加强干部政治思想建设,发扬艰苦奋斗、勤奋敬业精神,这在经济欠发达地区尤其是贫困地区是非常重要的。
“人是要有点精神的”,一个人活着,根本的就要有一个为人民服务,作贡献的思想,多为社会、为国家、为人民作点有益的事。
这不是简单的说教,政治思想工作说起来是“老生常谈”,但在经济欠发达地区工作没有崇高的理想和坚定的政治信念是干不好工作的。
作为经济欠发达地区的法官要干,就要有不怕累,不怕难,不怕碰钉子,锲而不舍,一干到底的精神。
与此同时还要联系群众,虚心向群众学习。
当然,最重要的是要有自信、自强、自立的精神;要有秉性执着,克尽职守,弃邪敬业,辛勤工作,勤俭谦让,与人为善的品格。
有了这种精神,不管身处顺境还是逆境,都能保持奋斗的激情。
(十)建立和完善法官职业监督惩戒制度,积极推进司法改革,建立健全法官违法审判责任追究制度,积极探索带有鲜明专业特点的法官惩戒制度,把违法审判责任追究作为重点,着眼于涉及程序的有关行为,不仅要约束法官业内行为,还要约束法官业外行为,要把有关《法官职业道德准则》规定的有关业内和业外行为纳入责任追究范围。
同时,要加强法官职业监督,积极探索建立完善符合法官职业特点的内部监督制约机制,充分发挥诉讼体制本身的监督制约作用,进一步健全法官自律机制。
要主动接受人大及其常委会的监督,依照法定程序接受法律监督,积极接受民主监督、舆论监督,把内部监督和外部监督有机结合起来,做到审判权行使到哪里,监督就跟踪在哪里,逐步铲除滋生腐败的条件和土壤。
继续加大惩治腐败的力度,重点查处利用审判权、执行权贪赃枉法的人和事,进一步纯洁法官队伍。
法官在审判工作中做到以人为本,清正廉洁,一身正气,两袖清风,廉洁自律,清廉如水,执法如山,在诉讼活动中充分体现出关心人、理解人、尊重人,注重维护当事人的各种诉讼权利,使当事人切身体会到法官公正、高效、文明和廉洁的形象。
与此同时,要按照最高法院颁布的《法官职业道德基本准则》,加强自身修养,培养爱憎分明、刚正不阿、敬业进取、清正廉洁的品格,自觉遵守各项司法礼仪,尊重当事人的权利和人格尊严,模范遵守法庭规则,约束业外活动,以良好的品行和个人声誉,庄重文明、正直善良、无私无欲的道德操守取得社会的广泛认可和尊重。
(十一)加强制度建设,要按照“为民、务实、清廉”的要求,加强内部管理,建立和完善各项工作规章制度,不断推进法院工作长效管理,使以审判为中心的各项工作都有据可查,有章可循。
要严格奖惩,狠抓落实,规范和约束司法行为和公务活动,保证司法的公正、廉洁、文明、高效,进一步提高法院队伍的战斗力。
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