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巴塞尔银行监管委员会
巴塞尔银行监管委员会(TheBaselCommitteeonBankingSupervision,简称巴塞尔委员会)是在西方银行倒闭、金融危机等社会现实和追逐论(TheCaptureTheory)、社会利益论(ThePublicInterestTheory)及管制新论(TheNewEconomicTheoryofRegulation)等管制理论在银行领域应用的背景下,由国际清算银行发起,10国集团(G10)成员比利时、荷兰、加拿大、英国、法国、意大利、德国、瑞典、日本、美国以及瑞士和卢森堡等共12国的中央银行监督官员于1974年12月在巴塞尔成立的。
其主要任务是“制定广泛的监管标准和指导原则,提倡最佳监管做法,期望各国采取措施,根据本国的情况,通过具体的立法或其他安排予以实施”。
全球经济金融环境的剧烈变化直接推动了银行监管和风险管理原则和框架的演化(参见表2.1)。
巴塞尔委员会的阶段性成果既是一定时期内国际银行业风险管理经验教训的总结,也代表着银行业监管原则的发展趋势,成为许多国际性银行遵守的共同原则和国际银行监管框架与风险管理原则发展与演变的重要标志。
表2.1巴塞尔协议的演进过程
年份
巴塞尔银行监督委员会
风险管理标准的纲要文件
1974
巴塞尔委员会(BIS)成立
1975
对银行国外机构的监管原则《库克协议》,协议的总体思路是“股权原则为主,市场原则为辅;母国综合监督为主,东道国个别监督为辅”,突出强调了任何银行的国外机构都不能逃避监管及母国和东道国应共同承担的职责,监管的重点是现金流量与偿付能力。
局限性:
由于各国的监管标准存在较大差异,东道国与母国之间监管责任划分的实际适用上存在不同意见。
1988
《巴塞尔协议》(BaselI):
资本充足性的国际标准,主要内容是针对十国集团的“国际活跃银行”的信用风险规定最低资本要求,从资本标准及资产风险两个方面对银行的资本比率、资本结构、各类资产的风险权数等方面作了统一规定;突出强调了资本充足率的标准和意义;强调国家风险对银行信用风险的重要影响。
1993
金融咨询组织G-30:
风险管理最佳措施推荐
1996
巴塞尔协议补充:
标准的风险管理模型,允许大银行建立各自的内部模型
1998
有效银行监管的核心原则:
强调全面风险管理模式
1999.6
巴塞尔协议修改第一次征求意见稿(BaselII)
2001.1
《资本协议》第二稿
2001.12
修改原定完成新协议的时间
2002.1
新巴塞尔协议(BaselII,征求意见稿):
引入信用风险内部模型,开始考虑操作风险;强调最低资本充足率要求、外部监督、市场约束三大支柱紧密相连
2002
采纳巴塞尔协议的国家超过100个
2003.4
《资本协议》第3稿,加入了相关因素,对发达国家和发展中国家的平等、亲经济周期、准备金计提等问题进行研究。
2004.6
新巴塞尔协议(BaselII)定稿,主要内容是将三大支柱结合在一起,向以风险管理为核心的质量监管模式过渡;将信用风险、市场风险和操作风险全面纳入资本充足率计算,使资本状况与总体风险相匹配,提高了监管的全面性和风险敏感度;为抑制监管资本套利行为,适当扩大资本充足约束的范围,区分监管资本和经济资本。
把多元化外部监管与内部风险模型、监管目标与商业银行的内在激励机制相结合。
推进解决信息不对称的信息披露,重点向资本充足率、银行资产风险状况等市场敏感信息集中,确保市场对银行的约束效果。
2006年底
新巴塞尔协议(BaselII)实施
《巴塞尔协议》的演进过程实际上正是国际金融风险监管思路变化趋势的反映,对此,总结如下:
(1)从强调统一的外部监管标准转向多样化的外部监管与内部风险模型相结合,这一点在巴塞尔委员会关于市场风险的补充规定中已经有了相当明显的突破。
(2)从强调定量指标转向定量指标和定性指标相结合,这一点在《关于市场风险补充规定》和《有效银行监管的核心原则》中都有明显的体现,在《有效银行监管的核心原则》中表现得更为突出。
(3)从一国监管向国际合作监管转变,这个转变的直接推动力量就是金融业的全球化。
(4)从合规导向的监管思路转向风险导向的监管思路,具体体现在巴塞尔银行监管委员会发布的《大额信用风险的衡量和管理》、《银行国际信贷的管理》、《银行外汇头寸的监管》、《利率风险管理原则》、《计量与管理流动性的框架》、《计算机和电讯系统中的风险》、《有效银行监管核心原则》等等。
(5)从信用风险监管转向全面风险监管,在这一思路的推动下,国际银行监管组织和一些国家的监管当局相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则。
(6)从对银行的监管转向注重对金融集团的监管,在新巴塞尔资本协议中得到了明显的继承和体观。
2.5.1旧巴塞尔协议
表2.2《旧巴塞尔协议》的主要内容
(1)基本框架
对象
10国集团及卢森堡、瑞士(12个国家)
计算公式
自有资本比率(合并报表)=自有资本/风险资本
8%
(2)自有资本的定义
定义
自有资本=(核心资本-A)+(附属资本-B)
核心资本(TierI)
实收资本:
已发行并完全缴足的普通股及永久性非累计优先股
公开储备:
通过保留盈余或其他盈余而创造或增加的储备
·无限计入
附属资本(TierII)
未公开储备:
虽未公开,但反映在银行的资产负债表上,并为监管当局所认可的储备
资产重估储备:
不动产价值的重估收益、证券价值的重估收益(计入45%)
普通准备金和普通呆帐准备金:
防备目前还不能确定损失的准备金(不能超过风险资产的1.25%)
混合债务资本工具:
包括累计优先股、永久附属债、转换债(仅计入核心资本的50%,期限在5年以内的每年计入20%)
次级长期债务:
期限5年以上的次级资本工具及不许购回的优先股(不能超过核心资本的50%)
·附属资本的比重在全部资本中的比重不得超过50%
扣除
A.商誉价值。
B.对非并表计算的金融子公司的出资
(3)风险资产的计算
表内业务:
计算方法
风险资产=总资产×不同资产的风险权重
风险权重
资产类别
0%
(1)现金
(2)以当地货币为面值的中央政府或中央银行的债权;(3)OECD国家的中央政府或中央银行的债权;(4)用现金或用OECD国家中央政府的债券作担保,或有OECD国家政府担保的债权
10%
对国内政府以外的本国公共部门的债权及由公共部门保证的债权
20%
(1)面向国际开发银行(世界银行等)的债权及由这些银行所发行的债券为担保的债权;
(2)对OECD各国银行的债权和由这些国家的银行担保的贷款,贷款期限在一年以内面向OECD国家以外的银行贷款或由这些银行担保的贷款;(3)对OECD国家中央政府以外的公共部门债权以及由这些部门担保的债权,托收中的支票
50%
完全以居住用房产作抵押的住宅贷款
100%
(1)对民间部门的贷款,余期在一年以上的对OECD国家以外的银行债权;
(2)对营业用的土地、建筑物、动产等其他固定资产的贷款,其他银行所发行的资本工具,其他的资产等等
表外业务:
计算方法
风险资产=信用换算系数×相应的风险权重
信用换算系数根据表外业务的规模、风险暴露的程度及库克委员会公布的规定推算
资料来源:
日本银行编:
《图说日本银行》1992年版。
缺陷:
随着金融市场的发展,《巴塞尔协议I》建立的银行监管标准逐渐落伍,难以满足现代银行监管的需要。
在这些新发展面前,《巴塞尔协议I》的标准显得过于简单。
(1)协议对于银行资产风险类型的规定过于粗陋,具有同一风险权数的银行资产的实际风险可能差别很大。
这种有限的风险权数诱使银行千方百计将资产归置在风险权数低的范畴,从而使得资本充足率的计算结果严重扭曲,难以反映银行真正抗风险的能力。
这种方法实际上在鼓励银行从事高风险的业务,因为高风险业务的收益率高,但所需的资本数量相同。
(2)协议没有考虑银行的其他风险,如贷款的利率风险、银行经营中的操作风险和法律风险等,诱使银行刻意规避信用风险而承担其他风险,而资本充足率的数值并没有反映这些风险。
所以这种方法实际上低估了银行的整体风险。
(3)许多己有的监管约束推动了国际银行界的资本套利现象,但是1988年的巴塞尔协议难以有效约束这些现象。
资本监管套利指银行管理层使用某种方式降低所需监管资本数量,但同时并没有实际减少银行的风险,目的纯粹是为了减少监管资本数量。
主要手段包括:
通过推进资产的证券化将信用风险转化为市场风险等其他风险来降低对资本金的要求、广泛采用控股公司的形式来逃避资本金的约束等等。
(4)国家风险权重设计有问题。
在计算资本充足率时,确认资产(包括政府、银行、公司的债权)风险权重的大小主要是依据债务人所在国是否为经合组织成员国,成员国的主权风险为零,而非经合组织成员国的主权风险为20%。
OECD与非OECD的划分标准带有明显的“国别歧视”,致使信用分析评判中的信用标准扭曲为国别标准。
(5)市场适应性问题。
协议虽然注意到了表外业务的潜在风险,也提出了对照表内项目确定表外资产风险权重的做法,但随着金融新业务的推出和银行组织形式的更新,协议的涵盖范围和监管效果都难以让人满意。
最典型的是银行资产证券化和银行持有债券,金融控股公司的广泛建立以及银行全能化等,由此不仅引发逃避或绕开资本金管制的问题,而且引发了市场风险。
(6)协议中,银行始终处于被动地位,银行危机的产生主要由借款人的风险引起,银行风险的规避取决于监管当局对其资本金计提方法和计提数量的监督,并不注意当事人主体能动作用的发挥,未能从监管上为银行改善自己的风险管理水平提供激励,也没有对银行提出应如何适应市场以及如何主动接受市场约束。
因此,1988年的《资本协议》在实施10年后面临着一个如何改进的关键时刻。
新资本协议所构建的国际银行业监管标准实践了资本约束下激励相容的监管理念:
最低资本要求、资本充足性的监管约束和市场约束三大支柱,充分体现了银行内部管理、市场约束和官方监管三者的有效结合,强调了金融机构的自我约束、以及通过信息披露引入市场约束从而间接地增强市场约束的力量。
2.5.2新资本协议的三大支柱
新资本协议的内容可概括为三大部分,即最低资本要求、监管当局对资本充足率的监督检查和市场约束,这三部分内容又被称为新资本协议的三大支柱。
1、最低资本要求
即最低资本充足率达到8%。
目的是使银行对风险更敏感,使其运作更有效。
根据新资本协议的规定,在计算资本比率时,仍然沿用了旧资本协议的规定,即分子代表银行所持有的资本数量,分母代表风险加权资产,有关资本构成的各项规定也保持不变。
但新资本协议对风险资产的界定和计算银行各类风险的计量方法进行了修改,分母由原来单纯反映信用风险的加权资本加上了反映市场风险和操作风险的内容。
信用风险采用标准法或基于内部评级法确定(基于内部评级法又有基本法和高级法的区别,三种方法的复杂程度依次递增)。
新资本协议允许银行根据自身的风险管理水平和业务的复杂程度灵活运用计量方法,并建议业务相对简单、管理相对薄弱的银行使用旧协议提出的标准法,这种方法是在外部信用评级机构对交易对手的主权风险、公司风险等项目评级的基础上确定风险权重,短期信用评级适用于长期债权和短期债权,而短期信用评级只能用于短期债权;如果一家机构同时拥有多个外部机构评定的信用等级,则选出两个最高者。
若两个最高者级次相同,则使用这一级次的信用等级作参考;若不同,则取次级作参考。
但由于外部信用评级机构信息的不充分以及人为因素的影响,其评级结果的客观、公正、准确难以保证,因此,新协议要求银行尤其是实力较强的银行采用基于内部的评级方法。
内部评级法具备以下几个特点:
一是一个有机联系的风险评级体系。
内部评级法的三个核心因素风险构成要素、风险权重函数及最低要求对于采用内部评级法的银行来说缺一不可。
二是以定量分析为主,定性分析为辅。
内部评级法主要以历史数据为基础,通过建立模型、数据收集、数据测量等方法分别计算出表示贷款人和债项风险大小的数量指标,因此它较以主观判断为主的风险分析模型更加客观、科学。
当然它也并不排除在关键时用主观判断对得出的结论进行修正。
三是一个两维评级体系。
内部评级法把借款人风险和债项风险分开来考虑,从而避免影响借款人和债项分类结果的风险要素交叉发生作用。
相对标准法而言,内部评级法对监管能力的要求高得多,它要求监管当局有能力评估和监督这些复杂的风险管理系统。
这要求监管者对各种方法的先进性和合理与否有明确的判断。
如果监管机构不能给先进的风险管理技术创造空间,就会阻碍银行管理水平的提高,将不利于本国银行竞争力的提高。
反之,如果新的方法在不合理的情况下被使用,可能导致在一定范围内风险失控。
内部评价法的运用实质上是银行监管方式的重大转变,标志着监管方式由“静态”合规性监管向“动态”审慎性监管转变。
这种基于风险的审慎监管关注的是银行如何度量和管理风险及其管理能力。
新协议通过从标准法、初级内部评级法和高级内部评级法这一循序渐进的资本计算方法,力求建立良好的激励机制,鼓励银行不断改进和完善风险管理系统,从而能更精确地度量风险。
相应的,监管当局的监管重点应从原来的单一最低资本充足水平转向银行内部的风险评估体系的建设状况上来。
2、监管当局对资本充足率的监督检查
监管当局的监督检查是最低资本规定和市场纪律的重要补充。
具体包括:
(1)监管当局监督检查的四大原则。
原则一:
银行应具备与其风险状况相适应的评估总量资本的一整套程序,以及维持资本水平的战略。
原则二:
监管当局应检查和评价银行内部资本充足率的评估情况及其战略,以及银行监测和确保满足监管资本比率的能力。
若对最终结果不满足,监管当局应采取适当的监管措施。
原则三:
监管当局应希望银行的资本高于最低监管资本比率,并应有能力要求银行持有高于最低标准的资本。
原则四:
监管当局应争取及早干预从而避免银行的资本低于抵御风险所需的最低水平,如果资本得不到保护或恢复,则需迅速采取补救措施。
(2)监管当局检查各项最低标准的遵守情况。
银行要披露计算信用及操作风险最低资本的内部方法的特点。
作为监管当局检查内容之一,监管当局必须确保上述条件自始至终得以满足。
委员会认为,对最低标准和资格条件的检查是第二支柱下监管检查的有机组成部分。
(3)监管当局监督检查的其它内容包括监督检查的透明度以及对换银行帐薄利率风险的处理。
引入第二支柱对完善整个监管框架具有重要意义,它不仅引入了监管当局的检查,而且有助于鼓励银行保持事前和事中的谨慎操作,但是,第二支柱的实施也向监管当局提出了一些挑战。
首先,改进监管程序的紧迫性尤为明显,在发生银行危机的国家,银行资本充足水平的计算之所以不真实,就是由于监管法规不可靠和公共部门有意宽容。
银行管理部门对银行面临的风险最了解,并对管理风险负最终责任。
监管当局的监督检查并不是要取代银行管理部门的判断和经验,更不是要把保持资本充足的责任转移到自己身上。
因此,监管部门应在程序上下功夫通过程序创造公平竞争的市场环境,保持银行业整体的稳定,而不是某家银行的安全。
其次,由于监管当局的责任增大,自主权扩大,相应有必要提高对监管部门自身的约束要求,监管不是万能的,监管当局与一般市场主体(银行)一样,具有内在的利益冲动。
随着监管当局的权力增加,其“设租”动力也在相应增强。
不受约束的权力必然导致腐败,因此,为防止监管当局滥用其监管权力,监管当局应采取措施不断增强自身免疫力,另一方面应从外部加强对监管当局的监督检查。
3、市场约束
新协议是从公司的角度来看待和对待银行的,强调银行及时提供可靠的信息,以市场的力量来约束银行,认为市场是一股强大的推动银行合理、有效配置资源并全面控制经营风险的外在力量,具有内部改善经营,外部加强监管所无法替代的作用。
作为公众公司的银行,只有像其他公司一样,建立起现代公司治理结构、理顺了委托代理关系、确立了内部制衡和约束机制,才能真正建立风险资产和资本的良性配比关系,在接受市场约束的同时,才能赢得市场。
市场纪律约束会对银行的经营以及商誉产生极大的影响。
资本充足状况和风险控制能力及控制记录良好的银行,能以更优惠的价格和条件从市场上获取资源;而风险程度偏高的银行,则往往要支付更高的风险溢价,提供额外的担保或其他保全措施。
为确保市场约束的有效实施,巴塞尔委员会提出了全面信息披露的理念。
新协议将信息披露作为银行资本充足率的一个内在要求,代表了国际金融业和国际监管的新的发展方向。
信息披露对强化监管的作用在于:
(1)信息披露制度体现了委托人对内部信息要求的意志和权力,削弱了代理人的信息优势,使监管者处于更有利地位。
(2)信息披露有利于打开银行内部“黑匣”,披露制度的存在对代理人起到威慑作用,使其衡量到风险行为的成本过大而放弃冒险。
惩罚不是约束的目的,更多的信息披露构成对代理人的警示作用更符合约束的本质要求,使监管从事后性向事前性转变,最终达到尽可能减少风险的目的。
(3)信息披露制度是其他一切约束机制实施的前提和基础。
约束机制总是由一定的信息触动之后产生反应,信息披露的质量制约各种约束制度的有效性。
(4)信息披露制度提供了一种灵活的约束手段,可在保证安全性的前提下赋予经营者更大的活动空间和操作权限,这符合金融业灵活、迅速的经营特色,保证在激烈的竞争环境中占据优势。
(5)由信息披露所构成的社会公共舆论监督是有效监管体系中重要的一环,有助于减少监管中的道德风险。
强调信息披露监管制度的适当构造也必然能够构造公众监督机制,监管者的行为将受到关注,不符合监管宗旨的行为将得到纠正。
从而可以降低监管组织的交易成本,提高组织效率。
新协议对信息披露规定如下:
(1)关于披露内容。
新协议在四个领域制定了更为具体的定量和定性信息披露内容:
适用范围、资本构成、风险暴露的评估和管理程序、资本充足率。
(2)关于披露频率。
新协议指出一年披露一次是不够的,因为在这种情况下市场参与者只能对滞后的信息作出反应,这样的信息不能反应银行真实的风险状况,因此最好是每半年披露一次,对于过时而失去意义的信息,如风险暴露,最好是每季一次。
新资本协议包括第一支柱最低资本要求、第二支柱监督检查和第三支柱市场纪律,改变了旧资本协议单纯强调银行资本充足率的单一结构,形成相互依存、相互配合的新型风险监管模式。
第一支柱仍是整个新资本协议的核心部分,但较之旧资本协议扩大了风险监管范围、提高了风险敏感度,可以使最低资本要求与不同银行的具体情况更加紧密的结合;第二支柱则强调监管机关的外部监督检查,明确了监管机关在风险监管中的任务和作用;第三支柱则是通过规定银行的信息披露,强化了市场对于银行经营状况的约束力。
因此,新资本协议将银行、监管机关和市场三者紧密联系形成一个共同体,实现内部控制和外部监管有效结合,形成以第一支柱为核心,第二支柱、第三支柱为辅助的风险监管模式,最大限度地降低了银行风险发生的可能性。
相对于旧资本协议,新资本协议主要有以下一些创新:
(1)其主要目的在于使计算资本金的方法更接近于从1988年就已经出现的在风险管理技术方面已取得的进展,从以下两个计算公式可看出,新协议将信用风险、市场风险和操作风险的管理切实地涵盖在模型当中;并且对这三类风险的计量应建立的模型,参数以及相应资本金的要求提出了切实、可行的方法,对全面风险管理的内容做了详尽的阐释。
而旧协议在资本金的计算方面只对信用风险做了要求,在全面风险管理方面也仅仅是提出了全面风险管理的理念和基本框架,而未能将之具体化、量化和模型化。
公式如下:
《新协议》下:
资本充足率=资本/(信用风险加权资产+12.5×市场风险资本要求+12.5×操作风险资本要求)
《原协议》下:
资本充足率=资本/风险加权资产
两个公式的分子的含义相同,均指法定的资本数额;而分母之间存在差异,前者是指银行的全面风险,后者仅指银行的信用风险。
(2)新资本协议在于更多地推动资本监管向面向过程监管方向发展。
因此,新资本协议的目的是进一步把金融工具方面的创新纳入协议范畴,它不仅仅满足于协议的事后调整以容纳市场发展。
其目的还在于使资本标准减少事前扭曲来保持其前瞻性。
新资本协议的总体目标是通过更进一步地综合考虑资本充足性和风险损失之间的关系来减少银行应用于对其最低要求进行套利的动机。
(3)新资本协议的侧重点在于市场创新而不是解决如何将这些标准应用于新兴市场的问题。
新巴赛尔协议在风险控制方面正式将市场风险和操作风险量化到资本金的计算中,反映了世界监管机构对全面风险防范和控制的重视程度。
(4)新协议中最引人注目的莫过于对信用风险估值的内部评级法(TheInternalRating-BasedApproach,IRB法)的推出。
该法不单单提出了计算方法的框架,还在具体的参数计算方法和相关规定上都做了具体详实的阐述。
为银行风险管理提供了一套国际标准法则。
(5)从风险权重的灵活度上来看,旧协议的风险权重的级次过于简单且不合理。
新协议增加了50%和150%(对公司风险)两个级次,并且基本上消除了风险权重上的国别歧视。
虽然新协议是对旧协议的一次具有创新意义的扬弃,但是它仍然沿用了旧协议中8%的资本充足率的标准,说明了旧协议具有基础指导作用。
并且,新协议是在旧协议的框架和基础上来进行改进、填充和延伸的。
所以,从这个角度来看,旧协议同样具有不可低估的作用。
表2.3《旧巴塞尔协议》与《新巴塞尔协议》的比较
《旧巴塞尔协议》
《新巴塞尔协议》
主要体现自由竞争悖论的监管理念
将自由竞争悖论、金融风险理论、金融市场信息不对称理论有机结合
风险敏感度不足
风险敏感度高
风险权重系数0-100%,偏向OECD国家
风险权重系数0-150%,无偏向性,外部评级或内部评级
宽泛粗略的框架性规定
更具市场敏感性的制度性安排
强调单一风险的度量
更注重银行内控方法,监管者外部评估和市场自律约束的协调统一
只局限于资本比率
3个支柱代替了单一比率
对所有银行采用一个风险衡量方法,以不变应万变
更多样、更灵活的方法,驱使银行提高风险管理水平
信用风险+市场风险
信用风险+市场风险+操作风险
未涉及风险集中
资产分散性调节
风险缓释技术范围很窄
风险缓释技术范围大大拓宽
未涉及资产证券化
特别强调资产证券化
未涉及监管要求
监管前提条件和持续性要求
未涉及内部控制
特别强调内部控制
未涉及透明度
最大透明度要求
通过提高银行资本水平,从而提高银行抵御风险能力
通过将资本与银行的主要风险更加紧密地联系起来,提高银行风险衡量与管理的水平
应用于银行
应用于银行集团层面
资本定义未变,资本比率为风险资产的8%未变
《新巴塞尔协议》克服了《巴塞尔协议》中的一些主要问题,但是还遗留了三个主要的问题需要各个国家自行规定。
第一个问题是,如何对待基本风险的问题。
比如受护资产的规模、到期日和参考资产都可能和信用衍生品的基础资产不一致。
在实务中,监管者往往要求金融机构可以使得信用风险完全转移。
同时,监管者出于稳健原则,往往用最坏的方法来度量受护卖方。
也就是说,受护买方在计算资本和考虑受护的时候采用的是在基础债务的债务人和受护卖方中只能选取最可能违约的一方作为担保的要求。
第二个问题是,有人提出了对银行类金融机构在资本充足率达不到要求的时候进行罚款的问题。
现在,很多人认为虽然《新巴塞尔协议》在第二部分对监管者行为的规定是一个很大的进步,但是,目前对银行违反资本充足率的行为的惩处并没有进行任何的规定。
第三个有关监管资本的问题是银行进行资本充足率披露是否有必要。
在《新巴塞尔协议》的第三支柱中,鼓励和要求金融机构通过资本充足率的披露来完善对资本充足率监管的规定。
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