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关于城镇化进程中农业人口转移问题的思考
关于城镇化进程中农业人口转移问题的思考
李曰春
【内容摘要】“十二五”时期是中国解决农业人口转移问题的关键时期,然而农业人口转移问题的理论研究和政策制定却严重落后于现实的发展和需要,这给中国社会管理和经济社会发展带来一系列深刻而复杂的问题。
问题的解决需要创新。
本文提出“户土分离,户随人走”的基本设想,并分析了重要意义,给出了具体建议。
【关键词】大问题 城镇化 农业人口转移 前瞻性 思考户土分离户随人走
得过诺贝尔经济学奖的美国教授斯蒂格利茨说过:
21世纪人类最大的两件事情,一是高科技带来的产业革命,另一个就是中国的城市化。
中国要从一个农业人口占绝大多数的国家转变为城镇人口占多数的国家,即实现中国的城市化,确实是一个激动人心的历史性巨变,是全人类的一件大事,标志着中国和世界朝着现代文明迈出了具有里程碑意义的一步。
然而,令人奇怪和不解的是,至今关于中国农业人口转移问题,无论就理论研究和国家政策来说,显然都不适应现实的发展和需要,以致于我们对于这一问题,既缺乏科学的理论指导,又缺乏相应的政策规范,从而导致在很大程度上还处于自在自发状态,而这种状态导致的以独具特色的中国农民工问题为代表的一系列经济社会发展的问题,已经影响和制约了中国经济社会的全面、协调、可持续发展。
因此,对于这一问题展开充分的研究,并制定相应的明确政策,已经是颇为迫切了。
正如著名社会学家陆学艺所说:
中国特色的城市化道路怎么走?
未来14亿多人口在空间上如何分布?
要实现什么样的城镇化格局?
这些大事都要及早有个明确的说法,不能再这样各自为政地走下去。
一、问题的重要性
(一)“十二五”时期是中国解决农业人口转移问题的关键时期
“十二五”时期是中国城镇化的关键时期,在这一时期,中国的城镇化率要达到51.5%,中国从一个农业人口占多数的国家开始转变为城镇人口占多数的国家。
中国人口变化有两大突出特点:
一是需要从农业人口转移为城镇人口的数量大。
2011年《政府工作报告》提出:
“十二五”期间要积极稳妥推进城镇化,城镇化率从47.5%提高到51.5%。
第六次全国人口普查显示,此次人口普查登记全国总人口为13.39亿人,10年增加7390万。
其中,居住在城镇的人口为6.65亿人,占49.68%;居住在乡村的人口为6.74亿人,占50.32%。
同2000年第五次全国人口普查相比,城镇人口增加2.07亿人,乡村人口减少1.33亿人,城镇人口比重上升13.46个百分点。
“十二五”时期,假如全国每年平均增长700万,五年后全国人口达到13.74亿,其中城镇人口将达到7.07亿人,乡村人口6.66亿人。
农村人口五年内累计转移2600万左右。
二是流动人口多,且增加比较快。
第六次全国人口普查显示:
大陆31个省、自治区、直辖市的人口中,居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人,其中市辖区内人户分离的人口为3995万人,不包括市辖区内人户分离的人口为2.21亿人。
同2000年第五次全国人口普查相比,居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加1.16亿人,增长81.03%。
这么多农业转移人口转变为城镇居民,这么多人户分离的人口,如果我们对这一问题不及早研究,及早拿出正确而又明确的政策,那我们就不可避免的要陷入被动,甚至会出现拉美那样的城市病。
(二)农业人口转移问题理论研究和政策制定落后于现实的发展和需要
与现实的发展和需要相比,无论是关于农业人口转移问题的理论研究和政策制定,显然都是比较落后的。
回顾建国以来,中国农业人口转移的历史进程,我们可以概括为下面几个阶段:
1、控制性转移阶段:
20世纪五十年代开始至改革开放前。
中国人为地确立了城乡二元结构体制,把居民分为城市居民和农村居民,两种居民,两种身份,两种待遇。
要想从农村人口变为城市人口,只有通过升学、升迁等官方规定的为数极为有限的渠道,国家紧紧地控制了农业人口转移为城镇居民的通道。
2、自发性转移阶段:
改革开放至20世纪末。
随着改革开放在农村的起步,农村普遍实行了家庭联产承包责任制,大量剩余农村劳动力需要转移,一部分进了乡镇企业,一部分去了城里。
农民工由此产生。
农民工成为候鸟,自发迁徙。
3、引导性转移阶段:
进入21世纪至今。
科学发展观和构建核心社会战略思想的提出,中国开始比较重视统筹城乡发展,形成城乡一体化发展新格局。
因此,对于农业人口转移问题,出台了一些引导性措施,比如,一方面鼓励符合条件的进城务工农民在城市里尤其是在中小城市里落户;一方面鼓励广大农民工返乡创业。
但是,这些措施都缺乏必要的约束力,农民工问题仍未得到根本解决。
由此看见,到目前为止,关于中国农业人口转移问题,我们还没有进入通过明确、统一、具体的国家政策予以解决的轨道。
下一步怎么办?
我们应该抓紧制定明确统一的国家政策,实行政策性转移,即通过具有刚性约束力的国家政策积极地有计划地推进中国农业人口转移为城镇居民,以实现城镇化进程的健康发展。
如果我们没有明确的政策,各自为政,任其发展,就有可能出现问题。
《朱镕基讲话实录》透漏了朱镕基对于中国城镇化进程的担忧:
我非常担心的就是搞“城镇化”。
现在“城镇化”已经跟盖房子连在一起了,用很便宜的价格把农民的地给剥夺了,让外国人或房地产商搬进来,又不很好地安置农民,这种搞法是很危险的。
凡事预则立,不预则废。
对城镇化进程中农业人口转移问题进行前瞻性研究,以便提供理论上和政策上的支持,就不能不说是一个大问题了。
二、问题的复杂性
目前实行的以城乡二元结构体制为根本特征的户口登记管理制度,随着中国经济社会的快速发展带来了一系列复杂的现实问题。
(一)社会管理服务的复杂性
1、身份复杂:
什么人?
人在城里,户在乡下。
如农民工、农民大学生(农村籍入学不迁户口的大学生),到底是城镇居民,还是农村居民?
城里的乡下人?
这样就由城乡二元结构进一步成为城乡三元结构了。
这种身份上的纠结引起的身份认同困惑不利于个人归属感的建立,不利于现代公民意识的培育,不利于和谐社会的建设。
2、管理复杂:
谁来管?
是城市社区居委会,还是村委会、农村社区居委会?
如计生问题、党员问题。
现在计生为问题,主要还是靠户籍所在地管理,以致在外工作的农村户籍人员都要按时到户籍所在的乡镇计划生育服务站去体检,或邮寄在工作地相关部门所做的体检报告,管理成本和难度都大大增加了。
同时管理的效果也大打折扣。
据统计,当前,我国出生人口素质状况不容乐观,每年出生缺陷率达到4%到6%。
流动人口不能有效做好预防是其中一个很重要的原因。
2010年,国家人口计生委会同有关部门在49个城市启动推进流动人口计划生育基本公共服务均等化试点工作,流动人口可以就近在计划生育技术服务机构,享受国家规定的避孕节育免费技术服务项目和计划生育、生殖健康检查等。
然而这些措施很难得到普遍有效地实施。
由于不能对流动人口进行有效管理,带来了比较多的社会治安问题。
农民工尤其是新生代农民工犯罪问题成为当今社会治安的一个突出问题。
中国社科院2010年《法制蓝皮书》称,2010年,我国新生代农民工已有1亿多人,当前新生代农民工犯罪案件约占全国城市刑事案件的三分之一,且呈现“共同犯罪、团伙犯罪突出”等特点。
3、服务复杂:
谁提供?
学校、医院、基础设施(水、电、路、气)、社会保障等基本公共服务谁提供?
是城市,还是乡村?
是户口所在地政府提供,还是居住地政府提供?
如果公共服务出现了缺位就会导致社会问题。
现在的入园(幼儿园)难、上学难、看病难、交通拥堵、住房贵等社会问题,其中一个不可忽视的原因是,由于现行的户籍登记制度造成了大量的没有登记在编的“城镇居民”“挤占”了当地政府只根据登记在编的城镇人口提供的公共资源。
当然,政府对于公共服务的提供也不无规定。
《“十二五”规划纲要》指出:
对暂时不具备在城镇落户条件的农民工,要改善公共服务,加强权益保护。
以流入地全日制公办中小学为主,保证农民工随迁子女平等接受义务教育,并做好与高中阶段教育的衔接。
将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。
建立农民工基本培训补贴制度,推进农民工培训资金省级统筹。
多渠道多形式改善农民工居住条件,鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。
然而,现实是地方政府一般都根据户籍人口提供公共服务,这就是为什么国家出台了许多关于农民工问题的指示和措施而农民工问题至今仍没有根本解决的重要原因。
换句话说,这些办法和措施还只能是解决浅层次上的一些问题,还很难算得上解决深层次问题的治本之策。
(二)经济社会发展的复杂性
1、农村土地问题面临巨大压力。
由于农业转移人口的户籍问题没有有效解决,导致许多已经脱离农业农村的人员比如农民工、大学生等都还保留着农业户口,他们之所以不愿主动放弃农业户口,就是因为不愿放弃农村的土地。
不愿放弃农村的土地,原因主要有两方面,一是打算回乡务农的农村籍人员(如农民工)还要靠地作为生活的最后保障,一是不再打算回乡务农的农村籍人员(如在农村保留户籍地大学生)是想为了得到征地或拆迁补偿。
这种情况造成了农村的土地得不到很好的耕种,再加上现在土地流转不畅,从而导致大量耕地撂荒。
有媒体曾经引述国土资源部的调查称,我国每年撂荒耕地有近3000万亩。
随着住在城镇的农村户籍的人员越来越多,这个问题也必将越来越突出。
2、城市就业和经济发展面临巨大压力。
农业转移人口(主要是农民工)由于没有城镇户籍而享受不到当地政府提供的就业服务尤其是就业培训,致使他们在城镇的就业状况不容乐观,就业质量普遍较差,具有较大的不稳定性。
这也影响和制约了城市经济的转型升级,不利于经济发展方式的转变和经济结构的战略性调整。
三、问题的出路
解决中国城镇化进程中农业人口转移问题的出路在于创新。
《“十二五”规划纲要》指出:
——适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势,创新社会管理体制机制,加强社会管理能力建设,建立健全中国特色社会主义社会管理体系,确保社会既充满活力又和谐稳定。
——鼓励各地探索相关政策和办法,合理确定农业转移人口转为城镇居民的规模。
(一)基本设想
实行“户土分离、户随人走”的动态管理制度。
户籍制度与土地制度剥离,恢复户口登记的本来面目。
1、基本要点
第一,按居住地登记户口。
登记标准可以研究,如目前的有合法住所,有稳定收入等,以后可以根据情况予以调整。
第二,按土地证和宅基证确定土地和宅基地的用益物权。
土地使用权和宅基地使用权可以流转;农民可以自由退出,政府给予相应的补偿,相当于政府购买。
第三,社会管理和公共服务由居住地政府负责。
如教育、医疗、就业、社保、住房、计生、治安等由居住地政府负责,纳入居住地经济社会发展规划之中予以切实保障,避免落空。
第四,要尽量降低农业转移人口转变为城镇居民的成本。
如不少地方都把有合法住所、稳定收入作为农业人口转移的主要条件,而这两个条件,在城镇房价较高、就业较难的情况下完全靠农民个人解决难度是比较大的,农民个人承担的成本过高,我们城镇政府可以根据规划主动帮助他们解决住房和就业问题,如为他们提供经济适用房、公共租赁房,为他们提供就业培训等。
只有政府和个人共同努力,中国的城镇化才会搞得更顺利、更健康。
2、重要意义
第一,有利于从根本上改变城乡二元结构体制,促进城乡一体化发展。
可以说,城乡二元结构体制是目前影响中国科学发展的最大体制性障碍,严重阻碍了城乡一体化发展,带来了一系列的社会问题。
实行“户土分离、户随人走”的一元化户籍登记管理制度、彻底剥离依附在户籍中的非户籍因素(因户籍而产生的身份、地位、待遇等差异),是改变这一落后体制的治本之策。
第二,有利于实施扩大内需战略,促进经济平衡、可持续、高质量的增长。
实行新的户籍制度,可以促进城镇化进程,而城镇的消费水平、消费结构、消费习惯更利于消费的扩大和升级,更有利于二三产业的发展,从而更好的实施扩大内需战略、加快转变经济发展方式,促进经济长期、均衡、高质量的发展。
第三,有利于保障和改善民生,加强和改进社会管理,促进社会和谐稳定。
实行“户土分离、户随人走”的一元化户籍登记制度,可以使当地政府根据准确可靠的实有人口提供基本公共服务,实行社会管理,从而加强政府工作的科学性、计划性、预见性,有利于及时解决各种社会问题,促进社会和谐稳定。
3、具体建议
第一,要成立综合性的专门机构,加强对城镇化中农业转移人口问题的理论、政策、机制的研究,及早推出改革方案。
第二,要强化对农民合法权益的保护。
农民的承包地和宅基地是农民拥有的合法权益,我们不能靠剥夺农民来搞城镇化。
同时,要加大土地流转服务,加快推进农业现代化进程,避免土地撂荒现象,确保农业基础地位不动摇。
第三,要提高城区、乡镇驻地镇基本公共服务的供给能力,创新供给方式,提高城镇居民的幸福指数。
第四,要统筹兼顾,切实搞好社会主义新农村建设。
城镇化与新农村建设相辅相成,互相促进、互相制约。
未来仍将有几亿农民长期生活在农村,没有扎扎实实的新农村建设,城镇化就会失去可靠地基础和依托。
(二)创新案例
作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆,2010年8月,率先启动了户籍改革,为解决农业人口转移问题提供了有益的借鉴。
重庆按实际居住地一律登记为“居民户口”,实行一元化户口登记制度。
对于在本市登记为“居民户口”的原农村籍的人员,其土地承包经营权和宅基地是否退出由改户人员自己选择,如选择退出,可以获得政府补偿。
由于充分尊重了农民的主体意愿,充分保护了农民的合法权益,改革得到广大农民尤其是农民工的积极响应。
据统计,改革启动短短5个月的时间,重庆已有160万农民工顺利转户进城,成为城市居民。
另外,上海、北京、广州等地都开展了积极的创新,为解决农业人口转移问题进行了有益的探索。
早在65年前,毛泽东同志预言:
“农民——这是中国工人的前身,将来还要有几千万农民进入城市,进入工厂。
中国需要有强大的民族工业,建设很多的近代的大城市,就要有一个变农村人口为城市人口的长过程”。
对于这样一个“长过程”,我们应该具有战略思维和长远眼光,深入研究,及早谋划,作出科学的制度设计和政策安排。
作者单位:
山东省汶上县委党校
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