现代化体系下村民自治问题研究讲解.docx

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现代化体系下村民自治问题研究讲解

现代化体系下村民自治问题研究

摘要：

村民自治制度作为我国基层社会治理的重要支撑，打破了传统的乡村治理模式，取得了良好的实践效果。

但随着农村社会政治、经济、社会、文化等条件的不断变化，原有的村民自治制度固有的不足也越来越明显。

本文在剖析村民自治制度产生的历史与实践过程中，反思了村民自治制度存在的问题，并对新时期村民自治的路径选择进行了探讨。

关键词：

村民自治制度基层民主发展路径

我国村民自治制度正式产生于1982年的宪法，经过不断的探索和完善，形成了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个核心内容。

作为保障村民基层政治参与、自我管理的关键制度，村民自治制度在推动基层民主建设方面发挥了重大作用。

同时由于我国特殊的国情，村民自治在现实操作中也存在着很多不利的发展因素，严重制约农村基层民主建设，甚至损害农民和国家的利益，因此研究村民自治问题具有重要的现实和理论意义。

1、农村治理模式产生的历史和实践历程

任何制度的产生都不是一触而就，而是有深刻的本土文化基础。

村民自治制度之所以能够在我国不断的衍生并形成较为系统的内部体系，根源就在于在我国历史上形成与村民自治自治制度密切相关的乡村治理模式。

这些乡村治理模式为后来村民自治制度的产生奠定了历史文化基础。

这些历史实践的经验都为此后我国推行村民自治制度做了历史铺垫。

改革开放以后，我国社会的文明程度不断提高，传统的政府干预模式已经不适应乡村基层治理的需要，由此开启了村民自治制度的实践历程。

（一）乡村宗族自主治理模式。

作为传统的农业社会，乡村的稳定直接关系着整个国家的稳定。

面对如此多的人口和区域，国家政权不可能直接对乡村进行治理，这个时候的治理模式主要依靠乡村宗族进行自主治理。

这种模式主要适用于解放之前，本质是“以地方宗族势力为依托的族民自治”在这种自治模式下，国家政权通过扶持地方乡绅来达到乡村社会的治理目的。

随着中国社会的近代转型，特别是土地革命的推进，传统乡村权威式宗族治理模式不再适应平等的人与人的关系，新型乡村管理体制的重建就成为必然。

（二）行政村人民政府领导下的乡村治理模式。

1950年，政府颁布《乡（行政村）人民政府组织通则》，在该细则中指出，在全国范围内成立行政村人民政府，领导和组织行政村的基本工作，行政村与乡人民政府并存，互不干涉。

由此开启了另外一种新的乡村治理模式，即由村人民政府领导下的乡村治理。

（三）乡、镇政府领导下的乡村治理模式。

在行政村人民政府领导下的乡村治理模式实施4年之后，政府发现很多乡村人口极少，根本不足以成立的一个行政村，行政村人民政府的存在加大了政府管理的成本。

因此为了适应政府行政管理的需要，1954年我国《宪法》和《地方政权组织法》规定撤销行政村。

从而开启了乡镇政府直接领导下的乡村治理模式。

（四）人民公社领导下的乡村治理模式。

在实施乡、镇政府领导下的乡村治理模式不久，我国就开始了大规模的农业合作化运动，形成由人民公社的统一管理体制。

在这样的背景下，乡村治理的模式自然相应发生改变，直接由人民公社对乡村实施领导和治理，人民公社既是乡村经济管理的组织，也是乡村政治管理的组织。

相对来讲，这种治理模式是一种相对高度集权的治理模式，使得当时的乡村每个小生产队都毫无自主权而言。

对于传统农业的发展来说，不利于提高村民进行农业生产的积极性，文化大革命结束后对此种治理模式教训的反思开始了村民自治制度实践的探索。

（五）改革开放以后村民自治制度的实践历程。

改革开放以后，农村的经济、文化、社会等结构发生了巨大变化，农民的权利意识也不断提高。

改革开放以后，我国社会开始反思人民公社化管理模式带来的弊端，乡村社会也逐步摆脱这种治理模式，一些村民自发组织了村民委员会，以适应村务管理的需要。

经过个别地区的实践，取得了很好地成效。

由此，政府开始重视村民自治制度这个新模式。

1987年，《村民委员会组织法（试行）》颁步，全国开始大范围地建立村委会，这标志着村民自治制度开始萌芽。

之后各地政府为了配合该法的实

施，都结合该规定，立足本地实际情况，制定了一系列实施细则。

这些实施细则推动了村民自治的法制化与规范化。

1990年民政部颁布《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，首次提出在全国农村建立四项民主制度，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

这些制度共同构成了较为系统的村民自治制度框架。

之后中央政府又推动了农村“民主选举”和“民主管理”，发展了农村基层民主。

2、村民自治制度存在的困境分析

（一）选举制度不完善。

民主选举是村民自治制度得以实施的前提基础，是村民自治制度的重要组成部分。

但是在民主观念淡薄的农村做到真正的民主选举困难度较高，在实践中不完善的选举制度表现为：

一是乡镇党委、村支部等行政管理机构控制选举。

在“官本位”等传统观念下，村民委员会的选举容易受到乡镇党委或者村支部的干扰甚至控制，出现选派、委任等情况。

二是选举程序缺乏规范性。

随经济发展，现在大量农民进城务工，但他们同属选民范畴。

因此会出现委托投票现象。

大量的流动人员可能导致部分选民投票远远超过其可代投票数，部分地区甚至出现选票不由村民填写的现象。

（二）监督制度不完善。

民主监督是村民自治的保障性环节。

它以村务公开、民主理财和民主评议村干部等为主要形式，监督和约束村干部的行为和村委会的工作。

而村民自治过程中，民主监督存在以下问题：

一是村委会成员权力过大，在实践过程中村委会委员常以“村官”自居，拥有一定的权利并采取某些手段不断扩大权力，导致监督者与被监督者之间的力量悬殊，监督作用不明显；二是村务信息透明程度低。

部分地区村委会成员为了手中权力或者某些目的，对于自己掌握的村务信息不予公开，或者害怕某些不好问题的暴露不愿公开村务信息，导致普通村民难以了解准确信息，导致监督缺乏有效性；三是村民受教育程度低，缺乏民主意识。

由于农村村民普遍受教育程度低，加之受过教育的人都外出工作。

村民普遍缺乏民主监督意识。

（三）民主决策机制失衡。

虽然我国法律明确规定村民有参与村务治理的权利，但在实际操作中村务治理参与机制的缺失使得村民的此项权利难以落实。

村委会在执行各种政策时存在由村干部个人独断的状况，直接损害村民利益。

在有些乡村，村干部的家族管理思想没有改变，对自身定位不准确，仍然采取集中式的方式管理乡村。

所有的乡村事务由一个人说了算，特别是在面临重大村务事项时，没有按照规定和程序听取村民的意见，使得广大的村民难以参与到乡村公共事务中的决策中来。

村民自治从最终实现的方式来讲，就是能够让广大的村民参与到各种乡村事务的决策中来，而不是仅仅依靠某个村干部的个人决策。

因此在村民制度的构架中，如何实现民主决策的科学化，避免村干部独断专断也是摆在乡村制度面前的一道难题。

（四）自治权与行政权冲突。

在我国宪法中明确规定，乡、镇政府与村委会只有指导的关系，而无领导关系。

而在目前的实践中，很多乡、镇政府在事实上构成对村委会的领导，不仅仅将本身属于乡、镇的工作划分给村委会完成，而且干预村委会的日常工作比如选举工作、管理工作等等。

村委会作为村民自治的组织，对其过多的干预无疑加重了其行政化的色彩，导致村委会成为乡镇政府下的又一个行政主体，背离村民自治的原则。

乡镇政府对村委会过度制约，源于在我国法律体系中，没有对乡镇政府行政权与村民自治权的界限进行明确的划分和说明。

这是导致在实践中地方政府频繁干预村民自治的主导性因素，如果长期对此问题置之不理，这必然导致村委会职能和定位的模糊化。

在实践中难以充当起村民利益载体的角色，会在根本上动摇我国村民自治的主体基础。

3、完善村民自治制度的路径选择

在社会主义新农村的建设中，只有民主与法制建设的不断完善，才能为村民自治的不断发展提供良好的条件。

村民自治作为一种制度，只有所有工作程序都规范化、制度化之后才能体现出真正的民主。

如何在新农村建设的大的环境下，进一步完善村民自治制度，笔者认为应从以下几方面进行路径选择：

（一）完善法律体系，保障村民自治的规范性。

依法治国是社会主义法治国家建设的基本方针，完善的法律体系也是村民自治制度得以发展的保障，一方面要制定并完善《村委会委员选举办法》，不断规范选举程序，在国家层面，在充分考虑地区差异的情况下，总结借鉴全国范围内的成功经验，制定统一的村民委员的选举办法，并确保选举程序的科学性，从根本上保证村民的选举权与被选举权。

对于村民委员选举的实际操作中，对各个环节必须有明确的规定，例如对于选举委员会中立性的保证，必须制定严格规范的回避制度，对于参加选举的村民委员，其本身以及与其有亲属关系的成员一律不能成为选举委员会中的一员。

另一方面是通过法律进一步明确乡村关系，制定《乡村关系法》，制定统一的乡村关系法，为乡镇与村的工作关系提出更为明确的要求，以防止乡政府的过渡干预或者村民委员会的过渡自治。

（二）加强民主监督，保障村民自治的顺利实施。

民主监督作为村民自治的重要内容，是村民自治制度能否顺利实施的基本保障，因此要进一步加强民主监督：

首先，限制村委会的权力，村民自治的过程中，过大的权力容易引发过大的欲望，同时村委会权力过强则会相对削弱村民的权力，力量对比的悬殊，难以保障民主监督的有效性。

因此要加强对村委会委员的约束，同时进一步明确村民的表决罢免权力。

其次是提高村委会政务透明度，村委会委员对于村内情况以及上级信息了解透彻，而村民则相对信息闭塞，村民处于相对弱势地位，不利于民主监督。

因此村委会应该完善村务公开制度，全方位地接受村民的监督。

第三，加强村民的民主法治意识。

由于村民在受教育程度上普遍偏低，加之受教育村民的人口流动，留守村民很少有民主监督意识。

应加强对于村民的法治宣传教育，鼓励引导村民运用正确的方法对村委会进行监督，避免发生不可调和的矛盾。

（三）增强法制意识，培育农村民主意识。

随着我国依法治国实践的不断推进，村民的法治意识也日益增强。

很多村民摈弃过去野蛮暴力的维权方式，开始学会利用法律来维护自身合法利益。

但即便如此我国乡村还有相当一部分村民缺乏法律常识，对村民自治制度认识不够，使得参与民主决策的热情不高。

因此增强法治意识也是化解村民自治问题的重要途径，一方面政府需要在广大的农村，通过电视报纸的形式向村民介绍基本的村民自治制度，提高村民对自治制度的认识，从而增强其参与乡村治理事务的意识。

另一方面政府要注重对村干部的引导，可以通过各种会议培训的形式向村干部传达村民自治的根本原则，引导村干部准确定位自身，逐渐培养起为村民服务的精神，从而在进行乡村事务决策时采取民主的形式，避免独断专行。

（四）培育乡村组织，建立农村社区。

个人与国家构成了传统的二元乡村治理主体，即在传统的乡村治理视角中，要么是由个人治理要么是由国家，或者国家赋予权力的某个组织治理，比如在当前的乡村治理中最重要的两个主体就是村民和村委会，但村民与城市市民不同，其在文化背景知识结构上具有先天弱势性，虽然村民的素养随着社会的发展有一定提高，但在与村委会特别是与村委会中的村干部对抗时，始终处于弱势地位。

如果过度地强调单个村民的监督职责，这无疑超出村民这个群体本身的能力。

因此要实现对乡村民主的监督，可以考虑组织化的监督，即在联合村民个体的基础上，加强乡村组织的创新，成立农村社区、农业生产合作社等组织。

这类组织与单个村民个体相比比较具有优势。

一方面这类乡村组织可以为村民进行集体生产服务发挥其经济职能，另外一方面也可以在乡村民主选举的过程中以组织的形式对相关行为进行监督，从而避免单个村民力量的薄弱性。

从时间跨度上来看我国乡村治理其实已经走过半个多世纪，乡村治理制度的实践也有30多年。

村民自治在宏观上推进了对现行体制的探索，村民自治的实施推动了农村基层政治民主化的进程，对民主政治建设与发展有积极的影响。

村民自治对制度创新，加强民主政治社会基础，增强村民民主意识等起着重要作用。

这必将推动我国的民主政治建设进程。

但与此同时，我们也应该正确面对村民自治制度在实践中的不足，找到其问题所在，结合当前乡村治理的具体实践情况，探索出我国村民自治的新方向新途径，并在立足本土文化的基础上进行适当的修正，由此必能实现乡村社会的稳定，共建乡村和谐，促进乡村现代化。

参考文献：

【1】徐勇，项继权，《村民自治进程中的乡村关系》[M]，华中师范大学出版社，2003。

【2】王禹，《我国村民自治研究》[M]，北京大学出版社，2004。

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【5】《乡村民间宗教与村民自治：

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【6】景跃进，《村民自治与中国特色的民主政治之路》，天津社会科学，2002年第1期，第56页。

【7】陈强虎，《村民权利虚化：

特征、原因及对策分析—对村民自治的一项考察》，中国农村观察，1999年第3期，第43—44页。

【8】刘晔，《治理结构现代化：

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