度青岛市污水处理专项资金.docx
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度青岛市污水处理专项资金
2019年度青岛市污水处理专项资金
绩效评价报告
评价单位:
广州业越管理咨询有限公司
被评价单位:
青岛市水务管理局
2020年9月
2019年度青岛市污水处理专项资金
绩效评价报告
一、项目概述
(一)项目立项背景
1.项目单位基本情况
1989年,根据《关于确定市排水管理处为县级事业单位的批复》(青编字〔89〕11号)文件要求,建立了青岛市排水管理处,隶属于青岛市市政工程总公司(后改为青岛市市政工程管理局,现青岛市城市管理局,以下简称“市城管局”),主要负责全市排水行业管理、全市污水处理厂运营监管和城市污水水质监测,排水泵站建设管理和排水设施运行养护等工作。
2009年,按照市政府2008年5月9日第七次市长办公会议确定的意见,将市城管局所属的市排水管理处管理的原李村河污水处理厂、海泊河污水处理厂、麦岛污水处理厂、团岛污水处理厂及人员整建制划归青岛城市建设投资(集团)有限责任公司(以下简称“市城投公司”),由市城投公司负责污水处理厂的运营及管理。
2012年市城投公司划规到青岛市水务集团有限公司(以下简称“水务集团”),由水务集团负责各污水处理厂运营管理工作。
2013年,根据《关于组建青岛热电能源集团有限公司和青岛水务集团有限公司的通知》(青政字〔2012〕107号)文件要求,对排水管理处所属第一至第五工区、城市排水监测站、排水收费管理所、机运所、排水监管服务中心、维修队等10个单位整体划入水务集团,由其负责青岛市市内三区排水管网、泵站等的日常运行维护工作。
2019年3月,由于部门机构改革,相关污水处理、污泥处置、排水设施维护等工作职能划转至青岛市水务管理局(以下简称“市水务局”),由市水务局供排水管理处负责排水行业管理、污水处理厂运营监管等工作。
同时,市排水管理处根据相关文件要求,由原来的市城管局划入青岛市水务管理局,为市水务局下属二级事业单位,并更名为青岛市排水事业发展中心(以下简称“排水中心”),由其负责排水、污水处理、污泥处置、防涝等相关事务性及技术性工作。
2.项目立项情况
随着工业发展,人民生活水平的提高,工业废水和城市生活污水、垃圾进入胶州湾,致使胶州湾生态环境恶化,湾东部滩涂受到严重污染,生态平衡遭到破坏。
为治理胶州湾水环境污染情况,减少污水排放量,1991年起,青岛市采取BOT等PPP模式,陆续建设了海泊河污水处理厂、团岛污水处理厂、李村河污水处理厂和麦岛污水处理厂。
2002年12月,为加强城镇污水处理厂的建设和管理,国家环境保护总局发布了《城镇污水处理厂污染物排放标准》,指出二类区污水出水水质需达到一级B标准。
为加大污水处理能力,提高污水出水水质,2003年青岛市政府对海泊河污水处理厂进行了升级改造,于2007年建设了娄山河污水处理厂一期工程、李村河污水处理厂二期工程,污水出水水质达一级B标准。
2008年,青岛市被选为北京奥运会水上项目承办城市,为创建更加清洁优美的水上环境,使污水出水水质达一级A标准,青岛市随即对市内三区污水处理厂进行升级改造及扩建,使各污水处理厂污水出水水质达一级A标准。
截止2018年12月,5家污水处理厂污水日均处理量达80万吨,服务人口约284万人。
2016年,为加强对城市污水处理厂的监督和管理,市城管局发布了《关于印发〈青岛市城市管理局城市污水处理厂行业监督管理办法〉的通知》,明确了污水处理厂运营单位、污泥处置单位的职责及监督管理方式。
2018年,为进一步规范城市污水处理行业专项资金的管理,提高财政资金的使用效益,青岛市财政局(以下简称“市财政局”)、市城管局联合发布了《关于印发〈青岛市城市污水处理专项资金管理办法〉的通知》(青财建〔2018〕116号),明确了污水处理专项资金的使用范围和管理方式。
2018年底,市城管局根据相关管理办法及污水处理运营协议,申请2019年污水处理专项资金项目。
经过预算评审,市财政批复预算97667万元,涉及污水处理运行费、污泥处置资金、排水设施设备维护、更新改造等3类项目,共分为13个三级项目。
(二)项目预算和工作内容
1.项目预算
2019年污水处理专项资金项目年初预算为97667万元,其中80167万元资金来源为市财政一般公共预算,17500万元资金来源政府性基金预算。
项目调整后预算金额为96528.42万元。
表1-1:
2019年项目预算情况(单位:
万元)
项目
类别
子项目名称
年初
预算
调整后
预算
污水处理运行费
李村河污水处理厂运行费
29926
28268
麦岛污水处理厂运行费
17232
20574.06
海泊河污水处理厂运行费
15497
14349.94
团岛污水处理厂运行费
12100
12100
娄山河污水处理厂运行费
9832
9832
中德分质水厂运行费
420
420
污水处理费代征手续费
468
468
返还啤酒二厂污水处理费
245
245
小计
85720
86257
污泥处置资金
污泥处置费
5500
3861.88
污水污泥处置业务咨询费、检测费
87
49.54
小计
5587
3911.42
设施设备维护、更新改造
雨水污水设施运行维护费
4600
4600
排水设备设施维护改造资金
1400
1400
排水监测站设备设施维护改造资金
360
360
小计
6360
6360
合计
97667
96528.42
2.工作内容
(1)污水处理运行费
对市内三区5家污水处理厂进行运行管理,保证污水处理厂全年365天正常运行,处理各自服务区域内的污水,使污水出水排放达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)一级A标准,污水处理出水水质季度达标率达98%及以上。
截止2019年12月31日,各污水处理厂均按要求,对进入污水处理厂的污水进行了处理,出水水质季度达标率为100%(不考虑进水超标所导致的出水超标情况);污水处理费代征手续费项目代征户数完成率100%。
(2)污泥处置资金
2019年污泥处置资金包括污泥处置费、污水污泥处置业务咨询费、监测费。
项目实施内容及实施情况详见表1-2:
表1-2:
污泥处置资金实施内容及完成情况表
子项目名称
实施内容
实施情况
污泥处置费
对市内三区5家污水处理厂所产生的污泥进行合理处置,保障污泥无害化处置率达90%。
2019年排水中心委托青岛市娄山河水务环境有限公司、青岛洁润环境有限公司、青岛南方国能环境科技有限公司、青岛润泰生物科技有限公司4家污泥处置单位对污泥进行处置;2019年市内三区5家污水处理厂共产生污泥23.31万吨,截止2019年12月31日,共处置污泥18.28万吨,剩余5.66万吨未处置(包含以前年度堆存量),其中3.93万吨污泥堆存至娄山河暂存点,1.73万吨留存于各污水处理厂。
污水污泥处置业务咨询费、监测费
对青岛市市内三区污水污泥处置一体化可行性进行分析。
对指定的4家污泥处置单位处置的污泥泥质进行监测。
其中青岛市娄山河水务环境有限公司、青岛洁润环境有限公司、青岛润泰生物科技有限公司,每月监测1次,青岛南方国能环境科技有限公司每月监测2次。
委托青岛青咨工程咨询有限公司就市内三区污水污泥处置一体化进行了可行性分析,并出具了咨询报告。
2019年委托青岛水务集团有限公司每月对青岛市娄山河水务环境有限公司、青岛洁润环境有限公司进行1次监测,出具了24份监测报告;2019年1-7月,在南方国能合同服务期间,对其每月进行2次监测,共出具了13份报告(7月监测了1次)。
2019年青岛润泰生物科技有限公司未进行污泥处置相关工作,故未对其进行污泥监测。
(3)设施设备维护、更新改造项目
设施设备维护、更新改造工作包括对市内三区的雨污水设施、泵站进行日常维护保养;根据排水公司工作需求,购买排水设施设备,监测站实验室仪器等。
2019年,项目实施计划及完成情况见表1-3:
表1-3:
设施设备维护、更新改造项目计划及实施情况表
项目
实施内容
实施情况
雨水污水设施运行维护费
保障30座雨污水泵站运行维护,实现3549.20公里管网设施养护管理,保障全市管网、泵站正常生产运行。
已对市内三区30座雨污水泵站进行了日常养护;完成3436公里(由于后期现场检测时有113.20公里未完工、未通水,未养护)。
排水设备设施维护改造资金
进行10项更新改造项目,包括排水泵站电气及水泵冷却系统改造项目;排水水泵更新及备品备件采购项目;排水水泵除臭改造项目;泵站格栅更新大修项目;疏通清洗车采购项目;皮卡货车采购项目;排水公司安全设备采购项目;应急抢险设备采购项目;房屋修缮项目;青岛排水综合管理应用体系平台建设。
截止2019年12月31日,完成排水泵站电气及水泵冷却系统改造项目等9个项目的公开招标工作;青岛排水综合管理应用体系平台建设尚未进行。
排水监测站设备设施维护改造资金
为监测站购买设施设备仪器,实施内容包括实验室智慧化信息管理系统采购项目;实验室配套设备采购项目;气相色谱仪及紫外可见分光光度计采购项目;办公设备及服务设施采购项目。
截止2019年12月31日,尚未进行。
(三)预期绩效目标
1.项目总体目标
解决青岛市工业、生活污水对胶州湾海域、黄海海域的水污染问题,改善水环境质量,健全城市功能,提高青岛城市发展水平,满足居民改善人居环境的需求。
2.年度目标
目标1:
保障市内三区污水处理厂对服务范围内产生的污水做到应处理尽处理,保障污水处理厂全年运行,污水处理出水水质达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准,水质达标率达到98%及以上。
目标2:
加强城市污水处理费收入收缴管理、规范和控制代征手续费的提取和使用,保障污水处理费应收尽收。
目标3:
保障市内三区污水处理厂污泥规范处置,污泥处置率达到90%以上,防止造成二次污染,实现污染减排目标。
目标4:
委托专业机构对污水污泥处理处置一体化可行性进行评价,以及污泥处置单位工艺运行情况和成本合理性进行咨询,进一步提高财政资金效能;委托第三方对污水处理费水价及资金使用绩效进行考评。
健全泥质检验制度,通过委托专业的污泥监测单位每月对污泥处置单位进行取样监测,保证污泥处置后产品符合国家相关标准要求。
目标5:
保障全市30座雨污水泵站运行维护,2019年实现3549.20公里管网设施养护管理。
目标6:
仪器设备增置及更新,提高日常水质、泥质及气体的检测分析工作能力,改善水质突发情况的应急监测工作能力,提升监测服务环境确保监测工作正常运行。
项目具体绩效目标见附件5。
(四)项目组织管理
1.项目组织情况
市水务局作为项目主管部门,主要依据相关法律法规及行业管理办法,负责全市污水、污泥处理处置工作的监督管理;对专项资金使用与管理绩效进行监督;会同环保等部门对污水、污泥处理处置服务进行审核确认,作为专项资金付款依据;会同财政部门对专项资金使用与管理绩效进行监督检查、跟踪问效。
市排水中心按照履行运营合同情况,对水量、泥量进行审核,填写处理费拨付审核意见。
市水务管理局会同环保主管部门对水质、泥质提出审核意见,需扣除处理费的,写明扣费原因和依据,填写处理费拨付审核意见。
资金使用单位严格按照污水处理运营协议、污泥处置协议及相关管理制度要求,保障排水设施设备、污水处理厂的正常运行,及时对污水、污泥进行处理处置,使污水、污泥达标排放;项目实施期间,做好污水、污泥处理处置台账、设施设备维护、运行台账;执行财经制度,加强资金核算与管理,切实发挥财政资金使用效益并自觉接受审计、监察、财政、水务局等部门的监督。
2.项目管理
2019年污水处理运行费、污泥处置资金、排水设施设备维护、更新改造项目实施管理流程图如图1-1所示:
图1-1:
污水处理专项资金项目实施管理流程图
3.资金拨付
2019年污水处理专项资金项目主要依据《青岛市城市污水处理专项资金管理办法》,对污水处理专项资金的使用进行审核、拨付及监管。
2019年污水处理专项资金项目资金拨付流程详见图1-2:
图1-2:
污水处理专项资金项目资金拨付流程图
4.业务及财务管理制度
业务管理方面,主要根据《中华人民共和国水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》《城镇污水处理厂运行管理技术规范》《青岛市城市排水条例》《青岛市水务管理局关于印发〈青岛市城市供排水企业年度社会效益考核实施办法〉的通知》(青水供排〔2019〕279号)、《青岛市城市污水处理提质增效三年行动方案(2019—2021年)》《关于进一步加强污泥处理处置管理工作的通知》(青水供排〔2019〕165号)等。
财务管理方面,主要有《关于印发〈青岛市城市污水处理专项资金管理办法〉的通知》(青财建〔2018〕116号)。
(五)资金使用情况
截止2019年12月31日,预算执行金额为94635.62万元。
预算执行率为98.33%。
预算执行情况详见表1-4:
表1-4:
2019年项目预算执行明细表(单位:
万元)
项目
类别
子项目名称
实际下达资金
预算执行金额
污水处理运行费
李村河污水处理厂运行费
28268
28268
麦岛污水处理厂运行费
20574.06
20574.06
海泊河污水处理厂运行费
14349.94
14349.94
团岛污水处理厂运行费
12100
12100
娄山河污水处理厂运行费
9832
9832
中德分质水厂运行费
420
420
污水处理费代征手续费
468
468
返还啤酒二厂污水处理费
112
112
小计
86124
86124
污泥处置资金
污泥处置费
3861.88
3861.88
污水污泥处置业务咨询费、检测费
49.54
49.54
小计
3911.42
3911.42
设施设备维护、更新改造
雨水污水设施运行维护费
4600
4600
排水设备设施维护改造资金
1291.96
0
排水监测站设备设施维护改造资金
314.44
0
小计
6206.4
4600
合计
96241.82
94635.42
2019年,设施设备维护、更新改造项目由排水公司负责设施设备维护及招标采购等工作,项目预算评审后,项目预算资金直接拨付至排水公司,由排水公司负责使用和管理。
而2019年,由于政府机构改革,项目主管部门变换、项目预算交接时间延迟等原因,使2019年设施设备维护、更新改造项目预算评审时间延后,故截止2019年12月31日,排水设备设施维护改造资金、排水监测站设备设施维护改造资金项目尚未完成,资金使用金额为0。
二、绩效评价情况
(一)评价方法
本次评价围绕2019年青岛市污水处理专项资金项目的特点,确定本次绩效评价方法。
本次评价主要采用目标管理法、层次分析法、比较法、现场核查法、专家评审法、问卷调查法等评价方法,对项目资金的使用过程和效果做出全面、准确和客观地评价。
1.目标管理法(MBO)。
目标管理法属于结果导向型的考评方法之一,以实际产出为基础,考评的重点是项目是否达到年初计划目标,项目目标设置是否合理明确。
2.层次分析法(AHP)。
层次分析法是根据项目的性质和要达到的总目标,将项目分解为不同的组成因素,按各因素之间的影响关系及隶属关系将各因素按不同层次聚集组合,形成一个多层次的分析结构模型。
评价过程中,从最低层次指标依权重顺次归纳总结,形成评价结论。
3.比较法。
通过对评价对象计划目标与实施效果、历史与当期情况进行比较,综合分析评价对象绩效目标的实现程度。
4.现场核查法。
评价小组与项目实施单位进行沟通,现场核查其财务情况、项目管理情况和绩效表现等,对项目进行核实。
5.专家评审法。
由财务管理、污水处理等相关领域的专家依据专业知识对项目绩效进行评价,并形成评价报告。
6.问卷调查法。
通过对项目受益对象发放问卷,收集利益相关者感知信息,利用受益对象满意度评价项目效益的方法。
(二)绩效评价指标体系
1.指标体系构建总体思路
“污水处理专项资金”为青岛市水务管理局一级项目,其可分为污水处理运行费、污泥处置资金、设施设备维护、更新改造三种不同类型,具体包括13个三级项目。
项目数量多、类型丰富。
第三方在深入分析项目特点基础上,结合青岛市财政局要求及第三方以往工作经验,决定采用“综合评价+专项评价”结构化模式编撰项目评价指标体系。
指标体系逻辑架构。
本项目根据青岛市财政局要求,设计了一个综合评价体系和三个类别评价指标体系。
为了保持各子项目的可比性和方便结果汇总,体系设计阶段遵循由上至下逻辑,各评价体系与综合评价指标拥有相同的二级指标与共性指标,且二级指标之间相对权重固定;项目评价阶段遵循自下而上的逻辑,以项目评价为基础,综合评判一级专项的投入、管理、产出与效果。
指标的选择。
综合绩效评价指标体系为四级指标体系,共含4个一级指标、12个二级指标、20个三级指标、10个四级指标,指标内容主要来源于三个方面:
其一,财政部、青岛市共性体系;其二,各项目绩效目标;其三,第三方根据调研总结的项目个性指标。
权重设计与评价标准。
权重设计方面,本项目评价遵循侧重项目产出与效益的原则,投入、过程、产出、效益指标之间的权重分配比例为20:
20:
25:
35。
涉及各评价项目综合的指标权重,为了既体现项目个性特点又能反映项目相对重要性,其指标权重值一半平均分配,另一半权重按照抽查项目资金占比分配。
评价标准方面,主要依据各指标特点设计定性与定量标准,并充分与项目主管单位沟通确定评价尺度。
指标评分汇总方法。
项目评价指标体系评分向综合评价指标体系汇总方法主要有三:
一是,共性的定性指标按照二级项目评价得分平均分计分;二是,定量指标按照二级指标得分率计分;三是,经过逻辑概括与归纳的综合效益指标按照各项目效益指标得分情况及总体调研结果进行专家二次评价计分。
2.评价指标体系
各评价指标体系详见附件1、附件2、附件3、附件4。
三、评价结论及绩效分析
(一)评价结论
依据既定的评价体系与评分标准,结合2019年污水处理专项资金各子项目现场评价与资料查阅总结分析,2019年污水处理专项资金项目综合得分84.83分,评价等级为“良”。
其中,污水处理运行费项目综合得分89.69分,评价等级为“良”;污泥处置费项目综合得分80.92分,评价等级为“良”;设施设备改造项目综合得分84.47分,评价等级为“良”。
该专项资金保障了青岛市排水、污水处理设施正常运转,保证管网、泵站设备正常运行,集中处理市政污水,使其达到一级A标准排放,有效健全了城市功能,改善了胶州湾水环境质量,维护生态平衡,促进半岛流域环境可持续发展。
但项目在资金管理、项目管理、绩效管理等方面存在不足,项目发展机制的可持续性还有待进一步提高。
(二)绩效分析
1.项目决策情况分析
项目决策情况主要从项目立项依据是否充分、立项程序是否规范、绩效目标设定合理性以及明确性、财政资金的投入三个方面进行分析。
2019年污水处理专项资金项目立项依据充分且立项程序规范、预算编制科学、资金分配合理,但在绩效指标明确性方面存在指标分类错误、指标未拆分以及生态效益指标设置科学性欠佳等情况。
2.项目过程情况分析
项目过程情况主要评价资金到位、执行情况,资金使用是否合规,项目管理及财务管理制度是否健全,制度是否有效执行等。
2019年污水处理专项资金的使用符合污水处理专项资金管理办法的规定,但行业监管规章制度未及时修订及完善;制度执行情况较差,一是污水处理运行费项目除李村河污水处理厂(一期)、麦岛污水处理厂、娄山河污水处理厂以外,其他污水处理厂和后续升级、改造完成项目均未正式签订污水处理特许经营项目协议,相关方权责未具体明确;二是污泥处置项目存在污泥处置、堆放不合规以及违规倾倒污泥现象,个别污泥处置单位缺乏项目审批程序等;三是设施设备维护、更新改造项目存在雨污混流、巡视计划与巡视记录不符以及暗渠、河道截污措施等日常巡视记录表问题记录不详等情况。
此外,2019年,设施设备维护、更新改造项目未按计划完成,资金结余,但相关单位未根据有关预算管理规定,调整项目预算,未将结余资金上缴财政;四是自评报告以及自评表内容不完整。
3.项目产出情况分析
项目产出主要对数量、质量、时效以及成本进行分析。
2019年污水处理专项资金单位成本合理,污水处理运行费项目完成情况较好,基本完成污水处理工作,污水处理出水水质达标率均达到98%及以上;污泥处置资金项目部分污泥未按时处置,且存在个别污泥处置单位违规倾倒污泥;设施设备维护、更新改造项目按时完成雨污水泵站、管网日常维护工作,但排水设备设施维护改造资金、排水监测站设备设施维护改造资金项目未按计划完成。
4.项目效益情况分析
项目效益情况主要评价社会效益、生态效益、可持续影响及满意度4个方面。
2019年污水处理专项资金生态效益明显,再生水利用率较上年提高,污泥资源化利用率较高,但污泥无害化处置率较低,存在违规倾倒污泥现象,项目政策可持续性与发展机制可持续待加强。
其次,项目受益对象满意度不高,造成满意度不高的原因为:
被访者反映污水处理厂污水处理以及污泥处置后无再利用或利用率不足;雨水管道堵塞,设备更新改造不能有效满足工作需要等问题。
(三)项目主要成效
1.污水处理水质多级监管,水质达标率高
污水处理厂污水处理水质的监管,由青岛市环保局进行水质在线监测、青岛市排水中心进行24小时混合样抽检、市水务局不定期水质抽样监测等多种方式同步进行。
在水量、水质监测过程中,当水量水质发生重大变化,水质不达标时,则由相关部门进行核实、确认,分析导致水质、水量产生差异的原因,之后根据应急预案,进行应急处置,以保障污水处理能力。
通过对污水处理厂进行监督管理,使城市污水集中有效处理率达98%以上水平,污水出水水质均达到一级A标准。
2.打造管网“智慧大脑”,实现污水管网智慧化管理
青岛市建立了全市污水处理运行的“总控制室”污水调度中心,形成“设施数字化、监管物联化、信息可视化、管理信息化、运维智慧化、决策科学化”的“智慧大脑”。
通过调度中心各类监控及监测系统实时掌握全市各条排水管网的运行情况,并根据实际运行情况对管网流量进行控制,对岛城七大污水处理系统信息统筹管理,实现污水处理监控、能耗管理,设备设施管理维护的集中管理调度,实现污水管网智慧化管理。
四、存在的问题
1.绩效目标明确性一般,绩效自评报告质量有待提升
2019年污水处理专项资金项目绩效目标编制方面存在几方面不足:
其一,个别项目数量指标不清晰,未将数量指标细化量化,如设施设备维护、更新改造项目数量指标“设施设备购置完成率”指标值为100%,未明确项目具体目标值,可操作性不强;其二,指标设置科学性欠佳,如生态效益指标“污水处理处置量增长率”“污泥处理处置量增长率”“削减CO2排放量增长率”“总磷去除量增长率”等,受污水进水量、进水水质的影响较大,可衡量性不高;其三,指标值与年度计划数不符,如海泊河污水处理运行天数指标值设置为355天,而其年度任务数为365天。
自评报告编制质量方面,部分指标完成情况描述比较模糊笼统,没有清晰说明绩效目标完成情况。
如污泥监测未具体说明监测次数,污水处理费代征手续费项目未明确实际代征户数、海泊河污水处理厂、娄山河污水处理厂、李村河污水处理厂等未说明其实际处理污水量等。
2.项目制度建设不够完善,制度保障力度不足,实施过程的制度执行有效性有待加强
一是,污水处理行业监督管理办法未及时修订,部分污水处理运营协议尚未及时完全签订,相关方责任明确性有待提高。
2019年排水中心对污水处理厂、污泥处置单位的工作指导及管理主要根据《城镇排水与污水处理条例》《青岛市城市排水条例》等文件进行,但相关文件中无具体的对
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