中国县级政府财政预算行为doc23.docx
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中国县级政府财政预算行为doc23
中国县级政府财政预算行为doc23
本研究描述了西北三个国家级贫困县县级政府预算决策机制。
揭示显现存的机制导致只有少数人能够真正参与预算过程。
其次,公民需求与政府支出重点之间相脱离,在某种程度上导致了公共服务供给中社会公平性缺失,那些最贫困、最需关注的公民的需求被置于视界之外,因此他们必须在政府预算范畴之外自筹自办解决其公共品需求咨询题,这是导致预算外资金大量存在的一个缘故。
因此,农村税费改革如果仅强调缩减预算外经费是不能从全然上解决咨询题的;相反,如果地点政府的公共开支重点不变、如果其背后的政治决策架构不变,上述的这些咨询题将连续存在。
引言
过去三年中,中央政府进行了一系列预算改革,包括新预算编制及审议方法的引入,新预算科目的采纳及加大预算的监督与审计等。
如此做的目的在于确保预算在促进财政秩序稳固、提升治理咨询责制度和公共服务绩效方面发挥其正常的作用。
[1]前财政部长项怀诚在第九届全国人民代表大会第五次会议上关于2001年中央和地点预算执行情形及2002年中央和地点预算草案的报告演讲中指出:
要加快改革的步伐,专门要连续深化部门预算改革,进一步改进和规范预算编制。
部门的预算外收入要全部纳入预算治理或财政专户治理,部门预算要全面反映部门及所属各单位预算内外资金收支状况,支出要透亮。
他也强调,加快地点部门预算改革步伐,扩大省级财政实行部门预算的范畴,地(市)级财政也要为扩大部门预算改革作好预备,有条件的地区还能够在县级财政进行部门预算改革试点。
预算行为本质上是政治行为。
长期以来,不管在何种经济形状下,对财政预算的操纵都被认为是决定性的。
预算决策模式直截了当表明了政策制定过程中及政治舞台上游戏者之间的权力分配。
[2]因此,任何预算改革的成功都受制于现有预算体制的政治架构。
实际上,预算改革背后所隐含的确实是权力的再分配。
通过对文献的查阅,能够看出,国内外学者在对中国改革趋势的探讨、各级政府部门公共支出模式的分析以及对进一步深入改革的建议等方面差不多做了专门大努力。
然而,探讨地点政府预算咨询题的研究却相当缺乏。
在所查阅的文献中,对此咨询题的研究总的来讲有两条线索:
一,现有许多研究要紧关注中国财政体制的转型咨询题,即打算体制下的中央集中体制如何向市场经济背景下的分权体制的转变。
这些研究的重点通常聚焦于中央、地点之间关系的演变,而这种关系变化要紧源自两者之间的财政责任与权力的重新分配。
中央和地点之间财政责任与财政能力的失衡差不多引起关注。
一方面,在现有的分权趋势下,许多公共服务的提供差不多托付给地点政府;另一方面,财政税收却有集中于中央的趋势。
二,学者们差不多注意到中国财政体制的一个明显特点是大量预算外资金。
世界银行指出,中国财政收入是专门少的,仅占GDP的14%。
然而,预算外的资金收入却专门大。
在这种情形下,预算作为引导公共支出的工具的有效性受到了专门大的制约。
[3]因此,学界有一种共识,应该进行一项改革,把预算外资金纳入预算治理以使预算内容更全面。
上述研究专门好地揭示了我国财政结构及政府间关系中存在的严峻缺陷,但在把地点政府作为一个分析单位并给予重视方面所做的努力依旧专门有限的,专门是对地点财政决策过程的政治机制的细节缺乏了解。
而这恰恰关于正在进行的改革以及上述咨询题的探讨差不多上专门重要的,因为,这种机制如何样为改革提供动力,或者如何样以专门强的惯性抗拒改革,都将决定任何改革的成败。
本研究正是在上述咨询题驱动之下展开的。
文章关注的焦点集中于县级政府的预算行为上。
要紧研究的咨询题有:
(1)县级政府预确实是如何制定的,由谁制定,为谁制定?
(2)如何讲明预算结果的差异性?
这些差异性的哪些有助于讲明政治过程的差异性?
(3)政府预算决策的社会性后果是什么?
受由谁和为谁咨询题的促使,本研究选择教育部门作为切入点以对政府科层体制中各部门之间的关系以及政策决策对公民的社会后果进行深入研究。
数据的收集过程第一集中在县级政策制定和政治操作上,继之聚焦到一些利益有关者上,例如,学龄儿童,他们的父母及在教育活动中的其他社区成员。
本论文分为四部分,第一部分要紧是对国内和西方有关文献的评述,并在此基础上形成本文的分析框架。
第二部分要紧是对研究数据及方法进行简要介绍。
第三部分将要紧介绍所研究个案地区的背景,包括他们的自然地理特点,经济、教育进展状况。
最后一部分要紧讨论实地调查的结果,并在此基础概括出简要的结论。
应该强调的是,本研究仍在进行之中,该论文也仅是对研究结果的初步总结。
尚有专门多研究咨询题需要更深入的分析和更多的探讨,这要紧是由于现实中的预算过程具有专门强的暗箱操作性质,缺乏透亮度,这在后面部分将有更为详细而具体的阐述。
另外,本研究把财政支出作为分析重点,而对财政收入咨询题给予的关注相对较少。
1、中国县级政府财政预算行为:
分析框架
在国内外文献中,关于财政预算行为的理论有三种:
公共选择理论,利益集团理论和权力等级理论。
最近一些社会学家对中国的社会与国家之间关系的讨论对政府行为包括预算行为的研究也有借鉴意义。
公共选择理论源起于公共财政理论,该理论关于公民投票行为如何表现公民意愿、在公共政策的制定过程中起到了什么作用给予了相当多的重视。
[4]公共选择理论学者们所关注的是公民,即纳税人,需要政府做什么和如何花钞票与政府实际做了什么和如何花了钞票之间的关系。
从那个角度来看,预算应该是经济和社会选择的一面财政镜子。
这种分析范式下的核心咨询题实际上确实是一个机制咨询题,人民的意愿得以确定和贯彻的机制,政治咨询责制度得以建立的机制,政府行为的监督机制。
[5]与此有关,理论学者规定、假设了几种机制。
一种是投票机制,在这种机制下,公民能够在最能反映他们支出意愿的候选人之间做选择。
[6]另一种机制确实是公民直截了当参与预算编制。
最近在巴西所进行的参与式预算(PB)
试验引起了广泛关注。
[7]直截了当参与预算并不是公民通过选举政治代理人来参与预算的决策,而是公民面对面的直截了当参与预算的制定过程,这是民主参与的最要紧形式。
这种试验的成功在一定程度上证明了如此一个事实,即公民的参与对预算的结果有重要的阻碍。
同第一种分析框架强调对公民个体与政府之间相互作用关系不同,第二种分析框架以依据阶层和利益联盟而界定的团体的角色及政治阻碍力作为关注的焦点。
这种理论把预算结果视为政治舞台上游戏者自利的结果。
新马克思主义者把这些游戏者分为不同阶层,并认为不同阶层的利益支配着预算和分配的选择。
一些学者也认为利益集团支配、甚至决定预算的编制。
[8]
沿着这条思路,许多学者专门强调政府的角色地位和自创性。
政府并非人民利益的代表,而只是一部人利益的代表。
他们自身利益的需求和主动性是决定把人民依旧利益集团的要求和需要转化为政府决策的重要因素。
第三种理论把政府的权力等级结构视为分析的目标。
这一学派的一些学者认为高层行政部门制定大政方针,判定政策环境,并在征求意见前把这些信息通过预算部门下达各机构。
[9]因此,阻碍预算结果的最重要的讲明变量确实是高层行政部门所形成的决策。
这一学派也并不否认利益集团的阻碍,他们认为利益集团通过进入高层决策部门作为阻碍决策制定的切入点。
同样也是着眼于政府结构,Blecher和Shue[10]对中国县级政府提出一个描述性模型。
在那个模型里,中国的县级政府要兼顾条块两个系统的利益导向。
一方面,大多数县级行政机构是垂直治理系统的最低分支机构和层级,那个层级一路往上确实是我们通常所讲的中央政府。
另一方面,县级部门有其自身责任,既对上一级的政府部门负责,也要对其辖区内的合作、团结以及整体进展负责。
因此,根植于政治框架内的政府部门有两个托付-代理链,而县级政府部门差不多上代理人。
在一个链中,中央政府是其最后托付人,在另一个链中,公民是其最后托付人。
一些重要的社会学家认为,实际上在一定程度上,地点政府只对上负责,不对下负责。
[11]从这些学者的观点来看,地点政府的合法性不是因为其作为地点公民利益代表的政治实体,而是源于其作为基层政权机关的缘故。
因此,地点政府和官僚的利益,正如其决策反映出的那样,往往是同地点人民意愿相脱离的。
换句话讲,在如此的政治体制下,地点政府容易脱离当地人民群众。
按照张静的讲法是:
在利益分离的结构下,基层政权完全忽略了其需要自下而上的政治基础咨询题,它越来越眼睛朝上,工作目标越来越用心于上级的中意,而不是社会的中意,它越来越具有主动性,越来越多地相信发动、教育和改造社会地组织权威作用。
这一切都源于,它的权益来源越来越依靠官方(上面)的支撑,而非依靠社会的承认。
因此乎,它也就越来越从当地社会的利益一体化结构中分离出来,成为一个独立的、专权的权力团体,它不必考虑其权威地位和社会利益的一致性咨询题,因为它的权威无须依靠社会授予;它也不必考虑建立社会监督以补充国家监督不足的咨询题,因为它从不怀疑自己代表着社会利益。
[12]
按照那个理论,地点政府的掌权者团体变成了一个自我服务的利益团体。
因为缺乏社会约束,因此它可能任意地处置社会财产,某种程度上是以公用或组织的名义对社会资产垄断使用。
另一个有重要阻碍的传统财政预算理论是渐进主义理论学讲。
这一理论差不多上是一种描述性模型。
按照Wildavsky的闻名观点,财政预确实是一个增量的概念而不是一个总量的概念。
起初对设置如此一个机构的方法是每年对全局进行主动的考虑,重新评估现有项目有关于其他可能选择的价值。
而实际的情形是,预算一样是以上一年的预算为依据,仅重点进行一些小范畴的增减考虑。
13]渐进主义强调财政预算制定过程和结果。
在这种分析框架中,最后的预算拨款是因变量,最重要的讲明变量或自变量是财政预算基数,专门是上一年的预算拨款数额。
渐进主义模式的基础在于对参与者的进展战略和行为的判定、观看以及财政预算模式的稳固性。
在那个过程中,首要的参与者确实是政府机构。
本研究中涉及三个要紧咨询题:
(1)县一级财政预算编制是如何制定的,包括由谁制定,为谁制定?
(2)如何讲明预算结果的差异性?
这些差异性的哪些有助于讲明政治过程的差异性?
(3)财政预算决策的社会性后果是什么?
能够讲,本研究首要目标是对当前现状加以探究讲明,如财政预算包括哪些工作,其程序是什么,哪些人参与了财政预算,哪些人没有参与,在预算过程中,参与者意见一致性是如何达成的,以及最后的决定在什么基础上提出才是合理的等。
在对这些咨询题描述的过程中,渐进主义——即财政预算基数是决定最后预算拨款的最重要因素——的理论预设将被检验。
在研究过程中对谁是受益者的咨询题也是需要给予关注的重要方面。
对此咨询题分析的首要对象是财政政策、公共产品分配以及由县级政府任意支配的财源中的利益攸关者。
同时,那些社会上最需要关心和最贫困人群的公共服务方面的财政承诺也是研究的重点。
需要提醒的是,中央与地点关系的变化也是一个重要的决定因素。
然而,因为这涉及包括财政收入在政府间的分配、各级政府间的财政责任、转移支付等复杂的因素,而这些都远远超出了本文的研究范畴,因此将其留待进一步的研究。
2、数据
本论文仅是对中国西北某省三个贫困县(后简称I县、C县和G县)实地调查的初步总结。
数据来源包括两类:
在实地调查基础上获得的关于县、乡镇、学校及乡村的数据;国家、省、县级的数据资料来源于一系列治理数据。
这些数据来源在论文的数据引用中将被提到。
本研究关于县、乡镇、村庄和学校数据收集的实地调查工作起止时刻为2000年1月至2002年3月,对象为西北某省。
在研究过程中,也收集到一些有关的事件陈述、政策文件和官方数据。
这三个县差不多上国家级贫困县,每年都有中央和省级的转移支付资金。
事实上,这三个县的本级财政收入在财政支出中所占的比例分别仅为19.34%,10.55%和10.55%,这远低于全国平均水平。
这些县的本级财政收入仅为472万元到778万元不等,这也远低于当年全国的平均水平。
另外,教育支出在县级财政支出中也是相当有限的。
在这三个县中,教育支出占财政总支出的比率分别仅为16.07%,18.26%和18.92%,而全国当年平均水平为24.27%.
就教育进展而言,所调查的三个县都远远落后于我国其它大部分地区。
按照该省教育厅提供的数据,截至2000年12月,该省有35个县仍没有实现国家规定的九年制义务教育,其中六个县没有完成初等义务教育的任务,I县和C县便是六个县的其中两个,即使G县也仅仅是在2000年刚通过初等义务教育验收。
另外,该地区的许多少数民族地区,其成人文盲率也远远高于国家平均水平。
由于上述这些情形,本研究的意义部分在于这些调查县正是我国西部贫困省中那些公共服务比较落后,政府治理能力和水平亟待提升的地区。
而另一方面,这些个案的典型性专门有限,在多大程度上那个地点介绍的调查发觉具有普适性还需要进一步的分析和研究。
3、田野调查发觉
3.1法律和政策框架中国公共财政预算法规体系是以1994年颁布的《预算法》为基础建立的。
《预算法》中规定一级政府、一级预算。
另据《预算法》第13条规定,对县及以上政府,人民代表大会修改和审批前一财政年度的预算执行报告和下一年度的预算草案,并对预算做调整。
同时,它也有责任和权力监督预算的执行情形,并有权废止行政部门作出的有关预算的任何政策或决定。
同时,按照该法28条规定,地点政府——中央以下各级政府——应该保持预算的平稳,不应显现财政赤字。
就教育而言,与此有关较为重要的预算政策有两个。
第一,在中国教育分级办学、分级治理的体制下,地点政府应对基础教育负责,这要紧包括义务教育和高中时期的教育。
1986年通过的《义务教育法》规定实行包括初等教育及初中教育在内的9年义务教育。
在1994年《国务院关于中国教育改革与进展纲要的实施意见》中提出:
基础教育实行在国家宏观指导下地点负责、分级治理的办学体制。
县级政府在组织义务教育的实施方面负有要紧责任,包括统筹治理教育经费,调配和治理中小学校长、教师,指导中小学教育教学工作等……第二,1995颁布的《教育法》也规定了国家应建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,以保证国家举办的学校教育经费的稳固来源。
总之,地点教育财政有两个差不多特点:
第一,地点政府要对包括义务教育在内的基础教育负责;其次,教育经费来源的多元化。
3.2预算的编制过程
县级预算过程有两个最重要的特点。
第一是人员经费是支出的优先考虑重点;第二,预算决策的权力是高度集中的,实际上往往是县个别领导讲了算,在一定程度上,甚至一些政府部门的领导也被排除在预算制定的过程之外。
在所调查的三个县,预算编制按人员经费、公用经费及专项经费分别进行。
人员经费指的是用于公务人员个人的经费,包括他们的工资、福利经费和奖金。
公用经费是用于保证政府及其附属部门,如公立学校等日常运转的经费。
专项经费通常与一些进展项目有关联,例如灌溉、农业改革及教育项目。
在这三种预算经费中,人员经费得到优先考虑。
正如I县的一位官员在提供给作者的一份介绍性材料中明确指出的,县里实行的是吃饭第一,进展第二“的原则。
正如此,预算中第一考虑的是工资,在这之后才是按照剩余财政资金分配公用经费。
县里的政策明确规定,公用经费的比例应限制在人员经费的10%以内。
在这种情形下,专项经费就专门难保证。
在人员经费的预算编制中,使用的是基数法,也确实是讲预算经费的分配是按照上一年的实际在编人员数来制定预算,而不是按照管有岗位的数字进行运算。
这种方法能够被认为是最简单的渐进预算方式。
在这种渐进式的预算中仅有两个变量:
一是公务人职员资的增量;二是县政府工资单上公务人员数量的增量。
在实际情形中这两个变量对预算结果的阻碍被降低了最低程度。
一样来讲,工资的调整差不多上是由中央政府统一下达命令来执行的,尽管用于工资的财政资金来源多种多样。
省和地市政府也能够决定和出台一些补贴或福利的政策。
在调查地区,这些政策差不多上都相伴着上级转移支付额度的增加。
对地点公务人职员资,比较重要的事近年来的中央采取的政策调资。
然而,即使政策调资是预料之中的事,当地县政府的预算也可不能赶忙把这些因素及时考虑到里面去。
换句话讲,例如,尽管县政府意识到在X年里工资将要上涨,不管有无额外的转移支付,但这种增长并没有反映到这一年的预算中去,这通常被推迟到下一年。
在这种情形下,各个部门能够操纵的只有第二种“增长”,即本部门的公务人员增长。
然而确实是在这些方面,决策也是绝对集中化;而且,各个部门增加的公务人员数量在本部门的预算中并没有体现出来。
简单的讲确实是,只有一个估量了整个公务员数量变化的总预算,这些增减没有被分解到部门。
因此各部门在预算过程中的参与被简化为一个专门简单的工作。
那个工作确实是给县财政局官员递交一份在本部门公务员名单和每年12月份的工资单(有的地点是1月份的工资单)。
实际上,在所调查的三个县,教育部门每年都有人员增加。
作者发觉,在这三个县,保证给毕业于师范大学和学院的本地人提供就业这一政策仍在执行。
每年,县教育局以这种方式同意的新增就业人员就达30人甚至更多。
在这种情形下,一些县也从其他大学和学院吸纳毕业生进入教育部门。
然而,主管单位在每个财政年之初不明白会增加多少人,而只是按照有关部门的打算估量。
在新学年度,毕业生来了,他们被县政府、财政局、人事局及教育局联合聘用(他们的聘用由县政府、财政局、人事局及教育局的共同商量决定)。
但这些新职员通常无法赶忙领到工资,拖欠工资是经常的事,他们的工资一样是被整合(工资预算的编制安排)到在下一个预算年度的基数里。
而在这种过程中,年复一年,三个县的财政供给人员在迅速增长。
三个县在公用经费的预算编制中有所不同。
在G县和I县,有两种描述预算过程和结果的版本。
一个来自县长的版本,提到公用经费的预算由两部分组成。
其中一部分是按照固定配额和政府所属的各部门、单位的公务员数量来决定预算。
例如,在2001、2002年,G县按行政部门每人150元,事业单位每人100元来制定预算。
除了固定的按人头的预算,其余的就按照需要和优先的政策决定。
相反,各个部门领导的讲法又构成另一个版本,他们声称,最近这些年全然就没有公用经费。
这其中有两个缘故:
一是,他们全然就不能为本部门制定预算,通常,在县里就没有专门为各个部门制定公用经费预算的传统。
第二,尽管配额预算原则大伙儿都明白,但他们认为那差不多上无法实现的。
在他们看来,资金的分配与预算毫无关联。
至于教育部门,凡有资金需求时,县教育局和学校就向县财政局提出申请报告,有时候会得到支持,但被拒绝的时候更多。
县长和各部门领导两种讲法的严峻反差源于预算决策的极端不透亮化。
在其中一个县,县长介绍讲,递交给人民代表大会和各主管局长的是一个总体的预算,除此之外,县里还有一个详细的预算,它包含每个部门每个单位具体预确实是多少。
只有3个人明白那个详细预算:
县长自己,县财政局局长,县人大主席。
县长认为,如果让大伙儿都明白那个预算,“所有的人会来闹事。
那将会带来专门多苦恼。
”
一些部门领导认为公用经费预算没有得到执行的缘故之一是县级政府的巨额赤字。
预算法规定要求基层政府保持预算平稳;然而,所有的县级财政都显现赤字。
按照一些部门官员的讲明,谁也不明白预算过程的真正内幕,大伙儿明白的是,为了与法律保持一致,政府先采纳配额基数法制定一个公用经费预算,然后呈交一个收支平稳的预算方案给人民代表大会审议。
批准之后,县政府将重新递交一个附件,在附件中提出赤字和调整预算的要求。
客观地讲,人民代表大会的审议和批准过程只是走形式。
在所调查的三个县里都有一个庞大的人民代表大会。
一个县的人大代表由160人左右组成。
在这几个县中,据讲G县人大会作用较为突出。
在这一地区人大主席通常差不多上那些退居二线的人。
他们一样差不多上原先县里的县长或党委书记,现在在那个职位上发挥余热。
但G县的人大主席是一个例外。
他被授予这一职位之前只是一个副县长,因此专门想在那个职位上连续有大的作为。
专门应指出的是,G县是上述县长访谈记录所涉及的县。
可见,确实是在那个以人大作用突出而出名的县也仅仅只有三个人明白政府预算的真正情形和细节。
又同样按照那个县长的讲法,通过人大代表会议批准只只是是一个简单的举手表决仪式。
在那个地区,人大专门大程度上仍旧只只是是一个走过场的的机构。
在I县和G县,这种预算决策集中化的一个直截了当后果是:
教育行政部门关于学校公用经费咨询题毫无发言权。
在I县,教育行政部门更是被边缘化,因为资金全然就不通过教育部门而是直截了当被分发到各个学区和学校。
因此,通常他们也就全然不明白下发到学校的实际数额。
当上级的教育主管部门,如教育部或省教育局要求关于教育财务的数据报告时,教育局只能是简单地去县财政局抄一份数据递交上去。
这种预算的政治架构所带来结果确实是教育部门事权与财权的分离。
就教育的进展来讲,中华人民共和国《教育法》明确规定这种分离是不承诺的。
这种做法同时也剥夺了行政部门对县领导和财政局的监督,致使他们的行为实际上变成全然没有监督。
按照对学校校长的访谈,从他们的角度来看,得到拨款的可能性要紧取决于以下三个因素:
一为不失时机地与县财政局以及县政府官员取得联系的技巧与毅力;二为与关键人物的私人关系;三为其所要解决的咨询题本身的重要性。
其中第二个因素至为重要,而县直属学校在这方面的优势不言而喻。
由于县政府官员的子女多数进入这些学校就读,因而这些学校的教师和领导有更多的机会与这些政府领导建立私人关系,从而向他们寻求资助。
专门明显,从这种来自基层的人员的角度,有关的决策在专门大程度上依靠于县政府官员以及县财政负责人的个人判定与考虑。
换句话讲,在财政预算过程中的不透亮性与暗箱操作特点使得财政预算与资金分配的决策在专门大程度上个人讲了算。
事实上,这种安排方式也导致了这些部门在进行资金预算时,更倾向于优先满足自己机构的需求,而非其所服务的领域的需求。
举例来讲,2000年G县教育局得到县财政局13万元用于公用经费的财政拨款,而这些拨款全部用于教育局内部。
也确实是讲,各学校未能从教育局获得任何财政拨款以应对其公用经费开支。
这一状况缘于财政局的资金预算与决策基于各单位的申报状况,而教育局的申报第一考虑自身的直截了当需求;而且其13万元的拨款甚至远远不能解决教育局自身的日常开支需求。
3.3受益者与非受益者
在笔者组织的一次预算分析研讨会上,一位政府官员表示政府的存在是为了给我们支付工资。
在这些调查县,人员经费支出优先于公用经费支出的政策已将政府财政资源消耗殆尽。
一些县明确地将公用经费限制为人员开支的10%.由于公务人员迅速而连续的增加,这种状况进一步被恶化。
在I县,财政供给人员以每年新增300人的速度在增加,这些新增人员的工资就需财政支出180万元;与之相对,1999年该县地点本级财政收入的总增加额仅为96万元。
另外,中央政府规定的工资及福利增长也给地点财政资源增加了庞大压力。
这些县财政供给人员中的冗员咨询题,不仅是其各上级政府头疼的咨询题,也是各县级政府公布谈论的咨询题,实际上每个县的年度预算草案中都有关于该咨询题的阐述。
关键是,谈论归谈论,既有的做法仍旧在连续,冗员持续在增加。
在省级政府制订的转移支付方案中,关于财政供给人员超编咨询题是有所考虑的。
在制订一样性转移支付的公式中,标准支出是以标准财政供给人员而不是实际财政供给人员为基准的。
也确实是讲,在这些严峻依靠上级转移支付的县里,县政府增加供给人员的决定不能带来财力的增加。
其次,在上级政府逐步升级的要求减少冗员的压力下,
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