深圳市实施行政问责制的实践与思考.docx
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深圳市实施行政问责制的实践与思考
深圳市实施行政问责制的实践与思考
近几年来,深圳市委市政府积极适应全市经济社会发展的现实需要,不断探索政府管理创新的新路子,在健全行政责任体系、大力推行行政问责制方面作了一些积极的探索,取得了较为明显的成效。
但从全国来看,推行行政问责制仍处于探索阶段,建立健全这一制度仍有许多工作要做。
本文拟不揣浅陋,对完善行政问责制提出一些探索性的路径,以与各位同仁商榷。
一、深圳市建立和推行行政问责制的背景
深圳市行政问责制是在深圳经济社会加速转型、社会主义民主政治建设深入推进、反腐倡廉建设向纵深发展、行政管理体制改革不断深化的大背景下,在市委市政府坚强领导下推行和发展起来的,经历了初步探索和系统推行两个阶段:
2001年12月,市政府颁布了《深圳市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》,在国内率先开展了行政问责制的探索和实践,行政问责开始成为一项专门的工作;2005年10月,市委市政府在全市开展“问责治庸”,全面加强执行力建设,行政问责制开始在全市系统、全面推行。
目前逐步走向规范化、法制化、系统化和长效化。
(一)推行行政问责制是深圳市对中央决策部署的具体落实
随着社会主义民主与法制的不断发展,行政责任问题在国内越来越受到重视。
温家宝总理多次强调:
“权力就是责任,有权必须尽责。
各级政府及其部门要认真履行各自的职责,违法和不当行使权力,或者行政不作为,都要依法承担相应的责任。
”要“建立健全行政问责制,提高政府的执行力和公信力”、“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则,加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。
”2004年国务院颁布的《全国推进依法行政实施纲要》明确规定:
“行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力与责任的统一,依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。
”2008年2月,党中央印发的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出,“健全以行政首长为重点的行政问责制度。
”在党中央和国务院的要求和部署下,行政问责从中央到地方逐步开展,在重大安全事故、环境污染等方面失职渎职或负有重要责任的一批政府官员受到了问责。
如非典事件、四川“12?
23”井喷特大事故、阜阳劣质婴儿奶粉事件、松花江水环境污染事件、三鹿婴幼儿奶粉事件、山西“9?
8”尾矿溃坝特别重大责任事故、河南省登封市新丰二矿“9?
21”特别重大煤与瓦斯突发事故、黑龙江省鹤岗市南山区富华煤矿“9?
20”特别重大火灾事故、深圳“9?
20”特别重大火灾事故,等等。
深圳市全面推行行政问责制,既是加强政府自身建设、强化内部管理的重要举措,也是落实党中央、国务院决策和部署的具体行动。
(二)推行行政问责制是深圳市政府管理适应经济社会发展的必然选择
深圳作为全国改革开放的先行地区,市场经济发育较早,经济社会发展较快,随之而来的各种问题和矛盾,与全国其他地方相比,也出现得更早、更明显。
经过二十多年的发展,深圳跨入了一个新的历史发展时期,社会形态由传统社会向公民社会转变,体制改革由经济领域向社会管理领域转变,政府管理由管制型向服务型转变,改革处在攻坚期,社会转型处在深化期,经济发展处在关键期,社会矛盾处在凸显期,这对政府管理提出了更高、更新的要求。
面对新的形势和挑战,深圳市政府管理与经济社会发展的需要相比,还存在许多不相适应的地方,主要体现在:
政府职责体系还不够健全、一些公务员的责任意识还不够强、工作效率和工作质量还不够高等。
这些问题的存在,影响了行政执行力和政府公信力,阻碍了政府管理和服务水平的进一步提高。
要解决政府管理中存在的这些问题,就必须建立健全政府的责任机制,通过行政问责这一手段,强化对行政责任履行的控制和监督。
(三)推行行政问责制是深圳市民主政治发展的必然要求
随着物质文化生活水平的不断提升,深圳市民的价值观念、行为方式、生活方式等发生明显的变化,社会形态日渐由传统社会向公民社会转变,市民的民主意识、法治意识和维权意识日益增强,对公共产品和政府服务的要求不断提高,对政府履行职责的情况尤为关注,要求政府对其行为和后果向公众承担责任。
现代政府不仅要求政府是有限政府、高效政府、服务型政府,而且必须是负责任的政府。
我国宪法明确规定:
“国家行政机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,这从根本上确立了人民政府必须对人民负责的原则。
要建设对人民负责任的政府,就必须有相应的制度安排。
深圳市委市政府顺应公民社会和民主政治的发展要求,提出了建设法治政府、服务政府、责任政府、效能政府、廉洁政府的目标,实施行政问责制,则是实现“五个政府”特别是责任政府目标的重要制度保障。
(四)推行行政问责制是深圳市反腐倡廉形势发展的必然结果
近年来,深圳市不断加大惩治和预防腐败体系建设力度,严重违法违纪案件的多发趋势得到了遏制,但此消彼涨,目前人民群众更为关注行政责任缺失的问题。
重大责任事故和事件以及过去一些看似小事的行政过错问题,现在已经越来越成为影响民心、影响党和政府形象的大问题。
2005年以来,深圳市民对行政不作为、乱作为、推诿扯皮等问题的举报投诉不断上升,与贪污贿赂、挥霍浪费问题一起成为信访举报的三大热点。
2004年,市监察局受理的失职渎职类的举报只有80件,占信访总量的4.8%;2005年上升到233件,占19%;2006年达到445件,占21%,与2005年相比上升90.9%,首次超过贪污贿赂类的举报(330件),成为市民举报投诉的第一大热点;2007年,失职渎职类的举报继续上升,占信访总量的30.6%。
在监察机关调查处理的案件中,属于行政责任问题的占四分之三。
信访举报是社会的“传感器”,显示了反腐败的形势变化和趋势。
二、深圳市推行行政问责制的主要做法和体会
深圳市建立和推行行政问责制的基本思路是:
明确问责依据、建立工作机制、完善配套措施、严格责任追究。
这四个方面的工作,相辅相成,不可或缺。
只有明确问责依据,才能做到问责有据;只有建立工作机制,问责制度才能有效运行;只有完善配套措施,问责制度才能系统构建;只有严格责任追究,问责工作才能取得实效。
深圳市的主要做法是:
(一)建立比较完备的行政责任追究制度,为行政问责提供依据
1、建立行政过错责任追究制度
2001年深圳市出台的行政过错责任追究办法,详细列出了行政审批、行政征收、行政检查、行政处罚、行政强制、行政复议等方面的63种过错情形,提出了“责令作出书面检查”、“通报批评”、“调离工作岗位或停职离岗培训”等6种追究方式,首次明确对行政过错问题必须进行问责。
2005年和2008年,我们两次对该《办法》进行修订,将适用范围由行政机关工作人员扩大至行政机关,将过错情形由原来的63种增加至108种,并引入了训诫、降职、辞退等多种组织手段,加大责任追究力度。
《深圳市行政过错责任追究办法》成为深圳市行政问责制度体系中的基础性规定。
2、建立政府部门行政首长问责制度
制定了《深圳市政府部门行政首长问责暂行办法》,明确规定:
对于政府部门存在执行不力、违规决策、疏于管理等6类35种情形之一的,将采取诫勉谈话、责令整改、书面检查、公开道歉,直至责令辞职、建议免职等方式,对部门行政首长予以问责。
同时,还制定了《深圳市政府部门行政首长财经责任问责暂行办法》,专门就政府部门行政首长财经责任问题作出规定,明确市政府所属各部门有不履行或不正确履行财经职责7种情形之一的,追究行政首长(含主持工作的副职)责任。
3、建立政府部门责任检讨及失职道歉制度
制定了《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》,明确规定:
凡是发生社会管理、社会治安、安全生产、食品卫生、医疗卫生、消防安全、交通安全、重大项目、国有资产管理等方面的重大事故或重大责任事件的,负有管理责任的政府部门必须在一个月内就管理制度是否缺失、行政措施是否适当、责任机制是否健全等,向本级人民政府作出说明;政府部门失职,致使国家利益、公共利益或公民、法人及其他组织的合法权益受到严重损害或造成不良社会影响的,应当向公众或权益受害人道歉,并规定了道歉的有关程序及监督保障措施。
4、建立针对特定行政行为的专项问责制度
制定了《深圳市实施行政许可责任追究办法》,明确违法实施行政许可的53种表现形式以及相应的责任追究方式,强化对特定行政行为即行政许可行为的监督问责。
还制定了《深圳市行政决策责任追究办法》、《深圳市违反招标投标规定行政处分办法》、《深圳市行政审批电子监察办法》、《深圳市行政处分批准权限办法》等规定,使行政问责的依据更加完备。
(二)强化行政问责工作机制,建立覆盖全市的工作网络
1、市委市政府实施坚强领导,各方面给予大力支持
2005年10月,市委市政府出台了《关于在全市掀起“责任风暴”实施“治庸计划”加强执行力建设的决定》,明确提出要强化全市干部的责任意识,建立责任体系,加强责任监督,严格责任追究,推进责任主体明确化、部门责任法定化、岗位责任具体化、责任层级清晰化、责任链接无缝化,严格执行有责必究的“买单制”,对推行行政问责制提出了明确的要求和方向。
市政府随后出台了《关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》及《深圳市行政过错责任追究办法》、《政府部门行政首长问责暂行办法》、《行政机关工作人员十条禁令》、《实施行政许可责任追究办法》、《关于推行行政执法责任制的意见》和《关于进一步加强督查工作的意见》等配套文件(简称“1+6”文件),确立了推行行政问责制的总体思路和具体措施。
市人大常委会专题听取和审议了市政府推行行政问责制的工作报告,向市政府提出了强化行政问责的一系列意见和建议。
市纪委也及时制定了相关意见,严格党纪责任追究,推动行政问责制落实。
2、监察机关统筹主导,当好“排头兵、主力军和督战队”
深圳市监察局是目前全国唯一保持独立运作的监察机关。
市委市政府高度重视发挥行政监察职能作用,一直保持市监察局单独设置、独立运作,在全国率先设立了“效能监察室”和“电子监察室”,不断突出和强化监察机关在政府内部监督体系中的统筹和主导作用,要求各部门各司其职,密切配合,支持和服从监察部门的行政监察和协调。
在这种有利的机制下,市监察局积极发挥统筹主导作用,在行政问责工作中当好“排头兵、主力军和督战队”,有力推动了行政问责制的落实。
一是建立行政监督联席会议制度。
制定了《深圳市行政监督联席会议规则》,建立了由市监察局牵头,人事、财政、审计、法制及政务督查部门参加的行政监督联席会议制度,加强沟通协调。
二是建立行政监督工作情况抄告和行政违法违规问题移送制度。
制定了《行政监督工作情况抄告和行政违法违规问题移送办法》,明确规定监督部门的监督报告和处理决定在上报政府或发给监督对象的同时,应抄送同级监察机关;监察、财政、人事、审计、法制部门对发现的涉嫌违法违规的问题,除依规定职权作出处理外,还要及时移送有权作出其他处理的行政监督部门作进一步处理;公务员被追究责任的情况要抄送人事部门。
制定了《关于审计和财政检查发现问题处理办法》,规范审计和财政检查发现问题的移送处理程序及处理方式。
三是建立行政复议纠错和行政诉讼败诉责任审查制度。
凡是发生行政复议和行政诉讼的,有关部门应及时向法制部门报告;经行政复议和行政诉讼,具体行政行为被撤销或部分撤销的,应当进行责任审查,存在行政过错的,移送监察机关或主管行政机关处理。
四是建立行政过错责任追究的报备制度和统计分析制度。
市监察局每季度汇总各区和市政府各部门的行政过错处理情况并报告市政府。
这些做法完善了责任追究链条,营造了监督合力,使行政机关及其工作人员时刻受到监督,不敢懈怠。
3、政府各部门各负其责,发挥行政问责的主体作用
各区、市政府各部门积极健全行政过错投诉处理机制,43家市政府直属单位全部明确了投诉电话和网址,42家单位成立了责任追究机构,32家单位制定了投诉受理和责任追究制度,构建了覆盖全市的、全方位的问责工作网络,形成了齐抓共管的工作格局。
(三)健全行政责任体系,整体推进行政问责工作
经过长期的实践,深圳市确定了行政责任机制的五个要素,即职责、目标、监督、评估、问责,并按照这五个要素初步建立了一套比较完整的行政责任体系。
这个体系有两个显著特点:
一是形成了从责任设定到责任履行、责任监督、责任考核、责任追究的有机整体和完整链条。
职责、目标、监督、评估、问责五要素不是简单的并列关系,而是具有逻辑上的连续性、整体性和系统性,构成一个完整的行政责任链条。
履行政府责任的前提和条件是明确职责划分。
职责清晰后,就要促进行政部门履行职责。
实践证明,实行可考核的目标管理是一个有效的方法,不仅有利于将政府各部门的责任具体化,也有利于解决政府决策层与执行层脱节的问题,提高政府内部的执行力。
目标确定后,部门将根据所设定的目标去执行,政府则对执行过程进行监督。
行政监督是对部门执行全过程的系统控制,具有防止和纠正行政管理出现失误与偏差的作用。
但行政监督主要是过程、程序上的监督,并不能保证结果的合理性。
因此,有必要对执行结果及时进行考核评估。
开展政府绩效评估,就是以公共责任和公共服务为理念,以群众需求为导向,以群众满意为目标,对政府行政绩效进行评估,并及时将评估结果进行反馈和运用,最大限度地提高行政绩效,努力实现公共利益的最大化。
考核评估后,就要进行责任追究,对失职失责行为作出否定和制裁,保证行政责任的正确履行。
二是形成了具有反馈控制功能的闭环系统。
上述行政责任链条具有目标管理的调校功能和履行职责的倒逼功能,形成了两个闭环,一个是从绩效评估反馈到责任设定和目标管理的闭环,促进政府管理目标的合理调整。
首先根据管理效率、服务质量和群众满意程度等方面情况,对政府部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果的绩效进行考核评估。
然后根据评估结果,及时对政府职能、部门责任、工作目标进行调校,使职能更加明确、责任更加清晰、目标更加合理,从而提高行政行为的绩效。
另一个是从责任追究反馈到履行职责的闭环,促进政府及其部门职责履行到位。
通过对失职失责行为的责任追究和履职优秀行为的激励,促进部门和工作人员增强责任心,更好地履行职责。
这两个闭环都应同时具有正、负反馈的功能,通俗地讲,就是奖勤罚懒。
形象地讲,职责设定、目标管理、行政监督、绩效评估、行政问责是行政责任体系的五个“环”,环环相扣,连成一体,形成了政府管理的完整链条和闭环系统。
如果缺少前4个中的任何一环,行政问责就难以系统、全面推行。
因此,深圳市全面健全行政责任体系,着眼于行政管理和行政责任的整体来推行行政问责,防止因工作不配套而影响行政问责制的实施。
1、从政府职能、部门职能到岗位责任制,层层划清行政责任
一是科学界定政府职能。
深圳经济特区成立以来,以精简、统一、效能以及决策、执行、监督暨相互协调又相互制约为目标,先后进行了七次行政管理体制改革和四轮行政审批制度改革,不断优化政府机构设置,科学合理界定政府职能,理顺政府纵向和横向部门的权责关系,解决政府职能“缺位”、“错位”和“越位”的问题。
二是理顺政府部门职能分工。
积极解决职能交叉、权责分离、多头多重执法、运作不畅等问题,努力实现政府内部责任的明晰化。
2006年以来,按照效能优先、依法界定、上下基本对应和一件事情以一个部门负责为主的原则,先后对52项交叉重叠、不够明确的职能事项进行了调整。
还出台了《深圳市人民政府行政执法协调办法》,在市法制办设立了法制协调机构,解决各部门之间的执法争议,进一步提高执法效能。
三是科学划分市、区、街道事权。
理顺政府纵向关系,弱化基层政府的经济管理职能,强化其社会管理和公共服务职能,实现管理重心下移。
推进街道综合执法体制改革,将原属17个市政府职能部门的21项执法事项下放街道集中行使。
完善社区管理体制,推行“居站分设”管理模式,设立社区工作站,承担政府部门在社区的行政事务,社区居委会回归自治组织的定位,进一步强化社区综合服务功能。
四是健全岗位责任制。
探索建立职位说明书制度,职位说明书载明每一职位的名称、任职条件、工作项目、工作依据、工作权限、工作标准、工作责任等内容,将每一职位的工作任务和责任细化量化,作为公务员录用、考核、培训、选拔及奖惩的重要依据。
6个区和35个市政府部门都建立了岗位责任制,有的编制了行政工作标准操作规程(SOP),有的导入了ISO9001:
2000国际质量管理体系。
2、全面推行目标管理,落实工作责任制
一是实行层级责任目标管理。
每年初,根据市委市政府确定的全年各项重点工作,制定不同层级的目标管理责任书,将每一项工作任务详细分解到各分管领导、各区、各部门,再由各区、各部门具体分解到内设机构及工作人员。
监察机关和政府督查部门对照责任书的内容,加强检查督促,确保政府重点工作全面落实。
二是推行部门责任“白皮书”制度。
在16家与市民生活息息相关的政府部门试行了白皮书制度,以“白皮书”的形式,按年度向社会公布部门职责、工作任务、工作目标、进度要求及上一年度工作目标任务的完成情况,接受社会监督。
白皮书载明的任务及目标,由各部门根据法定职责、上级机关和市政府下达的工作任务提出,经监察机关审核、报分管副市长审定后,通过报刊、政府公报、市政府及部门网站等形式向社会公布,完成情况纳入政府绩效评估范畴。
三是建立部门主办责任制。
对涉及多个部门的管理事项,实行谁主办,谁负责,相关部门积极配合,强化工作责任制,减少推诿扯皮。
深圳市还规定,今后凡需要政府领导出面协调的事项,只协调一次,只出一个纪要。
政府督查部门两次发出催办通知书,仍不能完成工作任务的,移送监察机关追究行政责任。
3、创新行政监管模式,强化行政监督
一是拓宽监督渠道。
在畅通信访举报渠道的同时,主动从执法监察工作、绩效审计和经济责任审计发现的问题、发生行政复议和行政诉讼的事件、政务督查工作、突发性应急事件、群体性事件、重大责任事故以及新闻媒体反映的问题等其他8种渠道,积极主动收集线索,实施问责。
2005年以来追究行政责任的问题中,只有13.2%的线索来源于群众信访举报。
二是运用网络技术实施全程监控。
陆续建设了“深圳市行政审批电子监察系统”、“深圳市重大投资项目审批电子监管系统”、“深圳市政务信息资源共享电子监察系统”、“深圳市政府绩效评估系统”,并将四个系统整合为“深圳市行政电子监察评价中心”,实现省、市、区、街道四级联网,成为行政指挥中心和政务督查枢纽,在政府管理和行政监督中充分发挥标杆导向、实时监控、全程督查、刚性约束和自动问责的作用。
三是实行全方位的监督检查。
市委市政府每出台一项重大改革,每部署一项重要工作,都要求监察机关全程介入,全面督查。
监察机关每年总的检查事项均在100项以上,大的检查项目都在30项以上,一方面全程督查,一方面强力问责,发挥警示作用、威慑作用和推动作用,保证重大政策措施和工作部署执行到位。
四是主动接受外部监督。
坚持向人大及其常委会报告工作制度,主动向政协通报重要工作情况,积极邀请人大代表和政协委员对政府工作情况进行检查评议,自觉接受人大的监督和政协的民主监督。
大力实施“阳光工程”,主动公开各类政府工作信息。
开办“民心桥”广播直播节目、“廉正直击”电视专题节目和定期的“直通车”报纸专栏节目,由市领导、各区和政府各部门领导与市民直接沟通对话,了解人民群众的诉求和呼声,对于媒体曝光的问题及时进行处理。
“民心桥”开播四年来,共举办256期,市领导和各区领导参与直播47人次(其中,市领导11位,区领导23位)、义务参评员参与直播114人次,听众反映的问题100%都有反馈,90%得到解决,有10%的问题因涉及各方面原因暂时未能解决的,也都与听众及时进行了沟通说明。
4、建立政府绩效评估体系,强化责任考核
2006年6月,深圳市成立了市长、常务副市长任领导的政府绩效评估委员会,办公室设在市监察局,正式启动了“深圳市政府绩效评估系统”的研发工作。
深圳市政府绩效评估以科学发展观和正确政绩观为指导,秉持“标杆管理、过程监控、结果导向、持续改进、公众满意”的理念,构建“科学合理、公正透明、动态开放、简便易行”的绩效评估体系。
2007年3月,制定了《深圳市政府绩效评估指导书(试行)》和《深圳市政府绩效评估指标体系(试行)》,从行政业绩、行政效率、执行力建设、行政成本四个方面设置20个指标对市政府职能部门进行综合评估;从经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面设置36个指标对区政府进行评估。
政府绩效评估系统于同月建成并投入试运行,在公安、交通、城管、环保、食品药品监督等16个政府职能部门及全市6个区政府进行试点,政府绩效评估工作全面启动。
5、加大行政惩戒力度,严格落实行政责任追究
推行行政问责制,重在动真格。
2005年至2008年上半年,深圳市共查处行政责任案件250宗,对62个单位和548名个人进行了问责。
2005年,查处行政过错案件32件,追究责任单位3个,追究责任人员73人;2006年,查处行政过错案件77件,追究责任单位9个,追究责任人员146人;2007年,查处行政过错案件97件,追究责任单位37个,追究责任人员203人;2008年上半年,查处行政过错案件44件,追究责任单位13个,追究责任人员126人。
上述数据表明,一方面,深圳市行政问责力度不断加大,另一方面,行政机关的各项监督管理工作仍需不断改进,行政问责制对于促进政府部门改善行政管理具有重要的作用。
深圳市行政问责工作取得了初步的效果:
一是增强了政府公务员讲责任、尽职责的责任意识弘扬了务实进取、积极向上的风气。
二是完善了政府管理和运行机制,建立了科学严谨、奖罚分明、操作性强的行政责任体系,强化了行政管理内控机制。
三是提高了政府的公信力和执行力,一批长期困扰深圳发展的历史遗留、老大难问题近年来相继得到解决,市政府年度目标任务100%完成,行政审批提前办结率达到99.7%,市民群众的满意度不断提高。
总结全市行政问责工作,主要有以下几方面的体会:
一是制度先行,加强法规制度建设。
逐步建立并形成一套比较完备的问责制度体系,使行政问责制在规范化、法制化、系统化的轨道上运行。
二是系统推进,完善各项配套措施。
按照行政责任机制“五要素”的要求,全面推动政府管理创新,促进执行力建设,防止孤立片面。
三是覆盖全面,全方位开展问责。
问责对象既有公务员也有行政机关,既有行政首长也有一般公务员;问责情形覆盖了不履行或不正确履行职责的各种行为。
四是纠建结合,促进政府部门改善管理。
在查处行政问责案件的同时,着重从体制、机制、制度方面寻找产生问题的深层次原因,提出意见和建议,促进政府部门改善行政管理。
五是知行合一,坚持理论与实践相结合。
以监察学会为平台,从国内聘请了一批知名专家学者担任顾问,每年都召开研讨会,以理论研究指导问责工作实践。
六是教育为基,强化公务员的责任意识。
通过编印发放“1+6”文件小册子4万多本,辅导教育近2万人,专题培训近2千人,把学习内化为公务员的自觉行动。
三、行政问责制有关问题的探讨
行政问责制在我国尚处于起步阶段,从深圳及国内其他地区的探索实践看,还存在不少问题,这些问题既有理论方面的,实践方面的,也有认识方面的,亟待研究解决。
(一)关于行政问责的内涵问题
对于行政问责的内涵,目前尚没有明确的定义,各地的理解不一,规定不一,做法也不一。
1、行政问责主体
国内不少地区和一些学者认为,问责主体不仅有同体的问责主体,即行政机关的上级领导,而且有异体的问责主体,包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公
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