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行政执法监督问题研究
行政执法监督问题研究
摘要:
行政执法监督是依法行政的重要保障。
我国行政执法监督虽然很大程度上保障了依法行政,但在现实生活中,行政执法监督还存在不少问题,文章在分析了我国行政执法监督存在问题的基础上,提出了相应的对策,从而可以更好地发挥其有效的作用。
关键词:
行政执法;行政执法监督
权力不受监督和控制,就会被滥用。
在我国,行政执法是行使国家行政权的重要形式,如果缺少有效的监督和制约,就可能偏离法治轨道,这样的后果只能是导致专横、滋生****等一系列不良后果的产生,从而行政管理的目标也难于实现,公民的合法权益也就无法得到有效的保障。
因此,各国均建立起强大的行政执法监督体系,全方位、多角度、多层次地加强对行政执法的监督。
但是执法机制是否健全完善,直接影响和制约着行政法制的进程。
就我国目前的现状而言,我国的监督体系与发达国家相比。
还存在诸多的问题。
因此,强化行政机关及其工作人员依法办事的观念,促使行政执法真正步入规范化、法制化的轨道,提高执法水平,保障公民的权利和自由,这是建设社会主义法治国家的一项基础性工作。
1 行政执法监督的基本理论
1.1行政执法的含义
就行政执法一词的概念而言,在我国各个学者有着不同的阐述。
例如,许崇德教授认为,“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的。
因此,它包括了全部的执行宪法和法律的行为,既包括中央政府的总体活动,也包括地方政府的所有活动,其中有行政决策行为、行政立法行为及执行法律和实施国家行政管理的行政行为。
”而罗豪才、应松年教授对行政执法则有较广义的观点:
“行政执法是行政机关执行法律的行为,是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为;或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。
”从以上对行政执法的含义中我们可以发现,行政执法具体的分为两类:
一类为制定规范行为;一类为直接实施法律和行政规范的行为。
1.2行政执法监督的含义
行政执法监督具有广义、狭义两种不同的解释。
广义的行政执法监督,是指享有监督权的国家机关、政党、社会团体、社会组织和公民个人等作为监督主体。
对作为监督对象的行政执法主体(行政机关和法律、法规授权的组织)及行政公务人员的行政执法行为,进行监察和督促的活动。
而狭义的行政执法监督,是指享有监督权的国家机关对行政执法主体及行政公务人员的行政执法行为,实施具有法律效力的监察和督促,依法追究违法执法的机关、组织与行政公务人员法律责任的活动。
但从实际的运用中,我们更倾向于广义行政执法监督的概念,认为广义上的概念能更好地反映行政执法监督的现状及其发展趋势。
1.3行政执法监督的分类
根据不同的标准,可将行政执法监督分为以下几种不同的分类:
(1)国家监督和社会监督。
这是根据监督主体享有监督权的属性不同进行的分类。
国家监督以国家强制力为后盾,是一种有效的监督方式。
社会监督又称非国家机关的监督,通常是指政党、社会团体和社会组织、新闻舆论媒体、人民群众等对行政机关及其工作人员的行政执法行为实施的监督。
其最主要的特点是,监督权不具有“国家权力”的属性,只是一种具有法律影响力的活动。
(2)内部监督和外部监督。
这是根据监督主体与监督对象是否属于同一组织系统进行的分类。
内部监督是指行政系统内部进行的监督,是行政系统的自我约束机制,是各种监督中最经常、最直接的监督。
它包括上级行政机关对下级行政机关的层级监督、监察监督和审计监督等。
而外部监督是指由行政机关以外的国家机关、组织和个人作为监督主体对行政执法行为进行的监督。
它包括权力机关的监督、司法机关的监督、社会监督。
内部监督与外部监督是紧密联系的。
内部监督是建立在自律的基础上的,其作用的有效发挥以一定的外部监督为前提,离不开外部制约的社会环境;外部监督也离不开自我约束的作用。
只有把内部监督与外部监督有机的结合起来,让二者各自发挥其各自的优势,才能最终达到监督的目的。
(3)事前监督、事中监督与事后监督。
这是根据监督的阶段性不同进行的分类。
事前监督,是指监督主体为防患于未然,在行政执法行为开始之前依法实施的监督,是一种预防性或防范性的监督。
事中监督,是指监督主体对行政执法行为在实施之中进行的监督,以便发现问题及时纠正,是一种追踪性的监督。
事后监督,是指监督主体对行政执法行为实施完结后进行的监督,是一种补救性或惩戒性的监督。
事前监督、事中监督与事后监督是监督的3个不可分割的环节,不可偏废任何一方。
将事前监督的防范性与事后监督的补救性结合起来,构筑事前监督、事中监督与事后监督密切配合的监督防线,保证行政执法过程的合法性和适当性,以收到良好的监督效果。
2 我国目前行政执法监督中存在的问题
目前我国宪法规定的行政执法体制基本框架式是完善的,基本理念也体现了民主和法制的原则。
但是,由于各级人民代表大会立法制度与地方政府订立行政法规权力并行,从而执法依据时常出现偏倚,使人民代表大会的立法权威性没有真正的确立起来,而且又由于缺乏配套的法律以及传统体制的约束,宪法规定的法制原则在实践中并未完全落实。
在具体问题上表现为有法不依、违法不严、执法不纠、越权处罚、无权处罚等现象时有发生。
但归纳而言,主要促存在以下问题。
1行政立法不到位
“无法可依,有法难依”的现象存在。
由于立法工作缺乏一些必要的可行性研究,有的法律、法规和规章制定以后,在现实生活中难以适用;有些出台的法律、法规和规章之间缺乏衔接,对有些问题之间的矛盾缺乏协调,造成执法人员无所适从;有的法律、法规过于原则,制定的实施细则出台滞后,实践中缺乏可操作性;对违法的行政执法人员应承担的法律责任,或者规定得不十分明确,或者没有规定,造成执法违法行为得不到应有的惩罚。
2.2行政执法机构设置不健全
(1)行政执法机关设置较混乱。
既有政府部门,又有法律、法规授权的单位;既有固定的常设机构,又有临时性的非常设机构;既有行政机关,又有事业单位行使执法权的情况。
(2)行政执法机构不健全。
有的法律、法规规定应该设立的机构没有设立,如政府法制机构在政府活动中行使着重要的职权,但在部分县、区政府里却没有机构、编制,致使行政职权无法行使。
有的行政执法领域下属执法机构直属上级。
缺乏执法本身应有的权威性,执法活动难以开展,这些情况都是在执法队伍中非常常见的现象。
(3)有些执法领域一直处于多部门、多头管理、上下错位和职责重叠的困扰之中,另外还有一些因政策变化而产生的非常设性机构管理的现象。
(4)行政执法监督力度不大。
由于没有建立起完善的报告、检查、约束机制,造成地方政府对各级行政执法主体、上级机关对下级机关监督不力,出现“走过场”、“护短”等有错难纠的现象。
3行政执法队伍素质不高,存在着执法不严的问题
①政治素质不高。
作为执法者职业道德和社会主义道德,增强拒腐蚀能力要强。
但有些执法人员有法不依,执法犯法,滥用职权,徇私枉法,导致行政执法难严,直接影响行政执法效果。
②业务素质不高。
有些行政执法部门的一些执法人员没有受过专业培训,有的甚至聘用临时人员执法,他们既没有专业知识,也不懂法律。
作为执法人员,自己本身就是法盲,这样的执法人员怎么能严格执法。
3 行政执法监督存在主要问题的原因分析
1行政执法体制不顺
行政执法机关是代表国家行使行政权力的,但从目前情况来看,有一些执法单位尤其是县、区一级设立的执法机构实行的是,罚款、收费直接与本身的经济利益挂钩,多罚多收多得,少罚少收少得,这就势必造成有些单位为了自身的利益而乱收费、乱罚款。
这些不良的现象给我们的执法队伍造成非常不好的影响。
2对行政执法机关的执法活动监督力度不够
行政执法监督是严格、公正执法的保障。
行政执法权同其他权力一样,缺少监督制约就会滥用,就会产生****。
从监督体制上来说,目前一些行政执法机关还没有建立内部监督制约机制,有一些地方有相当一部分行政机关没有设立法制机构,或者法制机构人员较少,法律业务素质较低,经费不足,不能适应行政执法监督工作的需要。
3行政执法人员素质普遍低下
(1)个别执法人员思想道德素质较差。
在平时的工作和生活中,不注重政治学习和自身修养,甚至把执法权当作谋取部门和个人利益的工具。
(2)有些行政执法人员的法律业务素质较低。
主要原因是平时学习培训不够。
对本部门执行的法律、法规不熟悉,不能胜任本职工作。
因此在平时执法工作中,执法不懂法,执法犯法,用一个违法执法行为去纠正另一个违法行为。
甚至造成一些冤假错案的发生。
4社会环境因素对行政执法工作的影响
近年来,通过一些深入细致的法制宣传和普法教育,广大公民的法律意识和法律素质有了很大的提高。
但从总体上看,离依法治国的要求差距还比较大,有法不依的状况还比较严重。
而且在我们的行政执法队伍中也确实有一部分意志不坚定的人员,成为违法犯罪分子任意驱使的工具,有的甚至和犯罪分子同流合污,最终成为人民的罪人。
4 全面完善行政执法工作,解决行政执法难点问题的有效对策
(1)改进和健全权力机关的监督。
尽管权力机关的监督在我国行政执法监督中居于最高地位,但由于历史和现实的原因,权力机关的监督在立法和实践中还存在不少问题,影响了权力机关监督作用的发挥和监督目标的实现。
为此,我们必须改进和健全权力机关的监督。
(2)完善行政机关的内部监督。
进行行政执法监督体制改革,同时实现执法与执法间的职能分离,这主要分为两种,一种是相对分离,即在同一个机关内,行使管理权和监督权的机构与人员必须分离开,不进行一般的行政管理活动;另一种是完全分离。
即行政执法机关和行政监督机关分别设置,组建综合性的行政监督机关,而且在组织体系上、财政关系上以及人事关系上,也具有相对的独立性。
(3)进一步完善审判监督。
首先要加大法制宣传教育的广度和深度。
增强人们的法律意识。
其次,实行政法体制改革,强化司法机关的独立地位,保障法院依法独立行使审判权。
第三,全面提高法官的素质,实行法官统一考试和统一选任制度,建立一支政治素质高、业务能力强、审判作风好的精明强干的行政审判队伍。
同时也要强化法官的职业保障,并逐步实现法官负责制。
(4)强化对行政执法人员的监督。
由于广大行政执法人员是整个行政执法工作的最终落实者,无论是传统的“管制型”行政执法,还是代表现代行政方向的“服务型”行政执法,广大行政执法人员的素质高低都是至关重要的,尤其是对于服务型行政执法工作而言,尤为如此。
所以,首先要进一步整顿行政执法队伍。
对录用行政执法人员要严格标准、公平竞争、择优录用。
其次,要实行政执法人员的培训考核制度,在行政执法人员的年度考核中,将法制观念的强弱、掌握法律知识的程度、依法办事的水平和能力等作为一项重要内容,同时加强行政执法人员的学习。
提高队伍素质。
(5)加强社会监督。
首先,实行行政公开,增强公众对行政执法的参与,建立一种有效的事中监督途径;其次,要加强新闻舆论的监督,新闻舆论监督是行政执法外部监督体系中的一个环节。
新闻舆论不仅是民意的反应,而且对民意还具有强烈的导向作用,而且新闻监督本身就起着重要的作用,它的效果的发挥,既有赖于政府机关的支持和保护,也有赖于人民群众的信赖和配合;第三,要加强群众的监督,群众监督是行政执法监督的基础,只有将广大人民群众充分发动起来,才能更好地发起主要的监督作用。
从以上分析可以看出,行政执法工作中存在的问题,具有复杂、深刻的原因,而执法监督现在也仍是我国法制建设中的一个十分薄弱的环节,未能充分发挥对行政执法的保障和促进作用,因此我们既要正视问题,又要采取切实可行的措施,尽快解决这些问题,以保障行政执法工作健康发展。
从而,为推进依法行政与依法治国的进程,起到推动的作用。
浅析文化行政执法监督工作中存在的问题及对策
在依法治国的今天,随着依法行政进程的推进,如何对行政权力实施有效的法制监督,已经越来越为重要。
行政执法人员严格执法,一靠自觉,二靠监督。
实施有效的行政执法监督对保证行政机关依法行政有着重要意义。
本文通过近年来文化市场行政执法监督活动开展情况的总结分析,探讨增强文化市场管理与行政执法的能力,提高依法行政,科学监管社会主义文化市场能力的一些思路。
一、开展文化市场行政执法监督活动的基本情况
(一)、开展监督的主体形式
根据相关法律规范的规定,行政执法监督包括:
(1)人大的权力监督;
(2)政协的民主监督;(3)审计、监察、政府法制部门的专门监督;(4)人民法院的司法监督、人民检察院的法律监督;(5)新闻媒体舆论监督、人民群众的社会监督;
以上众多监督从主体上分析,可分为内部监督和外部监督;从层次上分析,可分为上级对下级层级监督和同级间相互监督;从时间上分析,可分为事前监督、事中监督、事后监督。
(二)开展监督的依据范围
目前文化行政部门开展行政监督的主要依据《行政处罚法》、《行政复议法》、《山东省文化市场管理条例》、文化部《文化市场行政执法管理办法》,人大、政协、其他专门机关实施监督的依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《政协章程》、《审计法》、《行政监察法》、《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》、《行政诉讼法》,新闻舆论监督与人民群众社会监督的依据是《宪法》。
根据文化部《文化市场行政执法管理办法》,行政执法监督的主要内容有:
(1)法律法规、规章的适用执行情况;
(2)行政规范性文件的合法性;(3)行政执法主体和行政执法程序的合法性;(4)履行法定职责的情况;(5)行政复议、行政赔偿情况;(6)行政执法责任制度,行政执法投诉制度等执行情况。
(三)、开展监督的方法途径
根据法规的规定和各监督主体的职权,执法监督方法各有不同,人大的监督方法有听取同级政府的工作报告、质询、个案监督、执法检查、执法评议、人大代表的议案等等;政协的监督方法有例会协商、调研视察、提案、民主评议等;人民法院主要通过对行政诉讼案件的审理进行监督;人民检察院的监督主要有侦查监督抗诉等;政府法制部门的监督方法有行政复议、规范性文件和重大行政处罚案件备案、行政执法责任制等;人民群众的监督方法有控告、申诉、举报、反映等。
近几年来,一系列的执法监督活动,实现了对包括行政处罚、行政许可、行政强制措施、证据登记保存及罚没财物的处置等行政行为,及对法律法规实施情况的全领域监督,事前、事中、事后监督相结合的全过程监督,系统内外监督并举的全方位监督。
一是开展内部监督。
加强法制队伍建设,做到局有法制机构,科有法制人员,通过日常核审、听证,达到案案有案审的目标,及时发现并纠正具体行政行为存在的问题。
建立行政执法责任制,执法过错追究制明确执法依据和职责,用制度规范行政执法,实行重大疑难案件集体讨论把关,对行政处罚、行政许可行为质量进行集中评审,强化事中、事后监督功能;每年开展一次执法监督,确定执法重点部位、重点环节,群众有反映或有所暴露的敏感问题作为监督内容,开展有针对性的检查,提出纠正完善措施,对法律贯彻实施情况、内部规范性文件的执行落实情况进行专题检查,全面行使监督职能,落实监督内容,提高监督效果。
二是接受外部监督。
首先,主动接受人大、政协的监督。
经常邀请政协委员来我局开展行政审批工作的民主评议,这是坚持和完善中国共产党员领导的多党合作和政治协商制度的具体体现,是政协履行民主监督职能的探索性实践,通过提出带有普遍性的意见和建议从而促进行政审批改革工作不断深化和发展。
其次自觉接受司法监督,认真做好应诉工作,树立行政权接受司法权监督的理念,使行政执法行为与司法审查标准接轨。
认真吸收分析法院的意见和建议,规范执法程序,请人民法院行政庭给执法人员上课并到执法现场指导。
认真做好复议工作,接受政府法制部门的层级监督,紧紧围绕具体行政行为的全法性和合理性,从事实证据程序,适用法律等各方面进行把关,对存在的违法或不当之处及时纠正。
上述一系列执法监督活动的开展,有力促进了文化执法人员依法行政意识的提高,规范了行政执法能力,提高了行政执法行为的质量。
二、目前行政执法监督工作中存在的问题
(一)专门监督机关监督弱化
由于行政执法机关及其工作人员身处行政管理活动的一线,加之行政执法的广泛性和复杂性,专门监督机关(人大、检察机关等)的监督往往滞后,无法及时有效地制约行政执法权力的行使,导致监督权威实际上的弱化。
人大主动监督意识不够强,从支持配合方面考虑多,监督制约方面考虑少,使执法监督处于被动局面。
人大享有质询权、议案权,实际启动个案质询程序的很少,而议案的刚性不强,监督的作用不大,且议案与质询不能很好衔接,人民政协的民主监督其地位、作用又逊于人大的法律监督,如何监督处于探索阶段。
总的来说,监督尚未步入正轨,力度不大,刚性不强,建议成分较大。
法院的监督只是一种被动监督,即“不告不理”。
受到行政行为侵害的当事人如果不起诉行政机关,法院监督无法启动。
检察机关虽然是国家法律的监督机关,但对行政执法行为的监督存在依据不明、任务不清、难以介入的问题。
(二)行政机关内部监督虚化
一是部分领导干部和执法监督工作人员自身法律素质不高,影响层级监督工作的开展;二是行政复议制度重要性认识不够,影响层级监督的作用;三是行政执法过错责任制追究不到位,行政执法责任制的外部监督机制不健全,导致这种制度在一些地方流于形式,未收到实际效果;四是法制工作机构建议薄弱,监督职能难以得到有效发挥;五是行政透明度低,容易形成“上级不好监督,同级不愿监督,下级不敢监督”的监督死角。
而行政监察,审计等部门由于存在体制缺陷,手段滞后等原因,难免出现“虚监”、“弱监”等状况。
(三)人民群众的监督淡化
虽然宪法及其他法律都规定了国家机关行使行政管理职权必须接受公民的监督,但由于法律规定的过于原则、简单,使得公民的这项监督权难以落实。
监督渠道不畅,致使许多情况下想监督,不知如何监督,有的举报控告在一番公文履行后,又回到被控单位手中,多数群众又存在“事不关己高高挂起”的心态,有一些被处罚的当事人因摄于行政执法人员的权威,不敢向专门监督机关举报,还有一些当事人因缺乏法律意识、维权意识淡薄,虽然目前各行政执法机关都聘请了义务监督员,帮助发现和纠正存在的问题,发挥了不小作用,但监督工作的主动权不在监督员手中,应景的多,执法单位需要时监督员才“有权”监督,平时很少主动开展监督,同时随着时间的推移,监督员队伍中还存在被“同化”的现象。
(四)、新闻舆论监督软化
目前,新闻舆论的监督机制尚不完善,一些新闻媒体发表一些监督行政执法行为的报道,揭露一些行政执法中存在的问题,但由于国家尚未制定《新闻法》,使新闻媒体或记者常成为被监督者的诉讼对象,一旦打起官司,属于正当监督的报道也往往被法院判决名誉侵权,大大挫伤了新闻媒体和记者的积极性。
三、完善、创新行政执法监督机制的建议和对策
十六大报告曾经指出:
“要加强对执法活动的监督,推进依法行政,维护司法公正,提高执法水平,确保法律的严格实施。
”“加强对权力的制约和监督,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。
”国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出“要完善行政监督制度和机制,强化对行政行为的监督。
”党的十七大又明确指出:
“完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。
要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
健全组织法制和程序规则,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。
完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度和公信力。
落实党内监督条例,加强民主监督,发挥好舆论监督作用,增强监督合力和实效。
”文化行政部门根据上述要求,进一步提高思想认识,牢固树立依法行政观念,强化执法监督,提高科学监管社会主义文化市场的能力。
(一)提高思想认识,建立监督的良好基础
行政执法主体是各级领导干部及各级行政机关的工作人员。
因此依法行政至关重要的一点,就是加强对领导干部和行政机关工作人员的思想教育、构筑法律至上的思想防线,转变思想观念,正确认识,处理“人治”与“法治”的关系,权力与法律的关系,树立法律至上,法大于权,权服从法的观念,增强法律意识和法制观念,提高依法办事的自觉性,秉公执法,文明办事。
增强执法责任意识,树立“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”的理念,引入事后问责制,使执法者自学接受监督,约束自己行为减少失职渎职,杜绝不作为,滥作为等违法、违纪现象的发生,做到尽职尽责。
用手中的权力,维护法律的尊严和广大人民群众的利益。
要从立法层面解决一些实际问题。
要有法可依,首先必须完善法律。
当前最迫切的问题是尽快颁布《文化市场法》,明确划分各行政执法机关的职责,解决部门之间职责不清,多头执法,重复处罚执法扰民和执法机构膨胀问题,从源头上防止不作为、乱作为的产生。
要加强各级法制机构建设,法制机构承担普法,行政执法监督、行政复议、规范性文件审查备案工作。
因此要依照《全面推进依法行政实施纲要》的精神,切实加强政府法制工作机构建设,充实法制机构力量,提高人员素质,使其与依法行政工作任务相适应,并为他们的工作创造必要条件。
(二)加强内部监督,努力提高依法行政水平
由于对法律法规,具体操作程序及存在的问题环节比较熟悉了解,内部监督相对外部监督更具针对性,也更加有效和到位,目前,文化行政部门应做好以下几项工作:
1、全面实行行政执法人员持证上岗制度,加强对执法人员的思想教育和业务培训,建设一支廉洁、勤政、文明高效的文化行政执法队伍,要根据《行政处罚法》、《行政许可法》规定,严格执法主体资格,对无执行资格的主体从事执法工作的坚决纠正。
2、严格办案程序。
加强对立案、错案、办案期限、强制措施及核审告知,审批执行等环节的监控,重视执法档案的管理,健全执法案件评查制度,实现“对公民、法人和其他组织的有关检查记录,证据材料、执法文书应立卷归档”的要求,并作为完善文化行政管理机关内部监督制约机制的重要举措。
3、深入推行行政执法责任制,落实责任追究制。
行政执法责任制是规范和监督行政机关执法活动的一项重要制度,是执法机关内部自我约束和外部监督相结合的保障机制,要根据国家现行法律法规和地方性法规有关规定,按工作职责,逐级确定执法部门和执法人员的资格和职责,避免执法工作中责任不清、管辖不明、越权执法、有利就争、无利就推现象,将执法标准、条件、时限、处罚结果公诸于众,增强执法透明度,以公开促公正。
落实执法责任,实施目标考核,谁主管谁负责,量化考核标准,切实负起责任,对违法或不当行政行为视其后果的严重程度,给予限期整改,通报批评,取消评先资格,对执法人员给予批评教育,调离执法岗位,取消执法资格处理。
4、推进《行政复议法》贯彻执行。
行政复议是行政部门内部自我纠错的重要监督制度。
文化行政部门要深刻领会精神实质,对符合法律规定的行政复议,必须依法受理,要重依据、重证据、重程序,公正作出行政复议决定,纠正不当行政行为,保护公民、法人和其他组织合法权益。
(三)自觉接受外部监督,做到有错必纠
在我国监督机制构架中,人大及其常委会作为国家权力机关,其监督是最高层次和最具法律效力的,而政协可发挥人才荟萃,智力密集优势,多角度、多层次快捷真实地反映意见和要求。
因此各级文化行政部门要自觉接受人大、政协监督,认真配合人大开展执法检查,确保相关法律法规在本行政区域的正确实施,对在执法检查及来信来访中发现的违法或严重处理不公案件,认真接受个案监督,维护法律尊严和人民群众利益,对人大代表议案,政协委员提案,认真分析实际情况,结合法律法规规定,提出可行的对策措施,精心办理及时答复让代表和委员满意。
人民法院的司法监督,检察院的法律监督是外部监督链中两个重要环节,文化行政部门要做到不干涉人民法院、检察院独立行使审判权
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