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从台湾金融发展经验谈两岸金融合作
從台灣金融發展經驗談兩岸金融合作
許振明
台灣大學經濟學系教授
國政研究基金會政策委員
2006.03
第一節、前言
目前台灣資金過剩,且產業對外投資興盛,在世界各地投資大幅度的成長,尤其是在中國大陸的投資大幅增加,最為顯著。
但是有些人士卻認為對大陸投資快速增加,不利於台灣的經濟發展,而建議政府對於大陸的投資採取限制的措施,尤其是希望透過諸多管制措施,以限制對大陸台商的融資。
在這種情形下,兩岸的金融往來可能因為人為的扭曲,而無法正常的運行,不但使得台灣的金融發展受到影響,連帶在中國大陸的台商融資亦受到限制。
然而也許是受到這些人士主張的影響,民進黨政府自今年春以來接二連三的提出緊縮兩岸經貿的措施,兩岸金融開放政策的實施可能遙遙無期。
值此時刻,兩岸金融的交流應如何進行,以突破當前困境,頗值得深思討論。
基本上,吾人對於官方管道的經貿交流協商希望渺茫,唯一可行之途徑為透過民間的經貿交流以達成此目的。
作法上以非營利事業的組織(NGO)居中協調,邀請大陸具官方身份的人員,透過非官方的管道來台訪問,促成民間的金融機構與大陸方面主管金融業務的官員進行接觸,雙方進行交流會談,進而迸出火花。
如果發展順利的話,即使在民進黨執政的兩年間,未能有具體的金融開放成果,然而若泛藍能夠在2008年取得政權,則亦可達成開花結果之目的。
第二節、兩岸金融合作之重要性
自從大陸於2001年12月入世,即加入世界貿易組織(WTO)以來,業已經過四年多。
在入世之初,大陸當局已宣示同意在五年後全面開放國內金融市場,並預計於2006年12月1日達成此目標。
大陸自從1980年改革開放以來,雖然經濟快速成長,加上外來資金急速流入,使得對外貿易迅速擴大,加劇產業貿易結構的變化,然而在金融發展方面,仍然處於發展中的階段。
金融發展緩慢原因,主要在於1980年代之前,貨幣金融制度係採取計畫性單一集中的貨幣金融體制,因而較缺乏商業銀行及金融資本市場之交易經驗。
事實上,在上一世紀初,中國的上海曾經是亞洲的金融中心,擁有輝煌燦爛的金融交易盛況。
然而在1950年代之後,隨著大陸經濟體制的轉變,許多金融業外移至台灣及香港,使得上海的金融業繁華不再,同時也造就台灣及香港金融事業的崛起。
如今台北及香港陸續成為東亞的區域金融中心,不但產生許多銀行保險及資本市場的金融事業機構,而且也創造了許多金融人才。
這些經驗都是未來大陸經濟及金融發展的基礎。
雖然大陸將於2006年12月對外開放金融,但是兩岸金融往來卻因兩岸特殊的政經環境而未順利的發展。
倒是香港在2004年與大陸簽訂更緊密的經貿關係安排(CEPA),使得香港金融業可以提前進入大陸內地發展。
這種金融發展局勢,使得大陸之金融發展呈現偏向採取香港金融發展模式,而較缺乏引進台灣金融發展經驗,這是令人惋惜的地方。
儘管大陸在1990年代,多少引進台灣的各項金融法規制度,例如證券交易法、擔保法等,然而許多寶貴的銀行、創業投資、工業銀行、信託投資公司、及中小企業信用擔保等事業的發展經驗卻未能同時引進到大陸發展。
事實上台灣及香港的金融發展模式各有優點,香港金融擅長於直接金融創新,而台灣的利基在於間接金融機構之發達,包括銀行、保險、創投、信託、保證等事業的發展。
尤其是台灣的製造業發達,產業結構的不斷調整,由早期的勞力密集產業發展為技術資本密集產業,而金融事業配合提供的金融服務之成功經驗,與香港的金融模式發展不盡相同。
特別是這些製造業等生產事業,多數為民間的中小企業,其早期創業投資之融資尤其需要銀行、票券及信託投資公司、創投公司等的融資輔助,方能成就事業。
這些都是台灣寶貴的金融發展經驗。
此外,台商在大陸的發展,對於兩岸之間的交流有很大的助益,更是兩岸經濟成長的基本要素之一。
因此,如何加強對台商的協助,金融融資的管道暢通是未來兩岸經濟發展的重點。
在大陸投資的台商多半為中小企業,缺乏融資的管道,如何引進台灣的中小企業融資的經驗,以協助台商及兩岸的經濟發展是當前重要的課題。
為因應大陸加入WTO後的金融開放承諾,並且將台灣的金融發展與大陸的金融改革相結合,使得兩岸金融往來正常化,俾建立兩岸間的區域性金融整合。
基本上,我們期待:
1.大陸當局能夠特許台灣金融業比照港、澳條件進入大陸開業,同時希望台灣當局也能開放陸資銀行來台營業;
2.兩岸儘早協商建立金融監理體制。
互相開放金融機構設立,為金融正常往來、實現金融一體化及金融整合的必要策略。
兩岸金融主管機關從事金融監理,是對兩岸人民應盡的義務。
因為金融機構從民眾取得資金,負有善加保管及運用的責任,必須接受金融監理機關的監督,這是自然的道理。
因此容許兩岸的金融監理機關共同監督管理至彼岸設立的金融機構,是兩岸政府保護存款戶大眾的應盡義務。
此外,我們建議:
3.兩岸銀行開放人民幣、台幣掛牌對外買賣;
4.兩岸的貨幣當局協商貨幣清算機制。
兩岸人民往來日益密切,不但旅遊探親人數遽增,且台商大陸投資及經貿匯兌往來亦十分昌盛。
但是台幣及人民幣的直接兌換受到重重阻礙,必須透過兌換美元等外幣才能夠間接兌換,十分不便,而且亦增添兌換時的匯率風險,不利於兩岸人民的福祉。
因此兩岸貨幣當局應及早開放兩岸銀行掛牌從事人民幣及台幣的兌換業務。
然而畢竟人民幣及台幣非國際性的金融市場交易貨幣,因此在一段時間內,若台資銀行擁有大量的人民幣,而陸資銀行擁有大量的台幣,則透過貨幣兌換機制兌換成外匯,才不至於讓兩岸的商業銀行產生資金閒置的不經濟情況。
且銀行換得外匯之後,可以從事貿易交易,運用資金獲取正常的利潤,均有助金融的發展。
因此建議兩岸的貨幣當局應及早建立人民幣、台幣的兌換機制。
第三節、兩岸金融及外匯政策合作
自1990年初,台灣開放民營銀行設立,並且追求金融自由化、國際化,希望建立區域金融中心。
區域金融中心的前提為以東亞區域為主要腹地,尤其是服務在中國大陸的台商為主要考量之一。
隨著1997年至1998年亞洲金融風暴出現,台灣企業財務受影響,拖累銀行的經營,使得銀行的不良資產逐漸增加。
雖然兩岸的經貿往來在1990年代快速成長,尤其台商在大陸的投資於1993年以後,隨著台灣當局開放的政策而快速成長,但是進入20世紀,兩岸的關係有惡化跡象,使得銀行經營的困境逐漸顯現。
銀行的業務範圍受到限制,無法在中國大陸市場展開。
於是出現台灣內部銀行過多,導致惡性競爭的局面。
為了解決銀行經營的困境,民進黨政府主張的金融改革以金融機構合併重整為主要策略。
然而台灣銀行面臨的困境並非光靠金融整併即可解決。
基本上,銀行存貸市場及金融市場的規模擴大若無法解決,恐怕銀行欲恢復1990年代初的榮景,相當不易。
基本上,台灣的銀行彼此之間競爭激烈在於市場侷限於台灣,而未能擴及兩岸。
這是非常可惜的事情。
政府的政策要求金融業者要以國際佈局為主要策略,但是金融業要踏出國際談何容易。
以銀行業這種高風險的行業而言,在國際競爭激烈的環境下,生存實屬不易。
台灣的銀行業雖然經過多次金融困境,但是卻學習到許多處理金融問題的經驗與對策。
尤其是台灣的銀行業不是由中國大陸輾轉來台復業,就是日據時代留下來的銀行,具有相當水準的商業銀行經營經驗,這是中國大陸的銀行無法比擬的。
有此利基何以台灣的銀行業不能登陸在大陸發展呢?
就目前中國大陸金融現況觀察,以公營銀行為主的銀行,其經營效率不佳,對於大陸的經濟發展並未有明顯的正效果。
反而隨著經濟的快速成長,大陸的銀行業因為體質不佳,而有妨礙經濟成長的現象。
此外,中國大陸雖然由台灣吸取了一些金融法規及制度變革的經驗,但卻因缺乏人力資源,無法有效的運用金融技術及金融管理。
因此,如何引進台灣的金融發展經驗,幫忙中國大陸訓練金融人才,為台灣金融業及金融監理當局的利基。
此外,台灣的存款保險機制已經運作20年,過去20年間對於穩定金融頗有貢獻;主要在於協助政府的金融監理機關處理流動性不足的銀行業。
而中國大陸對於WTO的承諾於2006年開放外資銀行到大陸營業,同時亦將開放民間銀行設立經營,均會對整體金融產業產生影響,因此早日建立存款保險機制實有必要。
尤其是台灣的存款保險機制在第一次金改的期間,亦肩負金融重建的工作,協助金融主管機關運作金融重建基金,對於營運不善的金融機構退出市場及金融整併頗有貢獻。
在這一方面,台灣引進歐美先進國家的存款保險機制頗值得借鏡。
台灣自1990年代以來經歷過多次金融問題,具有豐富處理金融問題的經驗與政策。
依據北大經濟研究中心的研究資料顯示,大陸以國營事業為主的銀行之逾放比率平均在25%以上,若再根據章家敦教授的資料,更高達50%,可見財務問題嚴重。
HsuandLiu(2002)指出,中國大陸金融深化的結果並未對於大陸經濟成長有明顯的正效果,其理由為大陸金融發展速度相較於經濟成長的速度偏低,實證資料顯示中國大陸的教育、人力資本及國營事業對經濟成長的貢獻不明顯。
此外,大陸對於國際收支帳的金融帳管制,匯率機制仍然維持人民幣小幅浮動釘住美元制度,與1980年代初期新台幣之中心匯率制度相同。
因此,相較之下台灣擁有較為進步的管理技術及金融改革、金融自由化及外匯自由化,與處理金融問題之經驗,尤其台灣自1991年開始公營銀行民營化的經驗,足可供大陸參考。
為兩岸金融安定與經貿往來發展起見,本文建議台灣應即早開放銀行業前往大陸設立分行,大陸方面放寬設立銀行的資本額限制,讓台灣的銀行業能順利登陸,兩岸並且共同合作金融檢查,由台灣提供經驗,建立監督機制。
一方面可幫助台商取得融資,另一方面也以改善大陸金融問題,有助於兩岸及亞太地區的安定。
第四節、建立中小企業融資輔導體系
中國大陸之銀行業發展,由計畫經濟邁向市場化經濟之過程中,在金融體制化及業務創新方面有所進展,惟本質上,仍然是以四大國有獨資銀行為骨幹,再配合百餘家之區域性銀行及城市銀行之銀行體系。
這些銀行,多屬中央或地方政府或國營企業所控制。
少數雖屬民間企業擁有,惟人事任命權仍由政府控制,因此在經營方面,仍然無法獨立自主及朝市場化經營目標邁進,政企關係難以分離,銀行貸款受到政府牽制。
不但四大國有獨資銀行之於國營大企業及企業集團之貸款,受政策指導陰影始終無法排除,而且區域性銀行及城市銀行貸款受地方政府干預亦十分嚴重,使得民營中小企業經常貸款無門。
根據中國人民銀行的調查顯示,從2000年到2003年,大陸中小企業融資出現六項特點:
(1)短期資金融通難度降低,但長期融通資金取得不易;
(2)中小企業融資普遍困難,只有當中的「小巨人」借款容易;(3)人民銀行貨幣政策調控對中小企業衝擊較大;(4)大城市借錢容易,但是縣級以下企業貸款大不易;(5)大陸東部、中部以及西部地區性金融機構,擔保機構對中小企業支持度逐步攀升,但仍有區域不均現象;(6)抵押擔保是目前中小企業融資的主要手段,中小企業信用擔保機構發展,也出現多元化趨勢,但仍存在較大的金融風險。
從上述分析及六項特點可以看出,大陸中小企業向銀行融資的限制頗多,逼迫許多中小企業從檯面上走到檯面下,從正常管道走向非法管道,加上2004年大陸實行宏觀調控後,信貸審查資格趨嚴,正常融資管道大幅縮減,都是造成大陸地下金融盛行的主因之一。
當前大陸地下金融有多嚴重呢?
根據中國大陸中央財經大學於2004年所做的一項調查研究指出,2003年中國地下信貸規模約介於7400億人民幣~8300億人民幣之間。
這裡所謂的「地下金融」,是指處於正規金融體制以外,國民經濟統計核算難以觸及的經濟形態。
其為地下經濟一部份,包括為地下經濟服務的金融組織,如「標會」、「互助會」等。
事實上,上述數字可能還是一個較為保守的數字。
因為此項調查可能忽略了企業「自有資金」來自於地下融資管道的部分。
該份報告亦指出,20個被調查省、區、市的地下金融規模平均指數為28.7,也就是說,這20省地下金融規模與正規金融規模相較,比例接近三成(28.7%)。
長期以來,中國大陸的中小企業融資管道除了銀行等正規金融機構之外,更多是依靠非正規的金融途徑,如私人錢莊、企業相互拆借、甚至是企業自己通過不正當手段進行融資等。
該份報告指出,中國全國17個省份的中小企業有超過3成的融資來自非正規金融途徑。
就區域而言,西部6省和中部均接近4成,東部最低也超過3成。
有的省份中小企業非正規貸款比例甚至接近7成。
對於這樣的現象實在令人感到憂心,因為這些「體外循環」的錢形成中國的「地下金融」現象,可能加劇經濟過熱,造成存貸款風險提高,從而威脅到中國整體的銀行系統。
而從社會層面來看,地下金融本身所潛藏對社會秩序的破壞性本質,更可能藉由組織化與顯性化的轉變,擴大為全面性的社會危機,嚴重威脅社會與政治的安定。
第五節、大陸中小企業信用擔保體系之發展
中國大陸各地區之工業化推進速度並不一致,尤其是市場化程度及中小企業發展的情況有極大差異。
中國社會科學院之王洛林及魏后凱(2003)就指出,中國大陸西部經濟因為缺乏發展民營中小企業加工製造業,而太集中發展發展國有大型企業,以致於投資結構單一化,無法培育經濟成長之內生能力及內源動力。
依據《中國民營經濟發展報告NO.1》(2004)之研究,廣義民營經濟(包括農村經濟及外商投資經濟)的產出占整個中國大陸國民經濟產出的比例於2002年已達64%。
若扣除外商投資經濟,內資民營經濟所占比重為48.5%。
而在就業的勞動者方面,廣義民營經濟中之就業占全社會就業比例為90.3%,扣除農業勞動力,則為42%。
由此可知,民營經濟不僅在規模上已經成為中國大陸經濟中最重要的組成部分,而且是最具活力的部分。
1989年至2002年,民營經濟中的個私經濟總產值年平均增加率為35%,是同期規模以上工業企業總產值平均成長率(17.6%)的兩倍。
此亦說明在中國大陸,凡是經濟成長最快,最具有經濟活力的地區,往往是民營經濟最活躍的地區。
民營經濟中最重要的企業仍是以中小企業為主。
然而中小企業融資困難,乃是全球普遍現象。
以台灣為例,自從1960年代開始開放民營經濟以來,中小企業融資問題一直倍受關切。
台灣於1974年7月設置公營之「中小企業信用保證基金」,以為中小企業向銀行融資時無力提出足額擔保品時擔保。
然而,由於公營之中小企業信用擔保基金之資金來源常常倚賴政府預算,以致於功能受到限制。
幸而台灣於日據時代就遺留下來一些中小企業融資機構,包括各地區之合會(後改制為中小企業銀行)、信用合作社及農(漁)會信用部等。
經過幾十年的發展,這些金融機構培育造就許多徵信人才。
此外,由於高儲蓄率,許多民間儲蓄資金儲存於各鄉鎮市之郵匯儲金帳戶,累積了上兆元新台幣的郵政儲金。
為運用這些資金,台灣於1990年代初期建立「中長期資金運用計劃」。
主要目的在於將這些資金運用於基礎建設及重要科技事業投資。
此計劃所成立之小組及工作小組亦培育了不少徵信人才。
最近兩年多以來中國大陸為了促進民營中小企業之發展,積極建立民營企業擔保體系。
部分省、自治區、直轄市已開展中小企業信用擔保試點,許多城市已建立了信用擔保機構,其中部分省、直轄市尚辦理再擔保業務。
基本上,中國大陸之民營企業信用擔保體系包括:
(1)以政府為主體之政策性信用擔保體系。
其中由各級政府財政出資,設立具有法人資格之獨立的擔保機構。
例如:
台灣之中小企業信用保證基金一方面從事中小企業信用擔保業務,另一方面亦從事再擔保業務。
(2)商業性擔保體系。
以法人、自然人為主出資,按《公司法》要求組建具有獨立法人資格的,實行商業化運作並且以營利為目的之擔保公司。
這些擔保公司按照市場原則為中小企業提供融資擔保服務。
而政策性擔保機構可以按一定比例對商業性擔保公司進行再擔保。
(3)互助型擔保基金。
基金按照互助、互信、互擔風險的原則,向會員提供信用保證,協助會員向銀行取得融資。
民營之商業性及互助型擔保機構,一方面與協作銀行要建立良好的合作關係,共同做好對民營企業貸款後之資金運用監督管理工作;另一方面於企業貸款前從事徵信調查,選擇協作銀行,與協作銀行明確保證責任形式、擔保資金的放大倍數、擔保範圍、責任分擔比例等內容後,擔保機構將擔保資金存入協作銀行。
至於企業向協作銀行申請貸款時,仍由銀行自主決定是否發放擔保貸款。
貸款之損失按責任分攤比例分擔。
基本上,此種信用擔保業務可視為一種「民營企業貸款保證保險」之業務,其中擔保公司係從事信用保險業務,為中小企業提供貸款保險服務,可以轉移銀行部分風險,而以收取保險手續費為營利目的。
但信用擔保機構應如何管理信用風險,實與一般銀行之信用風險管理相同。
因此,台灣於過去幾十年之銀行發展經驗,實可為借鏡。
第六節、兩岸信用擔保之合作
台商企業在大陸的經營所面臨的問題之一在於融資困難。
一方面由台灣之金融機構取得融資不易,另一方面由大陸之銀行取得融資更困難。
最近大陸之國家發展銀行將以人民幣三百億元融資給台商企業,然其優先貸款對象為開發性質的投資項目。
對於滿足台商所需之短期性的營運資金之需求仍嫌不足。
如何解決台商中小企業的融資困境仍有待進一步的方案來解決。
以台灣過去50年來的經濟發展經驗,中小企業扮演經濟發展前鋒角色,其初期融資管道不甚暢通,後來隨著民間的儲蓄累積,倚賴出口所累積的外匯存底,所創造出來的資金再加上民間強大的儲蓄力量,來提供強大的資金供給。
這些銀行的資金透過各類型的金融機構轉貸給中小企業,其中包括中小企業銀行、票券金融公司及其他的信用擔保與信用評估機構。
信用擔保機構包括中小企業信用保證基金,而信用評估機構包括中長期資金運用小組。
藉由這些中小企業信用中介機構,中小企業得以向中小企業銀行取得資金,而且可以由一般的商業銀行取得融資。
許多新創的事業更可以由工業銀行取得資金。
因此,過去五十年來台灣之經濟及金融發展累積了寶貴的經驗,造就許多中小企業融資的人才。
近年來,中國大陸所建立的中小企業信用擔保體系,以非營利為目的之中小企業信用擔保機構為主,屬於政府進階之非金融機構;以營利為目的之商業性擔保機構及中小企業互助擔保機構則為輔助性的中小企業信用擔保之機構。
後兩類之擔保機構以民營為主。
觀察大陸信用擔保體系,對於台資企業之融資的幫助有限。
主要原因在該中小企業信用擔保體系係以服務大陸中小企業為主要業務,而非台資及外資之企業。
因此若能開放台資成立中小企業信用保證機構及商業性的擔保機構,必能有益於台商在大陸的資金融資。
以台灣過去五十年來所訓練之中小企業信用評估及信用貸款之人才,當有助於台資企業之融資中介機構的發展。
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