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以谣辟谣政府回应中的特殊现象及其解读
“以谣辟谣”:
政府回应中的特殊现象及其解读
□文宏黄之玞
【摘要】“以谣辟谣”现象是一种特殊的政府回应行为,多发生于公共政策事件、官员违法违纪事件、突发性公共事件中。
以发生领域为标准,可以将“以谣辟谣”现象划分为政策型、庇护型、突发型三类。
“以谣辟谣”具有网络时代特性,目标指向明确且具有前后事实对比,其产生逻辑是在特定制度环境和行政文化背景下,为摆脱回应方面的行动困境所做出的行为选择。
为避免此种行为发生,需要完善政府回应的制度约束,建立常态化的回应机制,拓宽政务公开渠道,强化民间信息平台的管理,实现权威信息的全民共享。
【期刊名称】北京行政学院学报
【年(卷),期】2015(000)003
【总页数】7
【关键词】“以谣辟谣”;政府回应;行为选择;行政文化
回应性是公共行政理论的关键概念[1],政府“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应,并采取积极措施解决问题”,是公共管理责任的基本理念之一[2]。
当前我国正处于社会转型期,社会利益格局日趋多元,舆论环境日渐复杂,网络新媒体及自媒体的不断涌现,使得社会对政府回应具有了新期待,同时也对政府回应提出了更高的要求:
政府不仅应该成为处理公共事务的主导者,而且必须承担提供真实信息、廓清公众疑虑,最终净化舆论环境和维护社会正常秩序的责任。
然而,在很多公共舆论事件中,有些政府或机构非但没有提供公共权威的可靠信息,反而发布了一些虚假信息回应舆论焦点,时常对网络等媒介上流传的言论进行“辟谣”,呼吁民众不要相信,事件的后续发展进程却表明这些传言实质是真实的。
近年来此类事件层出不穷,以至于网络上广泛流传着“凡是政府辟谣的就一定是事实,凡是官方发布的就一定有黑幕”此类俗语,笔者将政府对真实传言进行“辟谣”的行为界定为“以谣辟谣”现象。
现有研究中,虽然有些文献指出政府在技术层面的缺陷或不作为所导致的回应困境,如政府回应不及时,存在打压报复、意识缺位、渠道落后等等[3][4][5],但目前还未曾有专题研究,对政府以虚假信息回应社会言论的行为进行分析。
那么,政府回应中的“以谣辟谣”现象是如何呈现的,有着怎样的特征?
政府以不真实的信息进行所谓的“辟谣”,此种行为的动机及发生机理是什么?
此种不合常理的“以谣辟谣”行为又会产生何种社会效应呢?
进而如何有效纠正这一现象?
笔者尝试回答上述一些问题,对“以谣辟谣”现象进行界定,并在描述其特点的基础上,以事件发生领域为标准将其区分为政策议程型、官员庇护型、危机事件型等类型,详细阐述“以谣辟谣”现象的产生逻辑,论述其社会影响。
一、政府“以谣辟谣”现象的呈现与类别
政府“以谣辟谣”现象是公共事件中的一种特殊回应行为,多发生在政府应急式回应活动中,对舆情焦点的处理过程短促、曲折且往往不计后果,大致呈现出“传言扩散—政府‘辟谣’—推翻‘辟谣’—舆论反弹”的发展路径。
通常是在民众对公共事件真相尚存疑虑的情况下,政府部门以权威角色介入舆论场域,通过官方性质的公共传媒将某一涉及公共事件的民间传言确认为“谣言”,或发布与之相悖的信息进行反驳,试图在较短时间内回应社会热点,平息舆论热潮。
然而,事件后续进程却印证了之前民间传言的真实性,使得政府用于“辟谣”的信息成为真正的谣言。
通常而言,“以谣辟谣”现象往往具备以下基本要素:
其一,相关公共事件引人瞩目,易于聚集民众舆论,诸如腐败问题、关乎民生的重要政策、突发性危机事件等等,在较短时间内形成了复杂诡谲的舆论场域,亟需权威信息源的介入;其二,在政府“辟谣”之前,舆论环境中已经形成了一个或多个主要传言,且可能已被部分民众采信并对现实行为产生影响;其三,“以谣辟谣”现象与一般辟谣行为的本质区别在于传言的真实性,即政府所“辟谣”的对象是真实信息,而政府“辟谣”的信息是虚假的,判定是否为“以谣辟谣”现象的关键,在于事态后续发展进程的验证;其四,有些政府部门“以谣辟谣”是有意为之的,有些则是客观资源条件限制被动促成,由于政府掌握的信息远比公众全面,事件后续发展进程中推翻“辟谣”信息的也往往是政府本身。
“以谣辟谣”集中反映了有些政府部门进行回应活动的前后矛盾,暴露了政府回应能力的紧张性。
政府“以谣辟谣”现象并不是随机偶然地散落于各个公共事件中,大多集中多发于公共政策事件、官员违法违纪事件、突发性公共事件等领域。
以上述三个领域为标准,笔者将“以谣辟谣”现象相应划分为政策议程型、官员庇护型、危机事件型三种类型(见表1)。
政策型“以谣辟谣”现象,多发生在公共政策(尤其是宏观调控政策)的议程设置中。
政府部门在实施某项政策之前,常常会有相关政策内容信息在民间流传,民众也为之做了相应的应对准备。
为了消除此种应对行为对政策效果的干扰,政府常常对此消息进行否认,并呼吁民众不必为此采取应对措施。
但随后政府相关机构毫无征兆地宣布实施此项政策。
例如在“杭州限牌”事件中,自2011年起,杭州民间就多次流传可能实行车辆“限牌”的消息,当地多个政府部门接连进行了十余次辟谣,然而2014年3月25日19时,杭州市政府突然宣布次日零时起开始汽车限牌①民生政策为何上演“半夜鸡叫”——三问杭州机动车“限牌令”[EB/OL].新华网,http:
//news.xinhuanet.con/local/2014-03/26/c_119961450.htm.。
庇护型“以谣辟谣”现象,多发生在官员违法违纪事件过程中。
由于网络反腐或实名举报等行为,涉及官员违法违纪信息在网络等媒介中广泛传播并引起大量关注,此时某些政府部门向民众确认相关传言为虚假信息,为涉及贪腐举报的官员背书,对其违法违纪行为进行否认。
但后续纪检部门介入,对相关涉事官员进行调查处理。
2012年12月6日,在罗昌平以微博形式实名向中纪委举报原国家能源局局长刘铁男4个小时后,国家能源局新闻办公室有关负责人就对媒体回应,举报内容纯属污蔑造谣并刊发了正式新闻稿,而2013年5月12日,中央纪委对刘铁男涉嫌贪腐行为进行正式组织调查①罗昌平.将公布举报刘铁男“来龙”[EB/OL].北青网,
突发型“以谣辟谣”现象,多发生在突发性公共事件过程中。
在社会舆论已经广泛关注的情形下,某些政府机构仍然公开对外宣称并未发生此类事件,或者谎称此类事件并不会造成传言所称的社会危害,但随后政府机构便向公众通告这一事件并采取紧急应对措施。
例如2013年,上海H7N9疫情中,在已经检出H7N9流感病毒并出现死亡病例的情况下,上海市卫生局和上海五院于3月8日通过媒体发布了“辟谣”的新闻通稿,然而到4月1日,上海市政府决定启动上海市流感流行应急预案Ⅲ级响应,并于当日17时15分召开新闻发布会介绍H7N9禽流感疫情防控工作情况②上海博弈H7N9[EB/OL].南都网,
由此可见,“以谣辟谣”现象是特定主体在特定环境下的短视行为,需要将其置于不同性质的公共事件中区别分析。
首先,就政府主观动机而言,三类事件中政府出发点有的是积极的,主要是从有效处理公共事务、解决公共问题出发,有些政府主观动机则是消极的,政府作出“辟谣”的行为目标也各不相同;其次,就行动主体而言,三类事件中政府部门以不同身份承担了回应责任,即“辟谣”和最终推翻“辟谣”、承认传言的政府部门各有差异,有可能前后为同一部门,有些也分别为不同部门;再次,政府部门所采取的“辟谣”策略多元,有的采取直接否认的方式,有的编造虚假事实进行隐瞒;最后,“以谣辟谣”行为并不一定都能达到政府所期望的效果,尤其是政府部门言而无信的行为,将可能导致舆论取向的摇摆,最后对政府部门造成新的公关难题。
二、政府“以谣辟谣”现象的行为特性
(一)“以谣辟谣”行为目标指向明确
“以谣辟谣”事件往往不是政府部门的无心之失,而是政府为实现其直接目的的手段。
按照政府部门占据信息多寡的标准,可以将政府此类行为目的大致分为两类:
第一是政府部门完全掌握事件真相,在政策议程设置方面处于绝对主动的位置,处理相关事件也具有天然的信息优势,故在此类“以谣辟谣”事件中,政府多是出于政策保密的需要,对相关舆论进行针对性引导;第二是由于府际沟通不畅或是事发突然,政府机构暂时对事实真相认识不清。
某一政府机构对传言的“辟谣”有可能被另一政府机构所推翻,例如2013年3月27日国家发展和改革委员会价格司对“天然气价格将大幅上涨”的传言进行“辟谣”,4月1日长春市即上调了燃气价格。
另外,在一些突发的网络反腐或重大公共危机事件中,政府尚未来得及进行详尽调查就对有关传言进行“辟谣”,而在事态明晰后“改口”。
上述“以谣辟谣”事件中,政府部门的直接目的是尽快平息舆论热潮、规避舆论压力,此时“以谣辟谣”仅仅是政府部门的一种应急手段。
(二)“以谣辟谣”行为动机复杂多样
现实中的“以谣辟谣”行为有着复杂的动机结构,表面上此类“以谣辟谣”现象是对民众的隐瞒或是误导,但不同事件中体现出明显不同的动机。
在有些政策议程型“以谣辟谣”行为中,政府回应可能仅仅只是回应网络热点,维护政府形象,如2013年国家发改委辟谣天然气涨价等。
而另一些政策议程型“以谣辟谣”更多的是为了保障政策实施效果,避免政策议程提前泄密,尽量压缩政策实施方案的知晓范围,更有效地处置公共事务,尽可能避免公共利益的损失,例如2007年财政部辟谣上调印花税、2013年“杭州限牌”事件等。
在官员庇护型“以谣辟谣”行为中,政府回应更多的是为了保护涉事官员,试图回应网络舆情热点,以期澄清网络指控事实,如刘铁男案、湖北高院庭长开房事件等。
在有些突发型“以谣辟谣”行为中,政府回应是为了维护社会稳定,避免更大范围的恐慌,目的是为处理好危机事件提供良好的环境,如2013年上海H7N9疫情等;而在另一些突发事件中,政府回应以近乎否定式的方式,为相关政府行为辩解,试图规避责任,如2008年阜阳手足口病疫情。
然而,不论政府动机究竟如何,皆不足够成为“以谣辟谣”行为的依据,这一欺骗行为,不会因政府动机积极与否得到民众谅解。
(三)“以谣辟谣”行为有显著的事实对比
政府部门的“辟谣”和后续的推翻“辟谣”本质上是对公共事件真实情形的反复确认,蕴含着权威信息传播的多种影响要素及资源限制条件,贯穿于政府与社会公众之间的互动过程,进而形成了一种事实上的显著对比,导致社会公众舆论的认知发生了一次甚至多次逆转,尤其是以政府回应的“食言”作为终结,使得民众对此充满了疑问,导致舆论焦点由原来的公共事件转向对政府公信力的拷问,最终导致形成一股新生的舆论压力。
(四)“以谣辟谣”通常于网络环境下孕育
相较于传统媒体,网络媒体的自由度较高,经由网络平台的信息传播速度快、范围广,如果与平面媒体进行交互,社会影响力较高,社会舆论易于在网络平台形成聚集效应,围绕特定的公共事件形成焦点,对相关政府部门产生较大的舆论压力。
面对影响力巨大的网络舆情,政府部门现阶段还存在一定程度的回应紧张性[6],尤其在处置突发的网络反腐和公共危机事件中,政府或是为了尽快平息网络舆情,或是为了缓解政府的舆论压力,亦或是维护政府形象,通常会采取各种方式进行回应,有些甚至不惜为了掩盖事实而进行“以谣辟谣”。
然而,由于网络平台具有较高的开放性与透明度,民众可以借助其持续追踪事件的发展进程,针对政府的回应尤其是存有疑问的回应,不断追寻新的证据或是素材对负有回应责任的政府部门进行追问,形成一波一波更为强烈的舆论压力,使得事实真相在网络平台、民众与政府部门的交互中不断清晰,以往“以谣辟谣”的事实状况也迅速获知。
三、政府“以谣辟谣”现象的产生逻辑
一种特定政府行为的产生必然有其逻辑,政府回应是特定的政治经济、社会、法律及文化环境下的产物,受到外部压力、价值导向、现实行政情况等多方面因素的影响[7]。
“以谣辟谣”现象的出现与特定的管理情景密切相关,既是社会转型时期公共资源短缺、政府治理能力不足的必然结果,又与政府部门及其领导者在具体公共事件中的行为选择紧密相连。
为此,本文立足于政府回应现状及行为选择,从现有“以谣辟谣”事件中,阐释政府回应的行动困境,剖析相应的制度环境及特有的行政文化,以期分析“以谣辟谣”现象的产生逻辑(具体见图1)。
(一)行动困境
当前政府组织采用科层制结构,行政信息多以层级和职能分割占据,在信息分享方面也是采取逐级传达的方式,形成相对封闭的行政环境,政府治理处于“碎片化”状态,在需要多部门协作的政策议程中缺乏府际信息共享。
此外,政府部门往往专注于实现自身绩效,相对漠视民众对信息公开的诉求,公务人员也缺乏与外界进行信息沟通的意识,欠缺必要的信息素养。
这导致政府部门在有些公共事件中被孤立成为一个相对独立的封闭结构,行政信息在内部累积而非与外部交流共享。
然而,面对网络时代公共治理的新形势,这一封闭结构面临空前的回应性压力:
一方面,大量新型传媒工具,如网络即时通讯系统、微博等逐渐普及,网络媒体和自媒体的愈加壮大,使得舆论传播速度加快并较为不易受到政府控制,有助于公共舆论的快速形成。
公共舆论会形成巨大的舆论压力,迫使政府部门就“焦点事件”和焦点人物对民众进行回应[8]。
另一方面,网络围观等舆论行为工具化倾向日益强化[9],有些政府部门面对公众舆论,出现畏惧甚至害怕民间舆论的情绪,回应能力与民众期望存在较大的差距。
简而言之,公众、媒体与政府回应存在紧密联系,前两者影响力越强,政府更愿意直面民众诉求并将其作为公共事务的平等参与者[10][11],也更加使得政府回应变得十分必要且急迫。
但是,这一封闭结构内的行政信息并不都是政府部门愿意公开的。
特别是在当前“仇官”的舆论环境下,一些“焦点事件”直接涉及到政府失职、官员贪腐等负面新闻,对事实真相进行说明往往带有“承认错误”的性质,不利于政府形象尤其是政绩形象的塑造。
除此之外,或是出于公共政策的执行成效考虑,或是避免政策对民众生活的冲击,抑或是避免产生不必要的恐慌,需要灵活地处置相关信息。
与之相对应的是,政府内部保密工作难以适应信息时代的需要,民众拥有各种信息通道,有关事件的真实情形可能早已为公众掌握并广泛传播。
面对在民间愈演愈烈的传言,政府迫切需要做出回应,但囿于上述各种制约因素的限制,不愿且不能正面回应。
为摆脱此种行动困境,政府很可能选择对真实传言进行“辟谣”,促使“以谣辟谣”行为发生。
上述这种行动困境固然是具有历史影响和时代特征的客观问题,是政府部门不得不面对的挑战,然而“以谣辟谣”明显不是勇敢直面问题的方法,而是怠于进行治理模式创新的应付。
(二)制度环境
制度环境影响着治理结构或机制的选择[12],“以谣辟谣”现象的多次出现,必然与当前政府体制及相关制度有关。
一方面是我国行政系统的回应能力存在缺陷。
我国行政系统“在形式上是以授权—分层、命令—服从为特征的等级制结构,但缺乏韦伯官僚制的理性和法治精神的内核”[13],这使得我国政府回应能力存在较大的缺陷,承担政府回应职能的机构,如外宣办、新闻发言人等受到严格的层级限制且无明确的授权。
政府在信息资源领域,拥有绝对的优势地位,对于是否公开、何时公开、如何公开这些信息,拥有较为宽泛的自由裁量权,掌握着回应的主动权。
另一方面是监督与问责机制的缺失。
“问责制的强化必然促进政府回应力的增强,问责制弱化必然带来政府回应力的削弱”[14]。
《政府信息公开条例》等规章,主要规范政府信息公开的存在与否和方式,关注政府是否在形式上履行职责,较少考虑政府公开信息的真实性。
当政府“以谣辟谣”行为发生时,除了用舆论方式进行谴责外,尚无有效制度途径进行维权,相关机构并不需要承担法律责任,也未曾有过因引发信任危机而辞职的案例,政府“以谣辟谣”行为成本很低,导致此种行为的发生日趋频繁。
(三)行政文化
在政府回应中,政府及其官员是回应的主体,是决定回应品质及其效果的关键[15],政府回应行为缺少制度化、规范化的标准,具体落实情况随人员、场景的变化较大,领导人的思想意志往往是政府回应的关键动力[16],行政文化是“以谣辟谣”产生的土壤。
具体表现在“人治”思维与“官本位”意识。
“人治”思维与政府回应制度缺失互为因果,政府回应缺乏制度约束,惯于听从上级或领导的指令,一味地强调“唯上不唯下”,在具体事件的处置过程中,部门领导出于保护自我及提升政绩的需要,以不损害本部门或领导自身利益为基准,往往授意下属释放虚假信息,致使政府回应的工具化倾向愈发突出。
而“官本位”意识则体现在某些政府机构将自身定位为领导者而非服务者,还残留着“民可使由之,不可使知之”的陈旧观念,主观上没有与民众共享信息资源的动力,在处置公共事务过程中,仅仅考虑行政过程的便利,无视行政伦理与行政诚信,惯于将政府信息与民间传言对立起来,对于政府信息的权威性过于自信,按照自身意图引导民众的行动,敢于明目张胆地进行“以谣辟谣”。
四、政府“以谣辟谣”行为的影响及规避
政府“以谣辟谣”行为是一个复杂的社会现象,不同类型呈现出不同的社会影响。
政策型和突发型“以谣辟谣”具有一定意义的合理成分,前者客观上保障了政策实施效果,部分缓解了政策对民众生活的冲击;后者抑制了突发事件给民众带来的恐慌情绪,维护了特定时期的社会秩序稳定。
然而,随着此类事件愈发增多,民众愈发熟知政府动机及行动规律,致使有限的合理成分愈发减弱。
而此种行为的消极影响甚为广泛,主要表现在以下方面:
1.降低了政府公信力。
“新媒体时代,政府公信力的维持和提升与政府的回应性和透明度密切相关,透明度和回应性对政府公信力均有显著的积极影响”[17]。
“以谣辟谣”虽然具有较快的响应速度,但其实质是一种无效回应。
此外,有些政府“以谣辟谣”行为并非疏忽或是资源条件限制,是一种具有明显策略性质的主动隐瞒举动,且大多情形是由政府进行自我否定,这无疑极大地损害了政府公信力与政府形象,消解政府信息权威,致使公共事件中舆论环境更为恶化。
2.延误了事件进程。
在诸多保护型和突发型“以谣辟谣”现象中,政府部门为了平息短时间内的舆论热潮,采取对真实信息的否认往往将情况复杂化,不利于快速有效地处理事件。
在诸多涉及官员贪腐的事件中,政府部门的权威否认,致使民间舆论监督弱化;在突发事件中,此类行为往往是为了达到推卸责任、维持政绩的目的[18],不惜误导民众认知,导致民众麻痹大意,面对危机缺乏必要准备,造成更为严重的损失。
3.阻塞公民参与渠道。
“政府回应实际上是一个‘政民’互动的过程”,政府与民众之间是一种“输出”与“输入”的关系[19]。
民众通过舆论手段表达自身利益诉求和见解,期望得到政府的回应。
此类行为形式上履行了回应义务,但其本质并未将民意作为政府回应的依据及方向,反而充当了隐瞒或欺骗民众的工具,致使现有公民参与渠道失效。
4.加剧社会不公正。
在信息时代,信息繁杂且不易辨别,政府必须承担起权威信息发布及认证的职能,一旦民众因为“以谣辟谣”而丧失了对政府回应的信任,就会导致权威信息在舆论环境中缺位,致使民众面对各种信息时无所适从。
民众很难通过社会舆论进行理性决策,容易作出错误决定造成不必要损失。
与此同时,能够获知政府“内部消息”人士将会利用此种信息鸿沟谋利。
另外,由于政府辟谣行为结果的不确定性,恶化了信息不对称性,导致一些谣言广为流传。
综上可知,“以谣辟谣”行为主流上造成了负面的社会影响,为了避免此类事件频繁发生,提升政府回应的真实性和有效性,可从以下三条途径入手:
1.不断完善政府回应制度。
首先应该丰富细化以《政府信息公开条例》为代表的相关法律法规,由重视政府回应的具体形式、内容向重视政府回应的质量、效果转变,不仅要求政府进行信息公开的速度,更追求信息的真实性和准确性。
与之配套,逐步建立政府失信行为的发现和惩戒措施,给予民众对信息公开进行事后审查和评价的渠道,将政府信用列为重要的政府绩效考量指标,尤其在发现政府有意发布虚假信息时,要追究主要负责人的滥权渎职责任,加大“以谣辟谣”行为的现实成本。
2.强化公务信息平台管理。
政府部门应积极接受日新月异的信息技术,对内建立开放程度较高的管理信息系统,对外拓宽政务公开的渠道,打破政府内部各部门之间、政府与民众之间的信息壁垒,建立基于多部门协作的实时信息交换机制,引入属于不同利益相关者的信息源,使政府信息共享权限独立于某一个具体部门,以保证信息公开的全面客观。
3.培育民间“自媒体”力量。
随着网络时代的来临,尤其是基于移动互联平台的微博、微信等新一代社交网络的迅速发展,社会力量将挑战政府在舆论场中的单一权威,日益参与到公共信息的传播活动中。
政府应以平等、合作的姿态,欢迎并引导民众以上述“自媒体”形式真实记录身边的公共事件,再凭借自身权威以转载、回复的方式进行信息真实性确认,或对真正的谣言进行澄清。
这不仅能大量减少政府部门收集信息的成本,增强其应对复杂治理环境的能力,也精简了信息传递的环节,避免信息梗阻于封闭的行政系统,全面提升了信息传播的效率。
五、展望
本文对政府“以谣辟谣”现象的概念、特征、产生逻辑及现实影响进行了探索性研究,对于某些政府回应中的具体个案,有待进一步探讨此种行为在政府施政过程中的地位及作用,全景式地描述其行为逻辑,深入分析此种行为的制度因素与诱发因素,为防范“以谣辟谣”现象提供更具针对性的政策建议。
另外,面对施政过程的“两难”困境,政府应该在何种情形下公开所有信息,在何种情形下公开部分信息,又在何种情况下可以暂时不公开信息,相应行为的边界及决策依据标准如何确定,这是未来需要实务界和理论界共同探讨的问题。
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