浙江省度全省价格优秀调研成果评选二等奖.docx
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浙江省度全省价格优秀调研成果评选二等奖
浙江省2007-2008年度全省价格优秀调研成果评选二等奖:
优先发展我市城市公交之补偿机制研究
宁波市发展改革委邬晓红等
前言
城市公共交通是城市交通不可缺少的部分,是保证城市生产、生活正常运转的动脉,是提高城市综合功能的重要基础设施之一,它对城市各产业的发展,经济、文化事业的繁荣,城乡间联系等起着重要的纽带和促进作用。
随着社会经济的发展,城市化水平的不断提高,城市交通所面临的交通拥挤、能源短缺、环境污染等问题日趋严重,针对这一系列的城市交通问题,公交优先发展战略在20世纪60年代初由法国巴黎首先提出,随后被众多专家认为是解决城市交通问题的最有效途径之一。
但与此同时,由于城市公交优先发展战略落实不到位,尤其是城市公交补偿机制存在诸多缺陷,加上人工费、燃油价格等不断持续上涨,致使城市公交行业陷于亏损的窘境,且亏损金额逐年增加,制约城市公共交通行业健康、持续、快速发展。
对此,本课题拟将针对我市城市公交行业发展现状,提出改革城市公交补偿机制的设想,构建城市公交定价模型和财政补偿评估机制,建立城市公交外部社会保障的支持体系,确保城市公交补偿机制达到有效而预期的目标,实现政府、企业和乘客三者之间最佳平衡点,最大限度提高城市公交企业生产效率、降低生产费用,以促进我市城市公交优先发展。
一、我市城市公交行业现状及其困惑
(一)城市公共交通的涵义
城市公共交通属公用事业的服务性行业,是一种专为城市地区居民出行活动(生产、工作、学习和生活等)需要提供服务的营业性客运交通,是城市客运的主体,包括地面公交(公共汽车和电车)、轨道交通(轻轨和地铁)、出租车、小公共汽车和轮渡等,具有运量大、污染小、经营集约化、节省道路空间等优点,但同时又具有运行不灵活、不能直达出行目的地等缺陷。
本课题所指城市公共交通,仅指按照规定的编码线路、站点、时间和票价营运,供公众乘坐的公共客运汽车。
(二)公共交通优先的涵义
“公交优先”是城市公共交通系统优先发展的简称,从广义上讲,凡是有利于公共交通优先发展的政策和措施均可称之为公交优先;从狭义上讲,仅指在交通工程范围内,采取适当的交通管理和道路工程等措施优先公共交通车辆在道路上的通行,其具体内容包括:
政策优先,即在财政税收、资金投入以及相关规划上确立对公共交通的倾斜政策;技术优先,即交叉口或拥挤路段利用交通管理措施和技术手段给予公共交通优先通行的权利;意识优先,即决策者和乘客公共交通意识的加强,对城市进行整体规划时优先考虑公共交通。
(三)我市城市公交行业发展的现状
1、基本概况
1956年2月6日,我市政府在市区开通了第一条公交线路,至此城市公交行业得到快速发展,无论是公交线网扩展、车辆增加、站场建设,还是客流规模、公交出行比重、公交服务质量都有了较大提高和发展,公交线路基本履盖城市市区主干道,形成一个四通八达、层次分明、换乘方便的公交网络体系,基本满足了市民出行的需求。
截止2007年底,我市中心城区拥有我市公交企业5家,职工总人数6564人(其中:
司售人员4139人),总资产10.55亿元(其中:
国有资产为8.69亿元),公交运营线路225条,线路总长度791公里,总运营车辆2777标台,详见附图1所示。
附图1:
我市中心城区公交行业发展现状图
2、现行价格政策
目前,我市城市公交票价实行政府定价,现行公交票价制定于1996年,公交票制分为一票制和计程票制两种形式,票种分为投币、IC卡电子钱包和IC卡月票三种形式。
其中:
——投币制模式:
城区公交线路实行一票制,城区普通公交车20公里以内的每票1元,超过20公里的每票2元,最长运营线路为26公里;空调车每票2元,最长运营线路为23公里。
到郊区路程较远的公交线路实行计程票制,分档计价,最长运营线路为60.1公里,最高票价为7元。
——IC卡制模式:
IC卡分为A、B、C和D四类,其中:
IC卡电子钱包即A卡,所有无人售票公交线路可使用,市公交总公司九折优惠,其他四家公交公司不打折;IC卡月票分为B卡、C卡、D卡三种,每月限制使用100次,隔月作废,只在市公交总公司部分线路上使用。
B卡(特种月票)为每月50元,适用于市区50条线路;C卡(普通月票)为每月34元,适用于市区18条线路;D卡(学生月票)为每月16元,适用于市区18条线路。
3、现行财政补偿政策
目前,我市城市公交补偿补贴采用直接授权经营方式,即政府直接拨款弥补政策性亏损,其主要补偿三个方面:
一是基础建设补偿,即依据公交规划和实际客运量需要,对公交场站建设、附属设施建设和车辆改新购置政府实行部分补偿,如:
2007年我市公交总公司车辆更新补贴4100万元,场站专项改造资金5600万元;二是政策性亏损补偿,即实行政府价格优惠政策的月票实行部分补偿,持《优待证》的老人、伤残军人、离休干部、盲人和下肢残疾人员提供免费乘车服务按成本全额补偿,如2006年我市公交总公司补亏4606万元;三是享受费税减免政策,即对公交营运车辆(不包括配套服务车辆)减免公路养路费、运管费和通行费。
(四)我市城市公交行业存在的困惑
随着我市城市经济的迅猛发展和城市化进展的加快,城市公共交通也获得了迅速的发展。
但是,城市公共交通还存在诸多的困惑因素,远远不能适应市场经济和城市居民出行的需要,制约了公交行业持续、快速、健康发展,其主要体现四个方面,即:
一是城市公交运力显示不足。
目前,我市中心城区拥有公交车2777标台,按常住人口215.8万计算,每万人只有12.87标台,若加上125万外来人员,则每万人只有8.15标台,离国家每万人17标台的标准相差甚大,显示公交运力严重不足,导致高峰时段乘车拥挤,较多线路等候时间长达15~30分钟,公交出行分提率徘徊在15%~18%之间,与国家要求大中城市达到30%指标相差甚远,与同类城市的差距也很大(注:
大连44%,青岛25%,杭州25%,哈尔滨35%,昆明25%,武汉34%,郑州30%)。
二是公交线路设置的不合理。
目前,城区5家城市公交公司为争抢核心区域的客源,千方百计把线路延伸到核心区,再加上缺乏港湾式停靠站,导致站点设置不合理,核心区线路重复设置、城市边缘线路过少、非直线线路过多,线路重复系数高达8.16~8.61(注:
公交发达城市的线路平均重复系数一般为1.25~2.5),如东门口站和市第一医院站等类似公交线路多达21条,这不但增加了道路的交通压力,影响线路的通达性和乘客的出行质量,造成公交资源浪费,线路平均饱和偏低,市中心区平均时速仅为16.3公里,高峰时段不到每小时12公里,陷入运营效率偏低的困境。
三是政策性补亏尚未到位。
目前,我市城市公交作为社会公益性服务行业,需承担政府各种公益性活动、大型会议、突发性事件的交通疏散等任务用车,开通无经济效益的线路和夜间延时线路,免费为《优待证》的老人、伤残军人、离休干部、盲人和下肢残疾人员提供乘车服务,以及实行月票优惠价格政策等。
但由于尚未建立完善财政补偿机制和城市公交成本费用评价制度,无法界定政策性亏损与经营性亏损,缺乏成本费用的直接考核指标和科学财政补亏的测算模式,制约公交的政策性亏损未能获得合理补偿;同时,现行财政补偿机制无法促使企业强化内部管理,甚至还造成企业吃补贴的“大锅饭”,陷入亏损金额持续增长的困惑,政府财政压力越来越大,一定程度制约公交的政策性亏损未能获得合理补偿。
据市公交总公司测算,每年办理免费乘车服务和月票两项业务就减少营运收入约5000万元,其随着我市城市人口的增长,这种趋势还将不断上升,2006年市区城市公交企业累计亏损额达12141.17万元。
四是公交票价机制不完善。
目前,我市公交票价机制的单一性,不能满足不同档次服务对象的需求,降低了城市公交的吸引力。
同时,公交票面价格与实际成本互相背离,这种背离既表现在普通客票中,更体现在月票上,如我市公共交通每公里票价平均为0.14元/公里,而其成本为0.18元/公里。
与此同时,由于缺乏良好的价格调整机制,不能及时弥补各项费用增加,导致企业的运营收入与其成本的背离程度越来越大,如2002年我市公共交通乘客每人次耗费成本与乘客每人次票款收入差额0.14元,到2006年扩大为每人次0.39元(详见附表2),5家公交企业累计亏损达1.78亿元。
附表2:
我市中心城区公交客运定价成本与价格对比表
单位:
元/人次
年份
每人次票款
每人次成本
按完全成本测算
按部分成本测算
完成成本
部分成本
差价额
差价率
差价额
差价率
2003年
1.17
1.31
1.25
0.14
10.69%
0.09
7.20%
2004年
1.34
1.40
1.25
0.06
4.29%
-0.09
-7.20%
2005年
1.39
1.55
1.44
0.16
10.33%
0.05
3.47%
2006年
1.48
1.87
1.74
0.39
20.86%
0.26
14.95%
说明:
上述部分成本系指在完成成本基础上,扣除财政补亏收入、厢体广告和站名收入等成本。
二、改革城市公交价格补偿机制之探讨
价格机制是市场机制中最敏感和最有效的调节机制,价格的变动对整个社会经济活动具有十分重要的影响。
城市公交价格补偿机制是一个非常敏感的社会问题,其票价的制定将直接影响城市公交的利益和乘客的利益,也是决定城市公共交通可持续发展的重要因素。
(一)国内外城市公交价格补偿机制的实践
目前,国内外大部分城市公交票价实行政府管制,以低票价政策模式吸引尽可能多的乘客,票价一般均低于正常运营成本20~60%,体现城市公交社会福利性和公益性特征。
1、国外城市公交价格补偿机制的实践
——英国:
20世纪90年代,英国政府减少对公交企业的财政补贴,使得公交成本转嫁给乘客,导致公交票价大幅提高,公交客运总量下降24.7%,票款营运收入减少41%。
同时,私人汽车出行增加,交通拥挤加剧。
据此,英国政府提出新的票价政策,即实行单一票价制(注:
2002年票价为每票0.7英镑),三年之内冻结公交票价,票价涨幅不超过通货膨胀率,同时推广使用新的智能卡,以实现一体化的票务系统。
此后,英国公交客运量及收入持续上升,交通问题也获得缓解。
——法国:
法国政府一直实行公交低票价政策,票价由地方政府管理部门每年审定一次,上涨幅度控制在财政部和交通部规定限度以内,以保障绝大多数人的交通出行权利。
如法国巴黎,将交通区域(半径约20km)按同心圆划分为5个小区域,在乘客购买指定的有效小区域及有效时间内,可以不受交通工具、距离及乘车次数限制,任意使用。
另外,还将公交票价分为周票、月票和年票三类,价格分别为32~72法郎、110~250法郎和1110~2700法郎。
——德国:
德国各城市采用单一票价制,即所有公共交通(除出租车外)的票价统一,且一票通用,凭车票可以任意乘坐地铁、电车、巴士等各种公共交通工具,票价保持在同公众利益要求相适应的基础上。
如德国汉堡的公交票价分为面票和线票二种,其中:
线票,系指为短距离乘客而设,其乘车方向及换乘次数均有限制;面票,系指在2小时内,在票面指定的区域内,可以换乘利用任何交通工具,其票价按不同区域分为三类价格,即直径20km区域内为2.1马克、直径35~40km区域以内2.9马克;超过直径40km区域追加0.8马克。
2、国内主要城市公交价格补偿机制的实践
目前,国内大中城市公交票价实行月票和零票二种形式,上海、北京、广州等部分城市相继取消月票,北京于2007年1月1日实施降低票价政策之后,绍兴、西安、无锡等地区也相继降低公交票价,具体票价和类别详见附表3。
附件3:
国内主要城市公交票价现状表
城市
票制情况
月票情况
普票
空调
成人
学生
我
1元
2元
34元(100次)
16元(100次)
杭州
1元
(0.5元进制)
2元
1、月卡50元
2、季卡150元
3、5折计算
1、月卡25月
2、期卡150元
3、2.5折计算
温州
1.5元
2元
取消
北京
1元
1元
取消月票,实行IC卡2~4折优惠
上海
1元
(0.5元进制)
2元
取消
天津
1元
(0.5元进制)
2元
1、市区40元
2、郊区60元
14元
广州
1元
2元
取消
重庆
1元
(0.5元进制)
1.5元
(中级车2元)
40元(90次)
20元(90次)
深圳
1元
2—2.5元
取消
南京
1元
(IC卡2角)
2元
取消
无锡
1元
1元
实行IC卡3~6折优惠
苏州
1元
2元
苏州通9折
20元/月
珠海
1元
(0.5元进制)
2元
未有过优惠
大连
1元
2元
取消
青岛
1元
2元
取消
厦门
1元
2元
取消
学生卡5折
福州
1元
加收1元(时间6.1---10.1)
50元
(100次)
25元
(100次)
合肥
1元
2元
1.8元/次
0.35元/次
西安
1元
2元
取消
南宁
1.2元
2元
50元(100次)
30元(100次)
成都
1元
2元
50元
30元
(二)建立城市公交价格补偿机制的改革目标
根据国务院办公厅《关于优先发展城市公共交通的意见》(国办发[2005]46号)规定要求,构建城市公交价格补偿机制的改革目标,即兼顾经济效益和社会效益,考虑企业经营成本和群众承受能力,科学合理地核定公共交通票价;发挥客运价格的导向和杠杆作用,继续保持低票价和低成本的优势,最大限度地吸引客流,提高公共交通工具的利用率;建立各种公共交通方式之间合理比价关系,实现优势互补,提高整个公共交通系统的运行效率。
(三)改革城市公交价格补偿机制的基本思路
1、建立公交低价政策机制,体现城市公交社会效益
鉴于城市公共交通是大众交通运输工具,具有明显社会公益和社会福利性质,其主要服务对象是中低收入阶层。
对此,应建立公共交通低票价政策机制,使其出行费用较其他交通方式更为经济,从而节省出行成本,最大限度吸引客流,改变人们出行方式,进一步缓解城市核心区交通拥挤,提高公共交通工具的利用率,从而也间接降低公交客运单位成本,提高企业经济效益。
此外,还要针对不同性质和不同经济状况的人群,如老龄人口、低收入者、残疾人、中小学生等实行优惠票价,由政府支持给予补贴,以体现社会效益和公益利益。
2、建立票价动态变动机制,确保企业合法经济利益
公交票价是调节公众、政府和企业三方利益的重要因素,票价水平则是影响公交客流量的关键,如果调价周期过长,单次调价的幅度过高,超过了公众对公交票价调整的心理预期,就会直接造成票价上涨幅度过大带来的客流量大幅度下降,进而影响企业的票款收人,降低公交运营效率,增加企业和政府财政的负担。
因此,城市公交票价宜与CPI价格指数挂钩、交通费占月平均总收人变动系数挂钩、社会平均收入水平挂钩,或与净资产利润率挂钩(香港办法)等等,当挂钩的指标达到规定标准时,即对城市公交票价进行调整,确保企业的合法经济利益,促进企业可持续发展。
3、建立公交价格管制政策,维护消费者的合法利益
公交行业的公益性定位,决定目前城市公交仍将由少数几家企业垄断经营,它们就成为市场价格的制定者而不是价格接受者,就有可能通过制定垄断价格,从而扭曲分配效率。
对此,这就要求政府对公交票价实行监控与管制,以实现社会分配效率,保护消费者利益。
同时,要建立鼓励竞争的价格激励机制,刺激运营企业优化生产要素组合,不断进行技术革新和管理创新,努力实现最大运营效率。
4、建立多元票制体系机制,促进企业提高经济效益
鉴于公交产品生产与价值实现(票款收人)的同一性和产品的不可储存性等特性,遵循“票制调节为主,票价调整为辅,方便乘车,吸引乘客”的原则,建立便民利民的票制体系,根据乘客的不同出行需求,创新票制和优化票价,设置不同种类的车票,这样既能提高公共交通的吸引力,也能满足不同服务水平档次的交通需求,最大限度地吸引客流,提高公共交通工具的利用率。
一是建立新的票制方式,设计一日票、三日票、周票、半月票、双人票、三人票和家庭票等票制;二是优化线路票价,尝试推行常规线一线一价制、优惠票价、快速线高票价、特色线高票价、小区线票制和包车票制等多种形式。
此外,通过经济杠杆调整出行分布,建立不同路段或时段的不同公交票价动态体系,鼓励的交通行为实行低票价,限制的交通行为实行高票价,以在一定程度上有效调节城市交通流向,提高城市公交运行速度,改善部分路段或区域的交通现状,以提高城市交通服务水平。
5、建立公交定价保障机制,提高价格决策的科学性
为确保公交价格形成更具有科学性、真实性和合理性,真正发挥价格调控手段,促使企业加强管理,提高管理经济效益。
一是要建立专家评审制度,即在制定或调整城市公交票价前,组织经济、法律、环境等方面专家、学者,对城市公交企业经营和管理进行全面、科学认证,以增加价格主管部门价格决策的科学性、合理性和准确性。
二是完善价格听证会制度,要依据《价格法》规定要求,对城市公交客运成本、财政补贴、居民经济承受能及价格水平等有关情况,接受全面听证监督,实现信息“三公开”制度,即城市公交客运票价方案公开、听证代表意见公开、价格决策结果公开,从而保证城市公交票价水平更科学、更民主和更规范。
三是建立定期审价制度,即在非调价期间,城市公交运行企业要每月或每季度向价格主管部门报送企业的经营现状、成本变动、利润流向、人员配置、更新改造等方面内容,从而使价格主管部门及时掌握企业经营运行现状,改变价格被动管理机制,为制定下一轮价格作依据。
(四)构建城市公交价格补偿机制的定价模型
城市公交票价影响城市生活的方方面面,其票价过高,公交出行者负担过重,将引起居民的强烈不满,居民将转而选择其他交通方式(如自行车)出行,从而加重城市交通负担,这就背离了城市公交的宗旨。
反之,其票价过低,公交系统亏损过大,财政负担将过重,使公交系统正常运行难以维持。
对此,建立城市公交价格定价模型,是制定合理、科学的城市公交票价的前提条件。
1、公交定价模型的理论基础
建立城市公交定价模型理论基础是宏观经济定价理论和微观经济定价理论,即:
——宏观经济定价理论认为:
运输价格应以宏观效益为目标,应以低廉的收费政策,甚至不惜亏本,以体现社会福利性,运量越大交通越方便,在宏观上对社会贡献就越大,至于运输的亏损,可以通过政府补贴的方式弥补。
——微观经济定价理论认为:
补贴政策是涣散企业追求微观经济效益的动因,导致企业经营管理低效率,造成过量投资和资源配置的扭曲。
对此,要求运输企业应自负盈亏,税收水平应用以补贴企业全部经营费用和资本费用。
2、构建城市公交的定价模型
构建城市公交定价模型,以社会公益性服务和企业成本为导向,兼顾公交运营者发展利益和乘客利益的双赢模型。
公交票价由营运成本、费用加合理利润和税费构成,并考虑一定社会效益。
(1)城市公交初始定价模型
P=(C-D)×(1+R)+T+V
备注:
P系指政府规定的最高限价;
C系指城市公交标准成本;
R系指成本利润率;
T系指相关税费;
D系指政府补亏额;
V系指考虑供求、政策等因索的调整额度,此额度即可以是正值也可以是负值。
(2)城市公交价格调整模型
P'=P×[1+(PI-X)]
=P×{1+[aCPI+(1一a)WI一X}
备注:
P’系指城市公交调整价格;
P系指城市公交调整前价格;
PI系指价格指数;
X系指公用事业劳动生产率的提高幅度;
CPI系指上一年消费价格指数;
WI系指职工收入变动指价格指数。
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