工作心得推进民间借贷阳光化及规范化改革最新.docx
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工作心得推进民间借贷阳光化及规范化改革最新
工作心得:
推进民间借贷阳光化及规范化改革(最新)
作为2012年X金融综合改革试验区的标志性产物,试点设立X民间借贷登记服务中心,开展民间借贷登记备案工作,加强对民间资金规模、数量、流向进行分析,强化风险提示和预警信号,是破解X民间借贷危机、重建社会信用的重要手段及加快推进民间借贷阳光化、规范发展的重要举措。
自全国首部民间融资的地方性法规《X市民间融资管理条例》正式施行以来,通过建立民间借贷备案实施制度,X市积极引导民间借贷阳光化和规范化发展,走出了一条具有X特色的民间借贷管理道路。
一、当前X民间借贷的几个特征
(一)民间借贷信用信息逐步透明
民间借贷备案制度有效推行,截至2018年10月末,累计登记备案金额超过580亿元。
随着民间借贷交易范围和交易量的积累,民间借贷备案信息逐步丰富、完善,相当于形成独立于银行征信外的“民间信用系统”,填补了社会信用体系中民间借贷信用方面的空白。
此外,信用评级公司的培育、“X指数”的按日发布、X民间金融组织非现场监管系统的研究开发,也为民间借贷双方搭建起信息传递的桥梁。
(二)民间借贷关系组织化、契约化
过去的民间借贷多发生在有血缘、亲缘、地缘关系的自然人中,现在的民间借贷主体则呈多样化,借贷主体转向商缘面结成的群体更为明显。
突破简单的电话和“白条”,逐步从“熟人社会”向契约化的经营性借贷发展,且借贷双方在交易时手续齐全,借款协议或借条逐步格式化,呈现出资本化和商业化的特征。
X市已成立的7家民间借贷服务中心均免费为借贷双方提供格式化的借贷合同,同时,X民间借贷服务网提供电子模板供下载。
(三)民间借贷利率趋于理性X
民间借贷利率指数实现按日发布,民间借贷利率回落趋稳,逐步趋于理性。
从近五年的利率变化来看,2011~2015年度民间借贷年化利率分别为25.44%、21.33%、19.14%、20.15%和19.12%。
2016年12月份民间借贷综合利率指数16.13%,同比下降2.36个百分点。
根据X指数监测利率显示,2018年10月X地区民间融资综合利率16.17%,比2011年12月下降9.27个百分点。
目前,X民间借贷利率比省内其他地区平均要低。
(四)民间借贷服务逐步规范化
民间借贷服务机构主体服务日趋完善。
7家民间借贷服务中心和5家备案中心提供民间借贷登记、合约公证、车辆抵押登记、社会公共信用查询、资产评估等服务。
截至目前,7家民间借贷服务中心撮合借贷累计成交登记超过100亿元,2万多笔,场内借贷成功率达22%,借贷撮合成功率达59%。
(五)民间借贷风险逐步可控
通过规范推进信用、抵(质)押、担保等多种类型借款合同形式,扩大民间借贷阳光化的交易范围,促进民间借贷规范有序。
X市借贷服务中心成立以来,成功识别和制止了30多起虚假借贷事件的发生,减少了人为经济损失。
通过服务中心试点,地方金融主管部门可以了解和掌握民间资金趋向和运行投向特点,为有效加强监管和防范风险奠定了一定基础。
二、X推进民间借贷阳光化规范化的主要做法
X在把握好政府既要强化管理、又要适度介入的基本前提下,积极开展各项创新和探索。
主要有五点做法。
(一)出台首部民资法规,提升借贷备案积极性
2014年3月1日起实施全国首部民间融资的地方性法规《X市民间融资管理条例》,规范民间借贷备案登记制度,健全完善正向激励政策措施,积极引导民间借贷行为进中心备案登记,推动民间借贷行为逐步阳光化、契约化。
法规明确规定金融机构应将民间借贷当事人履行备案义务的情况作为重要信用信息予以采信,同时,经依《条例》备案的民间借贷不得视为影响借款人信用等级的负面因素。
(二)开展借贷登记备案,强化融资规范引导
依照《X市民间融资管理条例》,建立常态备案机制,深化行业备案工作。
X全市共成立7家民间借贷服务中心及5家民间借贷备案服务中心,为民间借贷双方提供信息发布、信息登记、信息咨询、备案登记、融资对接服务等综合性服务。
(三)推动P2P机构备案,实现借贷交易格式化
创造性将P2P网贷机构纳入《条例》监管范畴,实行机构备案。
目前X市备案登记的民间融资信息服务企业共141家,而借贷服务中心将会为入驻的P2P机构提供现场办理抵押登记手续和民间借贷登记备案手续,并按月进行备案排名公布。
越来越多的民间借贷不再只是简单地出具一张借条,借贷双方在“交易”时往往手续齐全,通过融资信息服务企业,将借款协议或借条格式化。
(四)建立利率监测体系,提升借贷价格透明度
与全国46个城市开展监测合作,编制发布“X指数”,基本覆盖全国民间金融活跃地区,并在中证指数、汤森路透等平台上定期发布X本土利率指数及全国版指数,编制发布已经5年,成为反映民间融资市场资金供需变化的“晴雨表”。
与此同时X市中级人民法院明确,“X指数”作为确定合理民间借贷利率的自由裁量参考依据,为有效解决民间借贷纠纷、推动指数在更广领域的应用作出积极探索。
“X指数”初步达到了推动民间借贷阳光化、有效提升民间借贷价格透明度、改善和优化民间借贷市场资源配置的作用。
(五)完善民间征信管理,提高中介服务水平
启动推出X民间财富管理中心挂牌暨X市社会公共信用信息查询服务平台,集金融信息、政府信息、民间信息“三位一体”,推动民间借贷领域和政府信用体系的联合建设。
查询平台汇集了人民银行征信系统225万余条和60个政府部门29.95万家企业的信用信息,1万余笔的民间借贷履约信息,以及法院372笔,金额24.09亿元的民间借贷诉讼信息的查询,为借贷双方提供全方位的民间金融市场服务,帮助参与主体规范手续、降低交易风险。
目前,X市正在对接相关部门将公安车管所车辆抵押专线接入全市民间借贷服务中心。
三、民间融资管理条例实施中暴露的问题
《X市民间融资管理条例》(以下简称《条例》)作为全国首部民间融资的地方性法规,是推进民间借贷阳光化规范化的法律基础与关键举措。
2013年11月22日,浙江省人大常委会通过《条例》,2014年3月1日开始实施。
从4年多的实施结果看,《条例》在促进备案登记上发挥了一定作用,但在防范和化解民间融资风险上效果还不太明显。
《条例》的立法初衷是引导和规范民间融资活动健康发展,防范和化解民间融资风险。
但是实施后的实际情况看,防范风险效果有待进一步加强,非法吸收公众存款、集资诈骗等民间金融领域的案件仍然层出不穷。
据X市公安局的立案情况,以两类案件为主的民间融资领域犯罪案件数在《条例》实施后上升,高于X发生金融风波前的2011年。
而多年来,地方金融管理部门根据《条例》做出的处罚只有3笔,罚金16万元。
初步分析,《条例》实施效果有限,主要有以下原因:
(一)民间融资主体监管思路不切实际
《条例》把规范管理的民间融资服务主体限定于三类:
民间资金管理企业、民间融资信息服务企业和民间融资公共服务机构。
但在灰色的民间融资市场上,从事民间融资中介的市场主体名号千变万化、层出不穷。
名号主要是为业务宣传之用,如果不做公开宣传,而是一对一征询,或“挂羊头卖狗肉”的事实众所周知后,名号的重要性就下降。
企图规避任何监管的民间融资中介会采用各种名号,并逐步在市场上约定俗成。
根据调查,目前X民间融资市场主体多达16类近1800家,但纳入监测、联系、监管的只有少数。
上述机构被《条例》明确规范的更少:
民间资金管理企业10家,民间融资信息服务企业134家,民间融资公共服务机构12家,合计只占10%。
民间借贷无定式,《条例》施行多年来,X民间融资一些形态变化已经超出《条例》原有的定义范畴。
《条例》不仅未对市场已经存在的主体做出身份转变要求或追认性质属性,更不可能对未来可能出现的新主体、新形式做出规范。
而逻辑上说,只要不申请设立《条例》所倡导的三类主体,就可以不用履行主体备案。
因此,主体监管(或称为机构监管)是刻舟求剑、缘木求鱼。
沿着主体监管的思路进一步探究,主体准入条件是宽好还是严好呢?
主体准入的条件过宽、过低,不符合金融审慎原则,容易出现金融乱象。
而准入条件变严、变高,则有更多机构会处于监管之外,与加强民间融资监管的总体思路相矛盾。
提高准入条件,并不能改变融资的市场需求。
只要有市场需求,就会出现各种融资机构,提高准入条件只会让监管设计与市场实际更加脱节。
因此,应以行为监管(或称为功能监管)替代主体监管。
(二)民间融资行为监管没有抓住重点
《条例》规定主要对“民间借贷、定向债券融资和定向集合资金”三种民间融资形式进行管理规范。
其中,后两种基本上是《条例》设计出来的融资形式,不是市场自发产生的,多年来也没有发展起来。
据了解,X全市定向债券融资只发生2笔共5亿元,定向集合资金7笔共6亿元,只是九牛一毛。
《条例》规定的民间借贷则主要针对“因生产经营需要”的自然人及企业之间的直接借贷,要求单笔300万元以上或余额1000万元以上备案。
但最需要关注的有民间融资中介参与的间接融资在《条例》中基本被忽视,只是在第34条规定:
民间融资当事人和担保公司、投资咨询公司、典当行、寄售行等机构,不得非法吸收公众资金,不得违法发放贷款。
该规定基本上是一种“鸵鸟政策”,把最需要监管和防范风险的中介间接融资基本排除在监管之外。
一直以来,X民间融资市场的风险主要发生在群体性集资或间接融资领域,近几年也不例外。
如2015年元旦前后X市下辖洞头县爆发了最传统的民间“呈会”风波,初步查明共有6578个会,金额4.9亿元,涉及6250多户家庭,占全县15%,几乎酿成群体性事件。
这是传统的民间融资形式,《条例》中却没有加以规范。
同时新型的间接融资形式也叠加出现。
如X全市P2P平台50多家,2014~2015年就有16家网贷平台涉嫌非法集资被立案。
各类投资咨询公司500多家,较大一部分从事地下的有“资金池”的间接融资活动。
更重要的是,当前X民间借贷的社会经济环境和主要形式,都发生很大的变化。
社会资金已经从20世纪八九十年代绝对匮乏的状态转变为相对宽裕的状态;从生产经营有市场、有利润、只缺资金,转变为闲置的社会资金在找投资项目;融资借贷的范围从熟人社会,转变为网络社会;借贷资金主要用途由直接借贷、生产性借贷转变为间接借贷、消费性借贷乃至炫耀性消费借贷的倾向。
而《条例》的立法思路明显滞后,没有针对这些新环境、新形式做出针对性的规范,行为监管没有抓住重点。
(三)事先全面监管的想法导致事倍功半
《条例》实施效果不好,既有《条例》设计不合理、不切实际的原因,也有难以落实、难以执行的原因。
在《条例》指导下,X地方金融管理部门实行的是普遍性、日常化的全面事先监管,希望全面掌握民间融资机构的经营状况及风险,谋划以信息化监管为主、各类现场检查为辅的监管模式。
实践证明这种监管模式成本高、收效差,监管所需的基本信息根本收不上来。
首先,民间融资当事人特别是融资中介机构“野蛮生长”,各自独立经营,管理部门想不分轻重地监管上千家机构,根本没有人力物力。
其次,信息化的事先监管,要以信息真实全面报送为基础。
目前X民间融资非现场监管系统的运行效果很差,信息报送录入根本无法落地。
主管部门也承认,民间金融组织明细数据的录入还存在较大的现实阻力,民间金融大数据的建立尚需时日。
第三,信息化的事先监管,还要以民间融资机构建立规范会计准则、自愿公开财务报表为基础。
如果机构与监管当局是老鼠与猫的关系,会计准则又普遍不健全,就很难以法律规定真正实现信息公开。
实际情况是,很多中介机构从事借贷活动却根本不走机构的账,很难查证。
全面事先监管成本高、收效低,应该回归以“事先宣传教育、事后处置化解”为主的管理思路上来,实现负面清单监管,并加大对违规当事人的惩处力度。
四、民间融资进一步阳光化规范化的思路
(一)明确民间融资的立法目的,明晰监管定位
民间融资不是由于《条例》许可才发生,而是早已普遍存在,债权债务关系有民法保护,又有刑法约束,那么民间融资管理立法目的何在?
本文认为应该更加明确地以“保护一般出借人”为立法目的,避免出借人受到诈骗,被隐瞒信息;而不是像现行《条例》一样宽泛地以“引导规范、防范化解”为目的。
重点需要规范的对象是融资中介机构和人员,重点需要约束的行为是“资金池”的借贷活动。
重点防控“以钱炒钱”,谋取无实际收益来源支撑的不合理利差收入;鼓励直接为实体经济活动融资的借贷。
(二)坚持以行为监管为主,实现负面清单管理
现在由刑法打击的非法吸收公众存款、金融诈骗等罪就属于行为管理范畴。
民间融资管理立法无非是在此之前进一步设置前置性屏障,以便更有效保护一般出借人。
建议从行为入手,梳理确定禁止性行为清单(如不得设“资金池”、不得公开宣传)、需要备案的行为清单(如一定金额、集资一定人数以上)等,实现民间融资行为的负面清单管理。
新的民间融资管理立法还要做好与《非存款类放贷组织条例》和《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》的衔接。
(三)激励出借人备案,逐步建立民间融资征信监管
以“保护一般出借人”为目的,可以采取措施激励出借人进行民间融资备案,促进阳光化。
关键之处:
一是建立各种配套制度,使备案比不备案在债权保护上更有利;二是备案信息要发挥作用,如在信息安全和授权的前提下提供查询服务,用于“保护一般出借人”,而不是像现在仅仅统计总数。
将来要建立民间融资征信体系,借助出借人的市场力量,促使借入方特别是中介机构和人员的主体信息、行为信息等进入征信数据库,并提供查询、评价等征信服务。
民间融资征信系统还可考虑与金融机构征信系统互通互补。
(四)加强风险教育和金融广告管理,防范道德风险
既然事实证明积极介入性的事先全面监管效果不好,民间融资规范化就要更多依靠市场力量,而宣传与风险教育无疑仍然是新常态下民间融资管理的关键和基础工作。
宣传和教育既包括事先防范性宣传,又包括事后诫勉性的风险教育。
这就要求政府介入民间融资市场要适度,特别是不能对风险损失兜底,以防止出现道德风险。
金融广告管理要从保护金融消费者权益的角度出发,不仅要规范正规渠道、平台上的广告,更要管理非正规的广告,遏制灰色广告、地下广告的野蛮生长。
(五)筑牢防火墙,防止风险传导到金融系统
2011年X发生的民间金融风险之所以影响如此大而深远,重要一点是因为银行系统受到风险传染。
事先筑牢银行系统与民间融资之间的风险防火墙,是控制民间融资风险影响力的重要环节。
银行在授信时,要重点调查客户的民间融资情况,要像防范贷款人吸毒、赌博、刑事犯罪一样,防范客户大量从事民间融资活动,对既有银行贷款又有民间融资的客户要有警示机制和退出机制,更不能让贷款被客户挪用于民间融资。
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