村民自治已经没有意义了吗.docx

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村民自治已经没有意义了吗

村民自治已经没有意义了吗?

彭大鹏

【摘要】村民自治虽然为农村的公共产品供给以及我国的民主政治建设做出了重要贡献，但随着市场化和城市化的深入发展，它也面临着多种困境和质疑。

只有对村民自治正本清源，清晰界定其职能和权责以及它与各种相关组织、机构的关系，从完善村民自治制度本身和改善村民自治外部环境两方面着手，才能充分发挥村民自治的作用。

【关键词】村民自治；区域性社会自治；社区公共产品；无税费时代

   由于利益多元化、青壮劳力外出务工以及宗族势力干预等因素，有人认为，村民自治在当前已经发挥不了作用了，而且还人为制造了村委会与党支部以及乡镇政府的矛盾，不利于社会和谐与稳定。

同时，在惠农政策力度不断加大的情况下，村民自治也失去了自身的动力，因而，村民自治已经失去了自身的价值与意义。

在现实的农村公共生活中，确实存在着这些现象。

但是，究竟是村民自治本身还是其它因素导致了村民自治的质量下降？

笔者认为，这需要具体讨论和全面分析。

否则，就有可能会以点代面，以偏概全。

一、村民自治面临诸多质疑与责难

   自1980年广西宜州市合寨村成立第一个村民委员会至今，30个年头已经过去了。

这一农民自发的诱致性制度变革被国家发掘出其价值之后，迅速向全国推广，并以宪法和法律的方式赋予其合法性和强制性。

此后，村民自治在公共产品供给和基层民主政治建设等方面做出了重要贡献。

尽管如此，它仍然面临着数不清的争论，随着社会的不断变化，村民自治本身也出现了一些新的情况，因而对它的质疑也在“与时俱进”。

为了深入探讨这些问题，下面逐一罗列出一些具有代表性的责难。

（一）农民选举热情下降，村民自治动力衰竭

农民选举热情下降，参选率不高是一个明显的现象，以至于在有些地方，为了达到最低参选率不得不给前来参加选举投票的农民以务工补贴。

很多村民对选举漠不关心，投票越来越不感兴趣，越来越随意投票，越来越不去投票。

有人认为，村民自治的动力在不断衰减，农民不愿意实行村民自治了。

（二）精英流失，村民自治失去活力

随着城市化进程加速推进，大批农村青壮年劳动力外出经商打工，老人和小孩留守农村，农村越来越“空心化”，导致村干部年龄结构老化，整体素质下降。

尽管近年来大力加强村级组织建设，但“无人办事”或“无能谋事”的亚瘫痪状态依然存在。

村委会在不用“催粮要款”的情况下，与民众少有互动，发展村庄公共事业的能力和活力均明显不足。

（三）选票失灵，民主无法遏制腐败

村委会选举“乱象”丛生，村民选票的力量相当有限，在许多地方选票既不能用来选择好的候选人、好的政策方案，也不能用来教训当政者、迫使其兢兢业业为村民服务。

不少村庄选来选去都是那几个“万年青”，即使偶换新人，村民对他好像也不抱什么希望，用村民的话来说，就是“条条蛇都咬人”，“谁当选不都是想捞一把么？

”有人认为，“村民自治实质上不仅是一个人才队伍封闭、凝固的‘死’系统，还是一个资源封闭、效能低下的管理系统，是一种纵容腐败的体制……，是导致中国农村底层塌陷的祸首之一”［1］。

（四）村委会与村支部关系紧张，影响社会稳定与和谐

村委会与村支部的矛盾一直是村民自治的核心难题，它们之间的矛盾主要体现在村委会主任和村支部书记身上，如果两者恰好都是强势人物，明争暗斗、分庭抗衡的现象屡见不鲜，从而导致一些村庄基层治理处于瘫痪状态，如果矛盾激化甚至会酿成恶性事件，影响了社会稳定与和谐。

（五）村委会和乡镇政府之间的非隶属关系影响党和政府方针政策的贯彻执行

按照《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），乡镇政府和村委会之间只是指导关系，而不是领导关系。

这样，独立的村委会就有可能对来自乡镇政府的任务阳奉阴违，特别是对那些损害村民和社区利益的任务，甚至可能公然拒绝。

在我国这么一个中央集权的单一制国家里，一些自上而下必须贯彻执行的方针、政策就有可能在“最后一公里”卡壳。

在压力型体制下，乡镇政府作为最末一级政府，权力最小，对上必须不折不扣地执行命令，但是对下却是一个没有隶属关系的自治组织，乡镇政府夹在中间，左右支绌。

（六）民主决策矛盾重重，决议执行苍白无力

   按照《村组法》的规定，凡是涉及到全体村民利益的重大事项和村中的重大问题都要提请村民大会或村民代表大会讨论决定。

但是，任一重大事项或问题，其损益对个人以及行政村下属的各自然村都是不均衡的，要想形成一致意见，无不经历曲曲折折、繁琐冗长的过程。

即便最后形成决议，如何保障决议的执行仍是一个大问题。

这几年，国家对“三农”问题越来越重视，不仅不再收取税费，而且还给予农民各种补贴，更不允许各级组织轻易对农民采取强制性措施，用基层干部的话说，“越来越缺少手段了”，村委会执行决议苍白无力，村民自治的作用难以发挥。

（七）贿选和宗族干涉问题

贿选和宗族干涉久受诟病，是村民自治的老问题了。

贿选主要表现为候选人私下里对选民许愿，送礼请客，甚至直接给村民派发现金，给予村民各种“好处”来收买选票。

如果候选人能力、财力不足，就会动员宗族势力参与拉票，同姓宗族（或房）构成一个选举利益体，从而使那些已经在村庄中拥有较大话语权的宗族，在村级组织里面占有主导地位。

（八）村民自治没能像期待的那样有力地推动社会主义民主政治建设

   当村民自治大规模实施之时，人们期待它能够成为“中国政治改革的突破口”，村民自治就像一只民主的蝴蝶在中国乡村的大地上飞舞［2］，是政治改革上的“农村包围城市”［3］。

30年过去了，村民自治却没能像期待的那样有力地推动社会主义民主政治建设，没有产生令人激动的“蝴蝶效应”，没能带来民主政治的大发展，而且政治体制改革也多年裹足不前。

二、村民自治的制度安排及其功能

   回答以上责难与质疑，首先必须对村民自治的来龙去脉及其性质有个清晰的认知与理解。

那么村民自治到底是一种什么样的制度安排呢？

（一）村民自治是一种折中性制度安排

   实行家庭联产承包制之后，人民公社下的大队、生产队这两级农村管理组织一时瘫痪了，村落社区出现了权力真空，村庄里的“公共事务”无人管理。

出于自我管理和维护治安的需要，广西宜山等地的农民首先创造了这么一种制度。

从国家层面来看，当时非常重要的一项任务是重建被文革毁坏的上层建筑，无暇顾及基层，如果可以通过这么一种自治制度来重建乡村秩序，并实现对农村资源的汲取和对农村社会的控制，何乐而不为呢？

从这种意义上来说，可以把村民自治看作是国家政权在乡村社会重建的一种方式。

只不过这一重建过程一开始就具有一种张力：

是通过管制社会来获得稳定和权威，还是通过保障农民自治权来获得秩序与承认？

   自治是指某个人或集体管理其自身事物并且单独对其行为和命运负责的一种状态［4］，自治与他治是对立的。

《村组法》在其漫长的讨论和修改过程中，就村委会与乡镇政府之间究竟是指导关系还是领导关系经历了激烈的争论，并最终有幸确定为指导关系，村委会在文本上没有沦为乡镇政府的下级组织。

但是在“党领导一切”的原则下，村组法又将党的基层组织确定为“领导核心”的位置，《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《条例》）则直接规定，凡本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由党支部讨论决定，其他的事务则交由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定。

党的领导核心的地位实际上赋予了村党支部“领导”村民自治和村民委员会的职权，党的基层组织高居于村委会、村民代表会议及村民之上，“书记制度”架空了村民自治制度。

而乡镇党委政府则通过基层党组织实现对村民委员会的实质性领导。

    社会自治具有天然的民间性，是“民治”，而不是“官治”，村民自治要实现良好的治理就不应受行政干预。

我们能理解“政府不应干预企业的自主经营”，但是对“政府不应干预村民自治”似乎不太容易接受，其实村民自治与企业自主经营都是社会自治的一种形式，在这一点上，没有本质的不同。

我们之所以不太容易理解不太容易接受，大多是受到了计划经济时期形成的村庄依附和隶属于人民公社（也即政府）这一观念的影响。

当然，即便村民自治没有受到任何势力的干预，要求所有的村庄都能通过自治来实现良好的治理也不现实，正如我们不能期望每个企业都能盈利一样，我们也不能要求每个村子都能井井有条而且富裕安康。

（二）村民自治是一种不能自由选择的区域性社会自治

   村民自治与“港人治港、澳人治澳”的港澳特别行政区的自治不同，与少数民族地区的民族区域自治也不同，前者是一种社会自治［5］，后两者都是地方自治。

地方自治涉及国家政权体系，直接影响国家权力运作，是一种“政治民主”；社会自治处于国家正式权力体系之外，是社会领域内的自治，是一种“社会民主”，其运行不具有强制性。

社会自治没有强制性权力，只能说服教育，实行德治，《村组法》也明确了这一点，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。

缺乏“手段”的村民自治只能“以德治村”了。

   村民自治又有其他社会自治所不具的特点，那就是区域性，它是村庄范围内的自治，有地理边界，这一点又像地方自治。

而且，村民不能像其他社会自治团体那样甚至也不能像地方自治那样可以轻易进入或退出村集体［6］，个人不能通过自由选择来实现其偏好。

如果村民能够根据自身偏好选择不同的居住地（用脚投票），由此形成社区间的竞争，最后的均衡状态是，人们稳定地居住在一个地区，再搬迁无益于其福利改善，这样，由于其利益和价值观趋于一致，共同的偏好可以带来行动的一致和社区公共产品的有效率提供，村民可以获得最优的效用。

可见，村民不能自由进入和退出村集体导致无法形成共同的偏好，在利益和价值观日趋多元化的今天，村民集体行动的意愿和能力必然大受影响。

（三）村民自治的主要功能是提供社区公共产品

   最早自发成立的村民自治组织名称各种各样，有的称村委会，有的称治安领导小组，有的称村管会，而且大都设在村小组一级，其最初的功能是调解民间纠纷、维持社会治安和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为村民对农村社区经济、文化和社会生活中公共事务的自我管理，主要是“为农民服务”。

从这些公共产品的属性来看，它不同于政府提供的基础性公共产品，这种社区公共产品具有一定的边界，它主要供本社区成员使用，具有俱乐部产品的属性。

但是在实践中，村委会不但承担了提供基础性公共产品的任务，还承担了本该由政府自己完成的行政任务，村委会成了一个主要“为政府服务”的机构。

由上可见，村民自治作为一种具有中国特色的区域性社会自治，其权责与功能有限，我们不能对它过分苛求，而且作为一种折中性的制度安排，它的功能更掣肘于既有权力结构和意识形态，无法充分发挥。

三、如何理解“无税费时代”村民自治的“乱象”

   取消农业税之后，惠农政策的力度不断加大，农村的治理空间更为宽松，但村民自治的质量却不升反降，“乱象”频出。

那么，这些“乱象”的原因何在呢？

（一）生存条件和谋生机会的变化降低了农民参加选举的意愿

   农民负担最重的时候也是农民参与村委会选举积极性最高的时候。

那时农民收入很低，但是各种名目的税费又很重，他们非常希望选出能代表自己利益的村委会，以减轻过重的负担［7］。

那个时候，社会正在从贫困阶段向温饱阶段转变，但基本上仍然是一个“求生存”的时期。

现在，农民的生存条件发生了根本变化，温饱已经基本解决，他们最需要的不是能否少交点钱而是能否多挣点钱。

各种税费取消之后，农民不但不需要交钱给政府，还能从政府那儿得到一些补贴。

而村委会在这个过程中既没有能力给村民带来额外收益，也没有“能力”增加负担。

农民增加收入的主战场不在农村而是在城市，在增加个人收入方面，村委会基本上是无能为力的。

同时，参加村庄政治生活，就得要放弃经济活动，从而带来经济损失，如果放弃经济活动产生的机会成本远高于参与民主政治的收益，不参与社区公共生活显然是“划算的”。

利益是政治的逻辑起点，民主并不是不食人间烟火的仙子。

现在，我们已经由温饱转向小康，但仍然处于“求发展”的阶段，农民的经济压力不比市民小，如果不是更大的话。

对他们来说，发展也是个硬道理。

   追求收益和避免损失其实就是趋利避害，这是人类的自然本性，到底是避免损失最紧要还是追求正面收益更紧要，主要跟当事人所处的经济条件有极大关系。

农民在生活艰难的条件下寻求“安全第一”，极力避免风险，斯科特把农民的这种行为动机称为“生存理性”，他引用R.H.托尼在《中国的土地与劳动力》一书中的一段话来描述经济状况不佳的农民的生存状况：

有些地区农村人口的境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾［8］。

所以，一旦危及其生存，农民之间通过合作来避免威胁的意愿就会陡然高涨起来。

与此相一致，如果农民的经济状况大大改观，那么他们追求利润最大化而不是“生存最大化”的意愿就会占上风，这个时候他就表现为“经济理性”或者说“发展理性”。

所以，我们在看到一部分地区农民参选率降低的同时，也能看到在经济发达地区的城市周边农民参加选举的热情不断高涨，因为那些地方的村委会既能给农民带来很大损失也能带来较高收益。

民主不仅是一种政治制度，它还意味着寻求更多的保障与福利。

   即便村民自治的动力千真万确地衰竭了，我们也不能得出取消村民自治的结论，正如我们不能因为一个人很穷就禁止他去致富一样。

自治首先是一个权利的问题。

正如杰斐逊所说，每一个人、每一群人都有自治的权利，当然，他们也得有自治的能力。

（二）资源的单向流动、社区认同感的下降以及社会评价标准的变化，促使精英流失和村委会成员素质相对下降

   “三农”困境肇始于计划经济时期的城乡二元体制，把农民限制在农村从事农业只能使农民越来越贫穷。

改革开放之后允许农民从事工商业，城市的大门也向农民打开了，特别是近年来，市场化和城市化迅猛推进，农民改善经济状况主要靠进城经商务工。

不仅是农村青壮劳力和精英流进城市，包括资金、土地等资源也向城市流动，笔者曾把这种格局下的农村称为单向度的农村［9］。

但是，城市化是经济发展的客观规律也是最终解决“三农”问题的根本办法，在市场经济和社会高度流动的条件下，想“截留”这些资源和人才是违背社会发展客观规律的，而且也没有可操作性。

   由于当前社会对人们是否成功的评价标准也单一化了──只有经济成功才是真正的成功，“逐利”成了最主要的行为动机。

农村精英不愿意呆在缺少机会的穷乡僻壤是可以理解的。

在这些因素的共同作用下，社区结构进一步疏松，社区认同感下降了，从而青壮劳力和农村精英参与村庄公共生活的意愿也下降了，这样，社区公共产品的供给就有了问题。

这似乎是一个趋势。

不过，当我们回首历史的时候却发现，在传统社会时期，村落社区公共产品都是由一些乡绅以血缘为纽带组织起村民自我供给的，甚至很多基础设施就是这些乡绅们自己捐献的。

这些乡村精英的行为动机是为了获得社区认同和名誉，其价值取向是“追名”，而不是逐利。

既然，旧社会都有那么多精英愿意为社区服务，为什么现在的新社会就没有了呢？

对此，也不必焦虑，其实媒体已经有很多关于在外经商致富的农民返乡竞选村委会主任的报道了，这似乎也在形成一个趋势。

衣食足而知荣辱，当人们较低层次的需求得到满足之后，就会追求荣誉和社会认同等较高层次的需求，这是客观规律。

假以时日，当我们从小康转向富裕的时候，“求荣誉”的阶段就到了，精英们主动为社区服务的趋势也就更为明显了，村民自治作为一种区域性社会自治能产生较强的社区认同感，而社区认同感又可以反过来进一步促进村民自治，那个时候它就进入了一个良性循环阶段了。

（三）二元化权力结构以及包括党支部在内的各种力量对村民自治的不当干预才是导致不和谐的主因

   村民自治影响社会稳定与和谐是对村民自治最为严厉的攻讦之一。

村民自治是一种折中性的制度安排，《条例》规定，党支部是行政村的领导核心，即便是《村组法》也要求党支部发挥领导核心的作用，但是这又与“自我决策、自我管理”的自治原则相矛盾。

村党支部是执政党在农村的基层组织，村党支部书记长期以来都是村里唯一的权力中心，这样，就如农民所说，村委会选举是“辛辛苦苦选了一个二把手”。

不过，支部书记即便是由民主选举产生，也仅仅是由十几个、几十个人选出来的而已，而村委会主任则是由几百人乃至数千人选举出来的，后者会觉得自己在社区层面的合法性更强，更有底气，这种二元化权力结构很难避免矛盾和冲突。

权力二元化或者多元化并不必然产生冲突，但前提是，各权力主体的行为边界一定要清晰。

在行政村这么狭小的场域内，资源有限，权力有限，包括党支部在内的任何一种力量如果干预村民自治，村委会和农民都会明显感觉到对其自治空间的挤压，引起矛盾。

而放手让农民解决自己的事不但不会产生矛盾，还会消解很多社区内的棘手问题。

四川省邛崃市通过创设议事会来完善村民自治，真正实现让农民的事自己做主，上访率大幅下降，即便像“土地确权”以及地震灾后重建这些涉及重大利益纠葛可能会产生很多矛盾的工作，也进展得异常顺利［10］。

可见，对村民自治的干预才是矛盾的源头，而不是村民自治本身。

（四）村民自治的行政化扭曲了乡镇政府与村委会的关系

  《村组法》明确规定了乡镇政府与村民自治组织之间不是领导与被领导的关系，而是指导关系。

乡镇政府作为最末一级国家政权机关，本来应该提供包括自治权在内的公民权利的保护，推动实现充分的村民自治。

但在实际工作中，乡镇领导在当前的政绩考核标准以及“压力型体制”下，无法不依赖村组干部来完成上级布置的行政任务。

采取“村财乡管”来强化对村委会的控制，或者通过党组织来间接干预村庄内部事务等等诸如此类的方式，就成为乡镇政府的理性选择。

取消农业税之后，村委会成员的补贴全部由政府发放，这就进一步地强化了村委会对乡镇政府的依附，“为政府服务”成了理所当然的事情，乡镇政府自身的任务变成了村委会的义务。

在这样的现实条件下，大多数农民认为乡村关系实际上是“领导与被领导”的关系，村委会是“党和政府的村委会”。

可见，自治组织一旦失去独立性，就不可能实现真正的自治。

   在村民自治行政化的背景下，党和政府的方针政策在农村的贯彻执行并没有受到很大影响，真正受到影响的是农民对村委会的认同度。

老百姓认为村委会不能代表自己的意愿。

其公信力无法提高。

这样，当村委会完成政府的工作任务之后，偶尔有暇组织社区公共产品生产的时候，却发现没有足够的号召力；即便勉强通过决议，实施起来也困难重重，村民自治对农村社区的动员能力存在着下降趋势［11］。

   村民自治的展开，本来是一个重新厘定国家和乡村社会边界以实现治理转型的契机：

公共权力通过提供界定和捍卫包括自治权在内的公民基本权利，来获取稳定的忠诚与新的合法性来源；村民自治提供国家与村落社区的文化—社会联系。

如果村民委员会以完成政府的行政任务为主要工作内容，“行政化的村民自治”就不再是一种国家和乡村社会健康互动的平台，通过它来加强国家政权建设的目的就很难实现了。

村民自治的行政化可谓因小失大。

（五）自我供给基础性公共产品超过了村民的可接受程度，使得决策难执行难

   取消农业税之后，国家又做出全面推进社会主义新农村建设的重大决定，惠农政策频出，财政转移支付力度不断加大。

但是农村基础设施建设的欠账毕竟太多了，中国的农民也太多了！

虽然从总体来看，国家的“三农”投入数额巨大，但是落实到每一个村庄又太少，所以很多基础性公共产品还得要农民自我供给，或者要求农民提供配套资金。

一方面，基础性公共产品不管从其性质还是从所需的资金来说，仍然很纤弱的小农不应该也很难承担得起来；另一方面，微薄的农业收入与大额的基础性投资不匹配，而且大部分人常年在外务工，也不能享受到这些公共产品的服务。

如果一定勉为其难地通过民主程序来做出决策，遇到阻力是很正常的，即便通过决策，执行起来更是难上加难。

（六）贿选和宗族干涉并不是村民自治过程中的关键问题

   贿选意味着选民的价值得到了一定的承认，意味着某个有可能成为村官的人还有竞争对手，意味着他得要看村民的脸色。

而在自治之前，村民是没有机会接受贿赂的，村民是要看村官的脸色的。

从这个角度来看，如果极端一点，甚至可以说，贿选是一种“进步”。

而且，农民也是理性的，倘若他们出卖选票带来的收益远大于贿选者给他们带来的损失，他们下次大多就不会再选他了，也不会再出卖选票了。

   农业税取消之后，村干部的补贴由政府发放，有保障，不拖欠，而且农村工作的难度也大大下降了，不再像税费改革前的“三要”干部（要钱、要粮、要命）那样到处得罪人，如果不能到城里挣更多的钱，在农村做一个村官也算是一个不错的选择。

于是，就动员起自己的堂兄堂弟、姑表姨妈走村串户拉几张选票。

从法律上来看，这也不能算是一件多么不可饶恕的事情。

当然了，单纯以攫取集体资产为目的、情节特别恶劣的个案那就另当别论了。

民主是一个学习的过程，而且是一个需要不断学习的过程。

正如列宁所说，“难道除了通过实践，除了立刻开始实行真正的人民自治，还有其他训练人民自己管理自己、避免犯错误的方法吗？

”［12］

（七）“选票失灵”有制度不完善的因素，也与村民自治功能多元以及社会发育不足等其他因素有关

   直选产生的村委会仍会产生腐败有多种原因，首先是制度本身的不完善。

村民自治推行以来，无论是相关职能部门、学界还是老百姓都把关注的焦点放在选举上，而对选举前后诸环节并不十分看重。

比如，根据《村组法》，关于村民大会或村民代表大会的召集，不管是议决村内大事，还是推选产生村民选举委员会，都由村民委员会来召集和主持。

这样，倘若要让村委会召集村民大会来罢免自己显然是不可能的；同时，选举本身也就有了被操纵的可能性。

加之监督环节也没有制度化，缺少制约；最终，村民自治就有可能异化为“村官自治”或“村委会自治”。

修改后并于2010年10月28日通过的《村组法》则规定，本村五分之一以上有选举权的村民或三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，完善了对村委会成员的罢免程序，从而降低了罢免村官的门槛。

新《村组法》还在监督方面作了进一步的改进：

增加村务监督机构、完善民主评议环节、完善村民委员会成员任期和离任经济责任审计制度。

任何一种民主制度都不是完美无缺的，村民自治也不例外，《村组法》从试行到正式实施到再次修订，这本身就表明村民自治制度有需要改进的地方。

而且仍然有可以改进的地方。

   村民自治功能多元也是容易产生腐败的一大原因。

《村组法》规定村民委员会组织发展各种形式的合作经济和其他经济，管理土地和其他财产，这就给了村委会成员直接控制集体经济、觊觎集体财产的机会，特别是城市周边土地大幅升值的村子。

防治腐败的根本办法并不是监督，而是减少权力，减少权力的集中。

不能制约村委会及其主要成员的另外一个因素是：

农村社会发育严重不足，农民的各类组织欠缺，其社会行动缺乏平台与渠道。

没有任何体制会必然地保证民主，即使是产生民主制度的机构，在日复一日、周而复始的运行过程中，也会产生自己的机构利益和部门利益，并且日趋官僚化［13］。

由民间组织为主体构成的公共空间能够把散沙一般的农民凝聚起来，有利于提升农民的行动能力，有利于培育社会理性和个体理性。

社会公共空间是保证民主机制健康运转的重要条件。

四、如何充分发挥村民自治的作用

    我们不能对村民自治抱以太高的期望。

要求每个村子通过村民自治来实现村庄翻天覆地的变化是不现实的，也是苛刻的，它超越了村民自治的职能范围；期待村民自治能自下而上地为中国的民主政治建设带来大突破更是一种奢望。

虽然村民自治曾为乡镇长直选、党内民主建设等起到了一定的示范作用，但是中国的民主政治建设最主要还得靠自上而下的推动，寄望于一种不涉及国家权力格局调整的社区层面的民主来推动国家层面的政治民主，是不现实的，也是苛刻的。

但是我们仍然有很多方面可以探索，除了通过完善村民自治制度建设本身之外，还可以通过改善村民自治的环境来提高村民自治的质量，充分发挥村民自治的作用。

（一）应允许各地探索不违背自治原则又能体现各地特点的自治制度

    由于中国地域广阔，各地经济社会发展极不平衡，没有哪种村民自治的“理想模式”能够适合于中国千差万别的村情。

国家法律应该仅限于提供基本的原则和制度框架，不能规定得过多过细，否则会严重悖离各地的现