关于联邦制分权结构的比较研究三.docx
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关于联邦制分权结构的比较研究三
关于联邦制分权结构的比较研究(三)
结语:
对中国问题的若干启示
他山之石,可以攻玉,对联邦制分权结构的比较研究,对我国中央与地方关系的组织也有着有益的启示。
这一问题已将是另一个研究的开始,但在本文的结语,作为对引言中所提出的问题的回应,笔者试图在此提出对中国问题的若干初步的思考
首先,笔者认为,在我国国家结构的组织上,可以适度地采纳联邦主义因素。
本文的比较研究显示,联邦制并不排斥单一制下的统属因素,单一制也不排斥适度的联邦主义因素。
尤其在我国这样一个地域辽阔的大国,适度的联邦主义因素的引入,将有助于实现更加有效的政府治理。
[145]通过一部分政府功能的下放,地方性的公共产品由地方政府提供,中央政府则可以致全力于全国性的重要事务。
事实上,在我国的国家结构中,已经有了初露端倪的分权化趋向。
例如,中央与地方之间的分税制,义务教育经费在各级政府间的分担,海关、银行、工商、技监以及劳动安全部门的垂直管理等。
最近的例子是2001年11月的国家计委审批改革,国家计委第一批取消审批的五大类投资项目都与中央与地方的分权有关。
[146]而《立法法》对地方立法权的规定也在一定程度上肯定了地方分权,《立法法》关于地方政府就“地方性事务”具有立法权的规定和地方政府先行立法权的规定都是一种对地方分权的肯认。
[147]
笔者认为,在此基础上,通过逐步明确各级地方政府的“地方性事务”的范围以及完善政府间财政关系,[148]我国可以逐步地建立起一种中央集权和地方分权适度结合的体制。
在具体的制度选择上,德国式的中央负责最终决策,区域性政府负责执行并伴有较大的自由裁量权的体制对于我国具有较大的借鉴意义。
可以尝试一种地方政府具有较小的立法权,但具有较大的行政决定权的体制,既使全局性事务的决策权集中在中央又使地方政府可以因地制宜地执行。
同时,也可以改变我国长期以来依靠自上而下的行政命令维系行政体制运转的局面,使中央与地方的关系真正奠基在法治化的轨迹之上。
事实上,香港和澳门特别行政区的制度已在我国的国家结构中注入了一定的联邦主义因素。
在特别行政区政府和中央政府之间存在着公共事务最终决定权的分享,特别行政区具有基本法约束下的独立的立法权、行政权和司法终审权以及征税权力,权力范围和完整性甚至超过一般的联邦制下的区域性政府。
为了解决在中国国情下的特殊问题,国家结构是可以具有变通性的。
[149]在未来,为了解决两岸的和平统一问题,也可以考虑给联邦原则更大的适用空间,采纳一定程度的联邦原则并不意味着任何对地区性政府曾具有主权国家地位的承认,只是意味着在一个统一的主权之下,给予地区性政府受到高度保障的自主决定权。
其次,本文的比较研究还显示,联邦制的司法体系具有维护联邦制法秩序统一性和监控地区性政府行为的重要功能。
司法体系的这两项功能对于单一制也是举足轻重的。
法院作为创造最终性个别规范的机构,对于一国法律体系的整合具有重要的作用。
同时,通过司法系统实现对地方政府行为的控制,也是中央与地方关系法治化的内在要求。
只有将中央行政机构以指令方式对地方政府的控制部分地转换为双方在司法系统中基于对法规范的尊重而展开的理性对话,中央与地方关系的法治化和理性化方有存在的空间。
这要求单一制的法院必须是代表国家整体的法院。
反观我国的司法体系,在法院的组织上存在着严重的地方化倾向,[150]司法体系对地方政府行为的监控无从谈起。
同时,缺乏中央上诉法院的二审终审体制使得绝大部分对法律的最终性适用解释分散在各地的中院或高院作出,这意味着我国在个别性规范的创造上是高度分权的,没有一个在全国范围内制定最终的个别性规范的权威。
[151]这种状况不仅使地方性的法规范得不到应有的协调,并且导致全国性法律在各个地区的个别性规范的创造上也各不相同。
即使在我国的地方立法必须包含中央法律的一般原则的单一体制下,这种状况也仍然会极大地损害法秩序内在的和谐和一致性。
我国作为单一制国家的法制统一是学界多年来关心的问题,但学界关注的焦点始终在立法权的分配上,认为是立法权的分散导致了政出多门,而忽略了我国的司法体制不仅没有对法秩序的统一性起应有的整合功能,反而加剧了法体系的不一致性。
[152]事实上,从联邦制组织国家结构的实践来看,通过司法体系的功能,一个立法权分散的法律体系完全可以实现其内在的一致性。
反之,如果司法体系不能承载此种功能,则即使在一个立法权完全一元化的法律体系中,也仍然可能出现实际中的多元法秩序以及彼此间的冲突。
毕竟,普遍性的法规范是通过个别性的法规范最终发生作用的,法律文本表面上的一致不等于法秩序真正的一致性。
笔者认为,无论是否在我国的国家结构中引入联邦主义因素,重塑我国的司法体制,使司法体制对国家结构承载起应有的功能都是十分重要的。
在司法体制能够承载上述功能之前,我国依靠行政命令来维系行政体制运转的局面不可能得到真正的改变,中央与地方关系也不可能真正开启法治化和理性化的空间。
再次,这一联邦制的比较研究可以给我们的另一个启示是:
一个国家内部的社会交往对于一个国家的重要性。
美国等早期联邦制国家从二元联邦制到合作联邦制的发展过程,一方面显示了中央政府职能在现代社会中的不断上升,另一方面也是国家内部频繁交往的结果。
由于国家内部不同区域间人民的不断交往,狭隘的地区观念不断被打破,对赖以交往的规则的一致性程度的要求也越来越高,最终导致多元的法秩序日益趋向一致性。
因此,在某种程度上,法秩序一致性的提高只是一种结果,它反映了一个社会本身的同质化程度越来越高,而这种社会同质性程度的提高不是依靠中央集权实现的,而是依靠不断的社会交往实现的。
事实上,“二元联邦主义”的美国传统体制也被称为“贸易共和”,联邦政府早期的几乎所有活动都旨在促进贸易,[153]而贸易的实质是一种社会交往,一种有效的社会交往。
通过促进社会交往,联邦政府不仅显着地扩大了自身的影响,并且成功地使美国从一个州权盛行的有限联合体,成为一个公民认同程度很高内部结合紧密的现代国家。
笔者认为,这一原理对于单一制国家也同样适用。
诚如麦迪逊所言,公民之间的不断交往,会增进彼此间的了解,有助于法律和习惯的普遍同化。
维系一个国家一体性和法秩序统一性的真正力量莫过于人民之间的频繁交往、相互了解和彼此认同。
而在我们的单一制国家,要真正促进国家内部的整合,促进国家一体性程度的提高,也必须促进各地区公民之间的不断交往,拆除人为设置的壁垒,唯其如此,才能增进国家长久的安定和统一。
我国的中央与地方关系尚在不断调整的过程中,如何根据我国的国情建设最合理的中央与地方关系,还需要学界对于国家结构的持久而深入的研究。
本文意图以此初步的研究抛砖引玉,倘若能得到学界对此的批评,笔者之愿足矣!
参考文献
参见笔者的硕士学位论文:
《论我国单一制下的地方立法相对分权》,发表于《厦门大学法律评论》第一[10]
卷第一期,页1.
在这方面,最近的有代表性的表述为“单一制国家的地方行政区是中央根据管理的需要划分建立的,地方享有的权力,不是本身固有的,是中央授予的,中央对地方享有完全的主权,对外由中央政府统一代表国家行使主权……联邦制是两个或两个以上主权国联合而成的国家结构形式。
联邦的成员邦本是主权国,它们在组成联邦时,各自将主权的一部分交给联邦行使,其余权力保留在自己手里。
在联邦制下,联邦和各成员邦都享有主权,都有自己的宪法。
中央和地方的权限划分由联邦宪法规定,凡宪法没有规定属于中央的权力,都属于地方的权力”。
乔晓阳主编:
《立法法讲话》,北京,中国民主法制出版社,2000年,页9.
如有学者认为,单一制国家的立法权是主权的表征,具有不可分性;以列举的方式划分中央与地方的权限“违背世界上单一制国家的宪法实践和宪法规律”:
“分权限立法理论……是对立法体制的误导”,载《天津社会科学》1996年第2期,页100)等等,这些观点的潜台词仍然是联邦制的“双重主权”。
如认为联邦制下联邦和成员单位通过宪法划分权力,各有自己的立法机关、中央政府系统、司法系统和宪法体系;成员单位有自主组织权,中央参政权;以及公民有双重国籍等。
本文选择这些国家作为比较的对象是基于几个方面的考虑:
首先,笔者的指导思想是对写作当时现实存在并运作的联邦体制进行考察,因此本文原则上选择现存的联邦制国家,并依据写作当时各国的现行宪法作为比较的根据;其次,考虑在地域上覆盖到各个大洲,由于国内尚无对非洲宪法的中文译介,因此没有纳入非洲的联邦制国家;再次,考虑时间上的先后因素,既要有较早期的联邦制宪法,又要有较晚近的联邦制宪法。
在这些因素之外,各联邦制国家的分权程度和典型性也是笔者在选择比较对象时所考虑的重要因素。
如美国、瑞士、加拿大和澳大利亚是学者公认最典型的联邦制国家,联邦原则起作用的空间最大,因此,笔者将这四国都纳入比较的范围;德国宪法虽然被一部分学者称为准联邦制的宪法,但却是二战之后运作得较为成功的联邦制宪法,它所确立的立法权力中央集权化与地方行政管理相调节的制度甚至有成为联邦制演变的趋势之势,同时,学者认为在这种体制下州也受到可靠的宪法保护,因此德国及与其体制相近的奥地利也纳入本文的比较;印度宪法也被称为准联邦制的宪法,宪法所体现的中央集权程度较高,但仍在一定程度上体现了联邦主义原则,并在政治实践中贯彻了这些方面,因此,印度宪法及与之相近的马来西亚宪法也作为本文比较的对象。
选择两个南美国家巴西和委内瑞拉则是因为南美国家的体制较少进入中国学者的视野。
在此,必须为本文立场作一说明的是,笔者对于联邦体制的选择并非仅仅基于简单的国名,并非一个国家自称为联邦制国家就将其纳入比较的范围,笔者在对比较对象的选择中遵循了体现最低限度联邦原则的要求,即通过宪法在两级政府之间直接划分最高权。
因此,有些国家,如缅甸,虽然其宪法自称为联邦制国家,但立法权是完全一元化的,笔者并未将其列为比较的对象。
再如前苏联,虽然宪法规定了联盟关系,甚至各加盟共和国的退出权,但宪法没有确立最基本的分权关系,因此笔者也不会将其作为比较的对象。
本文评审人在评审意见中反复提示联邦制是一种理论模式,将离理论定义太远的联邦制国家纳入比较之中是否会有损联邦制的纯洁性。
但在笔者看来,联邦制首先不是一种理论模式,而是一种用以组织国家权力的方式。
现实中用于组织国家权力的方式是服务于特定国情之下的制度的有效性,因此,自然不可能满足和受约束于理论的纯洁性。
实证层面上的宪法首先是制度和技术。
本文比较研究的目的也不是为了验证联邦制的理论形态,而是希图为本国的制度实践中可能的改良作一些智识上的积累。
事实上,如果严格按照理论定义,可能只有美国、澳大利亚和瑞士符合联邦制的条件,甚至加拿大宪法都称不上一部严格意义上的联邦宪法;但正是因为大量不严格的联邦制以及联邦制与单一制的中间形态的存在,才使得我们可能的制度革新具有了想象和创新的空间。
由于本文的写作始于1998-1999年间,因此,本文的比较所依据的原则上是这些联邦制国家在1998年当时生效的宪法,分别为:
美国1787年宪法,瑞士1874年宪法,澳大利亚1900年宪法,德国1949年基本法,加拿大1867年北美法案、1992年宪法法,奥地利1920年宪法,俄罗斯1993年宪法,阿根廷1853年宪法,委内瑞拉1961年宪法,马来西亚1957年宪法,印度1949年宪法。
加拿大宪法的中文资料来源于储建国:
《当代各国政治体制-加拿大》一书的附录,其余国家宪法的中文资料来源于姜士林主编:
《世界宪法全书》。
其中,美国宪法、德国基本法、加拿大北美法案、俄罗斯宪法和委内瑞拉宪法的部分条款核对过英文本,英文本资料来源:
Http:
//唯一未使用当时有效宪法的例外是巴西,巴西在1998年时的有效宪法是1988年宪法,文中采用的是1969年宪法,因为国内仅有1969年宪法的中文本。
此外,到目前为止,瑞士现行宪法为1999年宪法,委内瑞拉现行宪法为1999年宪法,文中采用的已非现行宪法,其余国家的宪法仍
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