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日本现代农业环境政策实施路径研究
日本现代农业环境政策实施路径研究
摘要:
日本是世界上首次提出“环境保全型农业”的国家,虽然该理念自20世纪90年代初提出至今仅20余年,但日本政府通过完善农业环境法律体系、规范农业生产技术规程、加大生态农业研究项目投入、健全环境保护农业认证制度、落实环境保全型农业扶持政策,已经形成了一个较为完善的现代农业环境政策实施体系。
日本现代农业环境政策的实施路径对中国探索农业的可持续发展道路提供了诸多有益启示。
日本国土面积狭小且山地多,土地资源较为匮乏,自古就较为重视加强对土地资源的利用效率。
第二次世界大战之后,日本工业经济在美国的扶持下得到迅速恢复和飞速发展,农业经济也取得了前所未有的丰硕成果。
日本农业紧紧抓住第三次科技革命的脉搏,对农业生产进行技术革新,植物生长调节剂、除草剂、化肥、农药等农业化学品在农业生产中得到越来越广泛的应用,虽然极大地推动了农业生产效率的提高,却隐藏了严重的危机,水质恶化、土壤污染、大气污染等农业环境污染日益严重。
农产品虽然获得产量上的提高,但质量却逐年下降,对消费者的健康造成了重大隐患,农业活动对农业生态环境造成的不良影响日益凸显。
但是,在这些问题产生的早期,并未引起日本政府的足够重视,政府仍将农业发展的重点放在产量的提高上,如1961年日本《农业基本法》的目标仍然定位于努力发展第一产业,缩小第一产业与第二产业之间的差距,提高农产品生产效率,增加农民收入,推动农村发展,而对农业环境污染问题、农业资源浪费问题、农产品质量问题丝毫未提及。
但随着农业化学品在农业生产中的大量使用所带来的农产品安全问题与环境污染问题的日益显现,日本国民的农业环境保护意识逐步增强,对日本政府制定一套有利于农业环境保护、促进农业的可持续发展政策的呼声越来越强烈。
在这种社会背景下,日本政府从倡导发展循环型农业出发,充分发挥农业本身所具有的物质循环功能。
与此同时,日本农林水产省的地位也越来越重要,它是日本为了发展农业与振兴农村而专门建立的一个组织机构,具体管辖的范围包括:
农业畜产业、林业、水产业、食物稳定供应与食物安全。
农林水产省于1992年制定并颁布了著名的新的《食品、农业、农村基本法》(通称“新政策”),“新政策”的颁布,标志着日本成为世界上首次提出“环境保全型农业”的国家。
“环境保全型农业”具体是指:
对传统农业本身所拥有的土壤、水分、营养、光照等纯天然、无污染的自然资源加以充分利用,切实减少化肥、农药的使用,通过自然资源的循环利用达到既提高农产品产量又实现环境保护的目的[1]。
由于“环境保全型农业”是一种具有可持续性发展的农业,故而也被称为“持续可能性农业”。
随着“环境保全型农业”理念的提出,日本政府逐步通过对农业环境法律体系进行完善、对农业生产技术规程进行规范、对生态农业研究项目加大投入、对环境保护农业认证制度进行健全、对环境保全型农业扶持政策进行落实,目前已经形成了一个囊括了法律制度、技术研发、政策扶持等内容的较为完善的现代农业环境政策实施体系。
日本现代农业环境政策的实施路径对中国探索农业的可持续发展道路提供了诸多有益启示。
一、日本现代农业环境政策实施路径
为促进“环境保全型农业”的实施与推广,尽可能减少农业生产对资源造成的浪费及对环境造成的破坏,日本的农业生产在实践中是以有机农业为首,并按环境要求对农产品进行了具体的分类,如特别栽培农产品、资源再生农产品、有机农产品等。
特别栽培农产品中的“特别”是相对于正常培育的农产品而言的,该种栽培技术是指在农产品栽培过程中同比例减少所使用的化肥和农药,并且节约额一般在50%以上;“资源再生农产品”是一种在农产品生产过程中主要利用作物秸秆、畜禽粪便等废弃物进行农业生产,实现对有机资源再生利用的农产品;“有机农产品”是在农产品生产过程中通过实现生产有机化,即采用降低土壤消耗技术、土壤改良技术、轮作技术等,对植物、动物生长的自然规律进行充分利用以达到保持并提高农业产量的目的。
以上3种农产品生产方式是“环境保全型农业”的典型代表,它们共同体现了日本“环境保全型农业”减量化、再生化、有机化的实施途径与最终目标。
为了保证农产品的顺利生产与“环境保全型农业”的广泛推行,日本政府协同各方共同构建与完善了一个现代农业环境政策体系。
该体系囊括了法律制度、技术研发、政策扶持等内容。
1.对农业环境法律体系进行完善
由于法律具有规范作用与社会作用,可以对人们的行为进行引导、评价、教育与预测,且由国家强制力保证实施。
因此,日本政府在现代农业环境政策的实施过程中,对法律的作用特别重视,截至目前,已经建立了一套由总法与众多专项法共同构成的现代农业环境法律体系。
如前所述,日本现代农业环境总法———新的《食物、农业、农村基本法》于1999年7月颁布实施,该法是在对1961年《农业基本法》进行评估后,结合日本社会、经济、科技发展状况进行革新的成果,该部法律在颁布之后就成为了指导日本实现农业可持续发展与振兴农村经济的“母法”。
为配合与保证“母法”的顺利实施,日本政府先后又制定并颁布了一系列相关配套的专项法规,也可称之为“子法”,主要包括:
《家畜排泄物法》、《有机农业促进法》、《肥料管理法》、《持续农业法》等,内容囊括了从农业基本资料投入到农产品培育生产,再到农产品成品加工等诸多环节。
同时,日本在健全现代农业环境法律体系的基础上,还特别注意对与法律配套的制度、标准与规则的制定,用以确保法律能够顺利实施。
如日本于2000年修订的《农林物资规格化和质量表示标准法》(简称《JAS法》)就是出于加大对有机农产品与食品的监督力度、对有机农业的生产行为进行有力规范的目的。
值得注意的是,日本为使有机农产品栽培和加工获得法律保护,将有机农产品栽培和加工与《JAS法》进行了有效结合,制定并颁布了具有法律效力的《有机农林物资规格化和质量表示标准法》(简称《有机JAS法》)。
同时,日本政府为大力提倡有机农业的发展,还于2006年12月、2007年4月分别颁布了《有机农业促进法》与《促进有机农业的基本方针》等配套法规。
不仅如此,日本还为有机农业出台了一系列技术标准与检查方法,制定了健全的标识规定与检查认证制度,主要包括:
《生产加工有机农产品、有机加工食品、有机种子和有机畜产品检验方法》、《认证有机农产品和有机加工食品进口商通告技术标准》、《有机农产品的日本农林规格》等。
2.对农业生产技术规程进行规范
生产技术规程是指对每种生产方法实施流程的具体规定。
日本政府为实现全面提升本国生产农产品的安全性、环保性和品质性,制订了详细的指导性生产规程与技术线路,以指导农民进行农产品生产和农产品加工。
日本农林水产省于2005年3月制定了《环境调和型农业生产活动规范》(简称《农业环境规范》),《农业环境规范》将农业生产规范划分为家畜饲养与农作物生产两个模块,并正式将环境影响因素纳入农业生产规范,对上述两个模块的生产技术规程进行了详细地规范,以实现最大限度地减轻农业对环境造成污染的目的。
《农业环境规范》在家畜饲养方面,涉及节约能源、利用家畜粪便、收集新知识与信息、减少和防止臭味和虫害发生等内容;在作物生产方面,内容包括杂草与病虫害防除、生产活动记录保存、新知识和信息的收集、废弃物处理与利用、肥料使用、土壤管理、能源节约等措施[2];虽然《农业环境规范》并不是一部法律,没有国家强制力保证实施,只能依靠农民的主观自觉性来推进,但是由于政府往往将其作为农民能够申请到政策性贷款、享受到政府补贴等支持措施的最低门槛,有力地推进了《农业环境规范》的广泛推行。
除此之外,日本政府还统一了有机农产品的技术标准、认证标准、安全标准与质量标准。
3.对生态农业研究项目加大投入
一方面,在市场经济中,唯有使产品的购买方认识到某一产品超越其他同类产品的价值所在,才会愿意为该产品付出更多的溢价,因此,为使环境保全型农产品得到消费者的广泛认可、拥有更大的市场,必须加强宣传力度;另一方面,目前世界正处于第三次科技革命的浪潮之中,任何一项创新的实现,又必须由科技提供必要的支持。
因此,为使农业生产者能够实现“生产效率提高”和“环境保全”环保型的农业生产方式的双重目标,必须由科技提供坚实的保证。
基于以上原因,日本政府在近年来对生态农业加大了支持力度,对涉及生态农业发展的社会科学研究项目与自然科学研究项目同时给予了大量的人力、物力与财力支持。
如早稻田大学的生态农业研究项目主要是基于社会科学的视角,对人与食品系统、人与自然等课题开展了不间断的从理论到实践的研究;中央农业综合研究中心的生态农业研究项目主要是基于自然科学的视角,展开了多角度、全方位、系统性的研究,内容主要涉及以机械措施、物理措施、生物措施、工程措施等全面防御与治理水、土、气、工业废弃物污染与农业环境污染[3],均取得了良好的效果。
4.对环保农业认证制度进行完善
日本将培育与发展有机农产品作为推广“环境保全型农业”的首选,因此对其加以了特别重视。
根据《JAS法》的相关规定,有机食品若要进入日本市场,其前提是获得在日本农林水产省(MAFF)注册的认证机构进行认证。
在MAFF注册的认证机构多为民间非营利组织,截至2013年6月,日本共有83家该类认证机构,其中国内64家、国外19家[4]。
日本农林水产省负责制定与实施关于有机农产品的法律与标准,其中,认证管理程序可以具体划分为以下4个环节:
双层申请、双向调查、双审认定与发证监管[5],图1展示了认证管理程序具体工作流程。
在日本的商品市场上,消费者会见到两类不同标识的认证有机食品,一类有机食品是获得了国家认证,该类有机食品张贴有“JAS”字样和图案;另一类有机食品是获得了省级认证,该类有机食品没有资格张贴“JAS”字样和图案,只能张贴标有无农药、无化肥栽培农产品或减农药、化肥栽培农产品以及各都道府县自行设计确认的图案和标识。
5.对“环境保全型农业”扶持政策进行落实
日本农业环境政策的一个重要组成部分为环保农业扶持政策,即日本政府为鼓励农民在农产品生产过程中采取“环境保全型农业”生产方式,给予了大量的财政补贴。
财政补贴的范围不仅包括直接农业生产环节,还囊括了有机农产品加工等较为广泛的范畴。
具体来说,日本政府通过以下这些措施对与农业环境保护密切相关的各种活动提供大量的政策优惠:
将金融、税收方面的优惠政策提供给采用可持续型农业生产方式的农民;将农业专用资金无息贷款给从事有机农业生产的农业生产者;将税收返还政策与建设资金补贴政策提供给有机农产品储运设施、堆肥生产设施建设者。
总的来说,税收减免、政府贴息与现金补贴为政府补贴的主要途径,以上补贴途径的实施方式为:
首先由政府制定相应的标准以划分环境保护型农户与非环境保护型农户;其次由银行向政府认定的环境保护型农户提供额度不等的无息贷款,贷款期限从半年到12年不等;同时,日本政府或者农业促进协会还会为农业环境保护设施建设提供50%的资金扶持,这些农业环境保护项目在实现赢利的第一年可以获得7%~30%的税收减免,在第二年与第三年在税收上也可以获得一定比例的酌情减免税。
日本政府与农业促进协会推出的上述优惠政策对农民与其他环境保护农业的参与者提供了有效的调动作用,有力地推动了日本“环境保全型农业”的发展。
二、日本现代农业环境政策的实施路径对中国的启示
相较日本,中国虽然拥有广阔的国土资源,但适宜农作物生长的土地资源并不丰富,再加上中国人口众多,经济水平相对落后,人均农业资源匮乏、基础设施薄弱、生产技术落后成为困扰中国农业发展的瓶颈。
经过多年的发展,中国农业生产逐步克服了以上诸多不利因素的影响,实现了发展农村经济、提高农民收入、保障粮食安全的多重任务。
但令人遗憾的是,以化肥、农膜与农药为典型代表的农业化学品的不合理使用已经严重威胁到中国农业的可持续发展、农产品的安全健康与农业生态环境的持续利用。
从日本广泛推行“环境保全型农业”,保证特别栽培农产品、资源再生农产品、有机农产品顺利培育,构建完善了现代农业环境政策体系的实践来看,转变农业粗放型发展方式,大力推广有机农业,减少农业化学品的使用是扭转农业生态恶化趋势的有效途径。
为了实现农业的长期、稳定、可持续发展的目标,应立足于中国农业发展实际,努力协调环境保护与农业生产效率提高、农民实现增收、农村得到发展之间的关系,从而建立起一套既具有前瞻性又切实可行制定的农业环境政策体系。
对日本现代农业环境政策的实施路径进行分析与探讨为中国探索农业的可持续发之路提供了诸多有益启示,具体来说,包括以下几个方面:
第一,为对农业环境恶化的现状进行有效治理,必须建立与完善中国的农业环境保护法律体系;在运用法律强制力的同时,还应对道德的力量加以重视,切实培育农民的环境保护意识,加强农民的自制力。
第二,对环境保全型农业的社会科学项目与自然科学项目所需的人才、资金等提供大力支持,对农业生物技术、有机农产品生产加以特别重视,从而为“环境保护型农业”的顺利推广提供有效的技术支持。
第三,完善绿色食品、有机食品的认证制度,中国应通过制定操作性、实用性强的标准认证体系去规范市场秩序与维护生产者的合法利益,进而实现调动农民推进“环境保全型农业”发展的主观能动性与积极性的目标;在此基础上,中国政府还应利用各种渠道加大对环境保全型农产品的宣传力度,激发消费者对绿色食品、有机食品的消费热情。
第四,中国政府在推进环境保全型农业发展的过程中,要充分认识到政策对农业生产的外部激励性效应,加大激励型优惠措施与环境政策的实施力度,对采取环境保全型农业生产方式的农民给予补偿支付,对绿色食品、有机食品加工者提供税收优惠与政府贴息。
第五,从日本发展“环境保全型农业”的经验可以发现,无论是环境法律体系建设、“环境保护型农业”优惠政策的制定,还是环境保护技术的研发和推广、认证体系和制度的构建,政府都发挥着积极的主导作用,因此,中国也应对政府在农业环境保护体系建设中的主导地位加以特别重视,充分发挥各级政府的领导职能,同时兼顾环境保护与粮食安全,切实推进“环境保全型农业”的发展。
参考文献
[1]杨秀平,孙东升.日本环境保全型农业的发展[J].世界农业,2006(9):
42-44.
[2]刘红峰.两型农业科技创新研究[D].长沙:
湖南农业大学,2012.
[3]冯云,和文龙.日本特别栽培农产品认证标准和认证制度[J].世界农业,2008(3):
49-52.
[4]庄同春.日本环境保全型农业概述及启迪[J].黑龙江农业科学,2006(6):
83-85.
[5]焦必方,孙彬彬.日本环境保全型农业的发展现状及启示[J].中国人口·资源与环境,2009(4):
70-76.
作者:
李筱琳李闯
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