广东省社会治理改革创新研究报告.docx
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广东省社会治理改革创新研究报告
2014年广东省社会治理改革创新研究报告
2014年被称为“全面深化改革元年”,中共广东省委出台了《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》,有力推动了广东省全面深化社会体制改革。
结合我国社会体制改革发展历程及广东省近年社会体制改革实践情况,课题组以2014年广东省社会治理创新进展为重点,同时兼顾研究2011年以来的广东省相关改革措施。
之所以选择2011年作为重要时间节点,具体考虑有三。
第一,改革开放以来长期以经济体制改革为主,社会治理在一定程度上被忽视。
随着1992年开启社会主义市场经济体制改革,社会体制改革以劳动制度改革为中心,配套企业改革等经济建设工作。
同一时期尽管流动人口激增,但也是引导为经济建设服务。
直到2007年,党的十七大提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设,社会体制改革地位正式获得认可。
第二,经过多年酝酿与发展,终于在2011年印发了《关于加强和创新社会管理的意见》(中发〔2011〕11号),对创新社会管理产生了直接的方向性推动作用。
由此,2011年普遍被称为“社会管理创新元年”。
2013年,党的十八届三中全会进一步将“社会管理”上升到“社会治理”的高度,正式纳入到国家治理体系和治理能力现代化之中,进一步激发了社会组织的发展活力。
第三,广东省于2011年出台了社会建设“1+7”系列文件,并成立了社会工作委员会系统,全面规划统筹广东省社会工作。
2011年广东省委召开十届九次全会,强调要把社会建设放到和经济建设同等重要的高度,并先后出台了《中共广东省委、广东省人民政府关于加强社会建设的决定》(粤发〔2011〕17号)和7份配套实施意见(即社会建设“1+7”系列文件)。
除了“给政策”,更成立了社工委这一机构具体领导广东省社会体制改革。
2011年8月8日,省委省政府设立广东省社会工作委员会,各市县乃至镇,也相继成立社会工作部门。
在广东省有序推进大部门体制改革的行政改革背景下,新设这样一个综合性机构,充分说明广东省把社会建设提升到前所未有的高度。
基于上述一系列的改革实践,进一步从学理上讲,社会建设、社会管理和社会治理三者之间关系密切,有必要先行做出相关界定。
正如党的十八大将“改善民生”和“创新社会管理”共同作为社会建设内容,课题组认为社会管理是社会建设的子概念,而社会治理虽然也是社会建设的一部分,但也是国家治理体系的一部分。
同时,不同于社会管理作为政府的四大职能之一,社会治理更强调社会与政府等主体之间多元合作、协同发展,并在这一过程中不断增强社会发展活力,不断促进社会公平正义和社会安定有序。
从国家治理体系与治理能力现代化的角度来看,社会治理比社会管理更符合长远建设战略,更能够与经济、行政、文化等治理领域相兼容。
从这一区分来看,2011年以来,广东省在社会建设的民生保障(如劳动就业保障制度)和社会治理(如社区共治)两大领域都取得了较大的进展。
本报告着重研究社会治理领域,一方面是因为劳动就业保障制度创新在计划经济时代已有之,其突破性创新主要在市场经济建设初期,而非近三四年。
另一方面是因为社会治理是近年来社会建设的重头戏,尤其是广东省在这一领域开展了系统性、全面性的改革工作,对中国未来形成多元善治格局影响深远。
同时,课题组在参照广东省社会建设“1+7”系列文件、省社工委近年出台的《广东深化社会体制改革工作要点》以及《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》,结合广东近年社会治理工作实际情况,确定聚焦于五大研究板块,分别是公共事务决策征询民意制度、社会组织管理体制、城乡社区治理与服务体制、流动人口市民化制度、社工和志愿服务体制。
就这五大领域而言,广东省社会治理改革创新逐步向多元协同化、法治规范化和网络参与化的方向迈进,形成了合理的制度环境、创新的运行机制和全面的治理主体共同支撑的社会治理格局。
其中,广东省更是在户籍制度改革等领域迈出率先性和重要性改革步伐,形成了在全国范围内具有可复制与可推广的先进改革经验模式。
不过,广东省社会治理改革创新,也伴随着农村城镇化、产业转型升级和政府职能转移等出现了一系列具有全国共性与地方特性的问题。
在发展机遇与风险困难并存的情况下,课题组针对这五大领域的进展与难点,有针对性地提出进一步改革设想,为广东省健全和完善公平正义与和谐有序的社会治理格局建言献策。
一广东省社会治理改革创新的主要进展
2011~2014年,广东省在公共事务决策征询民意制度、社会组织管理体制、城乡社区治理与服务体制、流动人口市民化制度、社工和志愿服务体制各方面的改革进展情况如下。
(一)公共事务决策征询民意制度改革
近年来,广东省抓住决策民主化与决策科学化两条主线,从拓展公众参与与拓展专家参与两条路径入手,探索公共事务决策征询民意制度改革。
1.创新公众参与公共事务决策模式
首先,试点参与式预算改革是广东省公众参与公共事务决策改革领域走在全国前列的一大亮点。
目前,国内只有浙江省温岭市等地区试点,顺德区是广东省唯一试点地区,在2012年编制2013年预算的工作中,正式启动了这项改革。
从参与人员来看,根据《参与式预算试点工作实施细则》规定,试点项目代表委员会一般控制在15人以内,其中:
人大代表、政协委员4人;专家、行业代表5人;社区群众6人。
前两类代表是由区参与式预算工作领导小组推荐产生,占全部代表的3/5,而社区群众代表则随机抽取产生,占全部代表的2/5。
从预算项目来看,2013年预算项目中有两项被列为参与式预算改革对象,到了2014年预算编制时已增加到4项,2015年时激增到39项,预算资金共15亿元。
从项目选择来看,近几年主要是选择与民生息息相关的预算项目。
从实施成效来看,各年度在一定程度上调整了申报金额,其中降幅较大的是2014年预算项目“扶持残疾人就业”。
该项目的申报金额为4657万元,经过参与式预算的公众参与审查,核定为2633万元,减少了2024万元。
表12013~2014年顺德区参与式预算情况
其次,搭建公众意见咨询平台是广东省各级政府广泛倾听民声民意、探索建立良好的政社沟通模式的重要举措。
自深圳市盐田区创新“两代表一委员”制度以来,全省各城市逐步学习与借鉴相关经验,搭建符合当地情况、更能吸纳民声的有关制度。
佛山市禅城区进一步拓展“两代表一委员”工作机制,与人民检察院建立联动的民意联络工作机制。
天河区石牌街首试“两代表一委员”周末夜间接访,增加与民众接触沟通机会。
汕尾市也出台了《关于建立汕尾市人大代表密切联系人民群众制度的意见》,对市人大代表联系人民群众的内容、主要方式、代表反映群众意见的处理、代表联系群众的服务保障以及代表联系群众的履职规范做了详细规定。
与深圳等地凭借传统的“两代表一委员”的改革不同,广州市的城市规划、改造与更新领域率先探索多种方式政社沟通模式。
在规划领域,广州市规划局以“共编共用共管”的理念,在全市数千个行政村开展调研。
并通过跨界互动的方式,充分吸纳意见和建议到城市规划之中。
在城市改造领域,广州市探索的“同德围治理模式”通过成立同德围地区综合整治工作咨询监督委员会,听取街坊意见,科学采集民意,及时参与决策咨询等一系列措施,不仅成为国内城市更新的典范,还推动出台了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度(试行)》(穗府办〔2013〕15号),促进政社沟通平台化、常态化与制度化。
目前,广州市已经在城市废弃物处理、重大城建项目等多个城市建设领域成立了公众咨询监督委员会体系。
佛山市南海区在全国首设社会政策观测站,让社会公众通过社区自治组织、民间社会组织、社会政策观测员、专家学者四大观测主体,搜集社情民意,开展民主协商,形成“社案”,有序发声,向党委政府建言献策,改善政府运行模式。
惠州市以信息化为导向,建立了惠州市社情民意库,形成社情民意的后台数据库,从而增强平台信息收集功能以及增强问题建议统筹、协调、处理功能和信息分析功能,做到问政于民、问需于民、问计于民。
深圳市政协系统创新搭建了“委员议事厅”平台,把协商民主的平台“搬”到民众中去,定期在市民公共场所就民生问题与民众交流意见。
值得关注的是,“委员议事厅”特在观众席上设置了点“赞”牌和“嘘”牌,避免让协商民主“形式化”,让公众的正反意见一目了然。
2.创新专家参与公共事务决策机制
为了做好专家参与行政决策议程,各市出台了相关政策文件。
阳江市、韶关市等地区均出台了重大行政决策专家咨询有关办法。
其中,江门市为了进一步落实该项制度,于2013年6月成立了江门市重大决策专家咨询论证委员会,内设区域经济组、产业经济组、社会管理组、规划建设组、文教卫生组、科技创新组和特聘专家组7个小组,促成重大决策类别与专家组别的分类对接。
依托各类决策制度,近年来,专家参与的公共事务决策咨询委员会蓬勃发展。
顺德打造公共事务决策咨询委员会,是在党的十八大之前全国首个县区级决咨委实践,充分体现了顺德“敢为天下先”的改革精神。
目前,全市从区、镇街、村居到学校等,共成立了37家咨询委员会,形成了决咨委体系。
从区级决咨委委员的第一、二届名单来看,第一届委员共48人,律师、化工等行业精英专家共19人,科研精英专家共23人,两类共占到88%。
政府官员(包括2名村居委员会干部)共6人,仅占12%。
第二届委员共有38人,行业精英和科研精英共占95%,官员仅2人,且均为村居委员会干部。
由此来看,顺德决咨委可以说是在真正意义上践行了共治善治理念,充分吸纳了精英专家,确保了决咨委推动决策科学化、专业化的作用。
与之类似,前海新区成立了前海咨询委员会、法律专业咨询委员会、金融专业咨询委员会、深港青年事务专业咨询委员会。
同时,在全省社会工作系统,从省、市、县区级到镇街一级,大多成立了社会建设咨询委员会,形成了社工委与社咨委相辅相成的决策格局。
需要特别指出的是,横琴新区更是在全国首创了“三位一体”的运作机制,成立了与横琴管理委员会、横琴发展决策委员会并列的横琴发展咨询委员会,并以法律的形式确立下来。
该咨询委员会强调国际视野和多元交流,咨询对象不乏国际组织官员和国外专家学者。
此外,全面推进广东省法治建设,进一步提升法律顾问的制度性地位。
中山市于2014年出台了《中山市建立镇级政府法律顾问制度实施方案》(中府办函〔2014〕182号),成为广东省首个全面建立镇区政府法律顾问制度的地级市。
广州市也出台了《广州市政府法律咨询专家管理办法》(穗府办〔2014〕27号),提出了专家库成员的退出机制,强化法律顾问专家库管理。
2014年底,省政府出台了《广东省政府法律顾问工作规定》,明确要求政府法律顾问应当提前参与政府重大决策,为政府依法行政提供参谋。
佛山市从加强面对领导班子的法律顾问制度入手,聘请资深律师以“一对一”的方式担任市长、副市长的法律顾问,提高领导班子政策决议的法律水平。
3.探索决策咨询的新型网络平台
除了实体化的决策咨询,网络化决策咨询也成为近年的亮点。
值得关注的是,这一改革措施常与公众咨询、专家咨询结合起来,形成了改革合力。
从网络化咨询与公众咨询结合的角度来看,早在2009年,广东省委办公厅便通过召开网友集中反映问题交流会,推进网络问政平台建设。
近年来,各地市也相继搭建相关平台。
例如佛山市通过四大网络问政平台(领导与网民交流、网络发言人、微博发布厅、领导微访谈),集聚3000余人的网络发言人。
东莞、广州、中山等多个地级市建了微博微信生态集群,不仅推送与发布消息,也将其打造为收集社情民意、互动交流的新型平台。
同时,借助新型社交媒体工具,打造政务微博、政务微信集群,政务公众咨询网络建设也呈现了新样态。
以政务微博为例,2013年,广东省公安厅通过微博平台,借助网民提供的230余条线索,侦破了60余起案件。
在政务微信方面,广东也走在全国前列。
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