农业七大体系建设的基本理论.docx

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农业七大体系建设的基本理论

农业“七大体系”建设的基本理论

　　2003年5月23日，杜青林部长在农业部网络视频会议上，提出了“七大体系”建设的战略任务。

“七大体系”包括种养业良种体系、农业科技创新与应用体系、动植物保护体系、农产品质量安全体系、农业信息和农产品市场体系、农业资源与生态保护体系、农业社会化服务与管理体系这7个体系。

　　我们研究后认为，“七大体系”是适应我国加入WTO新形势而建立的农业综合支持体系。

“七大体系”以“三个代表”重要思想为指导，立足“三增”和农业可持续发展，统揽全局，放眼未来。

“七大体系”建设必将为我国农业综合素质的提高奠定坚实的基础，也必将为我国农产品国际竞争力的增强提供可靠的保障。

　　一、“七大体系”的功能定位

　　1、从构成来看，“七大体系”是基于现行农业管理体制而建立的农业支持体系

　　作为国民经济基础的农业，具有弱质性、外部性和多功能性的特点。

基于此，世界上绝大多数国家都给予本国农业一定程度的支持。

而作为世贸组织农业协议三大支柱之一的国内支持，在各国的农业政策中向来都占据着非常重要的地位。

　　从欧美发达国家的情况看，农业支持主要有以下几个特点：

一是以立法形式规范农业支持政策。

欧美的农业支持政策，一般都通过立法形式确定下来。

法律法规对农业支持的政策目标、政策工具以及具体执行都有明确规定，政策调整要通过对法律条文的修改、补充来完成。

二是财政支出规模大。

以目前农民年人均享受的补贴计算，美国为1.4万美元，欧盟为1.7万美元。

2002年5月，美国颁布的新农业法规定，未来10年里政府补贴农业的资金将为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元。

三是扶持范围广，既注重对生产领域的支持，也强调对贸易、营销、信息体系等环节的支持。

　　与发达国家相比，我国不仅给予农民的支持较少，而且还向农民征收高额的农业税费。

农村改革以前，我国人为压低农产品价格，为工业化建设提供原始积累，对农业的支持也仅限于农田水利基本建设投资，基本上不对农业进行补贴。

改革开放以来，我国实行了一系列支持和保护农业的措施，使农业生产得到了快速发展，但农业支持仍存在两个突出问题：

一是总体支持水平低。

1996-2000年，我国的农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。

而按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30-50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家的支持水平约为10-20%。

二是支持结构不合理。

1998年以来，我国用于粮、棉、油、糖流通的补贴每年都在500-700亿元之间，约占当年农业支持总量的30%-50%。

2001年，我国的农业支持总量为2000多亿元。

从内部构成看，流通补贴一项占1/3，支农支出和农林水气事业费两项占1/3，农业基建、综合开发和扶贫支出三项占1/3，这个结构很不合理。

　　加入WTO以后，我国为数众多的小农户要与发达国家的大农场主在国内和国际市场上展开直接竞争。

由于发达国家的农业不仅在规模、效率上具有明显的优势，而且发达国家的政府对本国农业的支持也处于较高的水平，所以在农业发展政策上，我国目前迫切需要建立一套符合WTO规则的完善的国内支持体系。

　　而“七大体系”正好适应了这一客观要求，它从科研开发、技术创新、市场建设、疫病防治、检验监测和生态保护等多个方面为农业发展提供了一个相对完整的支持体系。

　　作为在现行农业管理体制下的农业支持体系，“七大体系”丰富了农业宏观调控的政策手段，完善了农业国内支持的政策措施。

“七大体系”建设必将为我国农业综合素质的提高奠定坚实的基础，也必将为我国农业国际竞争力的增强提供可靠的保障。

　　2、从性质来看，“七大体系”是在世贸规则框架之下的“绿箱”政策措施

　　世贸组织农业协议规定，“绿箱”政策是指政府通过服务计划提供的、没有或仅有最微小的贸易和生产扭曲作用，费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来的支持措施，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施。

属于“绿箱”政策措施的国内支持，可免除削减义务。

　　从性质来看，“七大体系”所提供的支持均来自财政预算支出，不涉及来自消费者的转让；另外，“七大体系”所涉及的支持也不具有对生产者提供价格支持的作用。

显然，“七大体系”属于典型的“绿箱”政策措施。

　　农业协议实施以来，主要成员国对其农业政策都作了一些调整，总的方向是由以出口补贴和“黄箱”政策为主，向以“绿箱”政策为主转变。

比如，美国1996年颁布的《农业进步改革法案》规定，在1996-2002年间，美国政府对农民的收入支持将完全与产品价格脱钩，逐步将农业的国内价格支持转变为直接收入支持。

　　加入世贸组织之前，我国农业支持中的“绿箱”政策措施具有两个突出的特点：

一是政府“一般服务”支出和粮食安全储备支出所占比重较大。

1996-1998年，我国对农业提供的“一般服务”达780多亿元，约占“绿箱”政策补贴的52%；粮食安全储备支出达384亿元，约占“绿箱”支持水平的25%；两项支出合计达1200亿元，接近“绿箱”总支出的80%。

二是在“一般服务”支出中，基础设施支持的比重较大。

1996-1998年，农业基础设施支出达486亿美元，占“一般服务”支持水平的62%，占“绿箱”政策总支出的32%。

　　目前，我国的“绿箱”政策除“一般服务”支持项目外，主要手段仍是价格干预，还未建立起既符合世贸规则，又能有效支持农业发展的农民收入支持体系、农业结构调整支持体系，以及农业信息服务体系和市场营销服务体系。

　　我国应借鉴发达国家的经验，充分利用世贸组织农业协议的“绿箱”政策条款，进一步扩大农业投资规模，调整投入结构，提高投资效率，把农业国内支持的重点逐步从流通环节转到生产环节，从根本上提高农业竞争力。

　　当然，受经济发展水平所限，我国不可能像美国、欧盟和日本那样为农业提供巨额的财政支持，我们必须把有限的资金用于关键领域。

“七大体系”正是这样的关键性领域。

中央财政应当加大扶持力度，以便使我国尽快建立起符合世贸规则的、完善的、高效的、规范的农业支持体系。

　　3、从内容来看，“七大体系”基本上可纳入政府公务服务的范畴

　　依照农业协议的规定，“绿箱”政策主要有12项：

一是政府一般服务；二是粮食安全公共储备；三是国内粮食援助；四是生产者直接支付（direct-paymentstoproducers）；五是单亲家庭收入支持（decoupledincomesupport）；六是收入保险和收入安全网计划中的政府补贴；七是自然灾害救济支付；八是农业生产者退休或转业援助；九是实施资源停用计划援助；十是结构调整投资补贴；十一是环境保护计划下的支付；十二是区域发展援助计划下的支付。

　　其中，“一般服务”是指仅涉及与向农业或农村提供服务或利益的计划有关的支出或税收减免，而不涉及对生产者或加工者进行直接支付的政策措施。

“一般服务”主要包括以下几种类型：

一是研究与开发，包括一般研究、与环境计划有关的研究以及与特定产品有关的研究计划；二是病虫害控制，包括一般的和特定产品的病虫害控制措施，如病虫害的早期预警制度、检疫和根除；三是培训服务，包括提供一般和专门培训设施；四是推广和咨询服务，包括提供可便利信息和研究结果向生产者和消费者传播的方法；五是检验服务，包括一般检验服务和为健康、安全、分级或标准化为目的的特定产品检验；六是营销和促销服务，包括与特定产品有关的市场信息、咨询和促销，但不包括未列明目的的、销售者可用以降低售价或给予购买者直接经济利益的支出；七是基础设施服务，包括电力网络、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、堤坝和排水系统以及与环境计划有关的基础设施工程。

　　显然，从内容来看，“七大体系”主要属于政府“一般服务”这一类的“绿箱”政策措施。

　　“七大体系”涵盖了农业科研和技术推广、动植物卫生检疫、农产品质量安全以及市场信息服务等多个领域，正好弥补了我国“绿箱”政策所存在的内容不完整、结构不合理的缺陷和不足。

“七大体系”建设，可以从总体上提高我国农业的科技含量，改善农业生产的基本条件，增强我国农业抵御自然灾害和市场风险的综合能力。

　　二、“七大体系”的系统论考察

　　1、整体性

　　“七大体系”是由种养业良种体系、农业科技创新与应用体系等7个要素所组成的一个结构合理、内容完整的大系统。

　　首先，这个系统是一个完整的机体。

我们知道，“七大体系”是在现行农业宏观管理体制下的农业综合支持系统。

从产业链的角度来看，“七大体系”涵盖了产前、产中和产后各个环节；从工具储备来看，“七大体系”采用了研发、工程技术、资源管理、信息沟通和配套服务等多种手段；从制度绩效来看，“七大体系”包容了近期、中期和长远这三类政策目标。

　　其次，这个系统有一个合理的架构。

从内部构成来看，种养业良种体系旨在促进增产，并从源头上解决农产品的质量问题；科技创新和应用体系重在为农业提供科技支持和持久的发展动力；动植物保护体系通过预防和控制农业生产所面临的重大及突发性作物病虫害和动物疫病灾害，为农业生产免遭不良侵害建立了防护网；农产品质量安全体系通过监测检验和标准化建设，确保了农产品的营养、安全和卫生；农业信息和农产品市场体系注重农业的信息化改造和市场体系的逐步完善，有利于降低交易成本和提高市场运行效率；农业资源与生态保护体系强调对资源、环境的合理保护，目的是促进农业的可持续发展；农业社会化服务与管理体系，主要承担着技术服务、秩序维护、基础设施建设和提供法律保障的任务。

可见，整个系统不是7个体系的简单累加，而是7个体系的科学组合。

　　2、关联性

　　在“七大体系”这个系统里，各要素之间并非彼此孤立、互不相干，而是有着内在的、必然的联系。

正是由于彼此间存在着这种既互相制约、又相互促进的密切关系，才使得“七大体系”成为了一个完整有效的农业支持大系统。

　　在“七大体系”这个系统中，各要素分属于工程技术、组织管理和社会服务等不同的范畴，但追求的却是加强农业基础设施和提高农业运行质量这一共同目的；在这个系统中，各要素分别适用于农业的产前、产中或产后这些不同的环节，但却共同服务于整条“农业产业链”；在这个系统中，各要素都有着相对独立的、具体的政策目标，但却都服从于“农业国内支持”这一总的建设方向。

　　在“七大体系”这个系统中，如果某些要素发育不全或者发展滞后，就会影响其他要素的成长和发展壮大，最后就会制约整个系统功能的发挥。

相反，如果某些要素能够率先发育、超前发展，就会诱导、促使其他要素与之相适应，从而带动整个系统的健康发展。

　　3、层次性

　　我们知道，“七大体系”是由种养业良种体系、农业科技创新与应用体系等7个要素组成。

但需要说明的是，这7个要素中的每个要素，本身又都是一个完整的系统，分别由一些别的要素单位构成，这些要素单位就是一个个大的“工程”。

同样，在各大“工程”相对较小的系统里，也存在着新的要素个体，这些要素个体被称为“项目”。

　　为了便于区分，我们称“七大体系”为总系统，单个体系为分系统，各大工程为子系统，各个具体项目为要素个体。

显然，我们可以就此搭建一个层级结构。

其中，“七大体系”位于最高层，凌驾于其他各层之上，起着统驭全局的作用；单个体系处于第二层，受总系统的控制，但同时又能约束较低层级；“工程”属于第三层级，既受各自所属分系统的控制，同时又能制约更低的层级；“项目”属于第四层级，相对子系统而言，它只是其中的要素或要素个体，但实际上它也可以成为一个独立的系统。

显然，“七大体系”是一个井然有序的系统。

　　在“七大体系”这个总系统中，存在着各种各样的联系。

每一主体不仅要与其上下层级的其他主体发生相互作用，而且要与同一层次上的其他主体进行交互影响，甚至与处于不同层级、不同系列上的其他主体也存在一些互动关系。

这种系统内复杂的有机联系，最终却集中表现为“体系服务农业，工程支撑体系，项目保障工程”的总体格局。

　　4、开放性

　　任何系统的形成、运行和演化都离不开特定的外部环境，不存在独立于环境的、绝对封闭的系统。

任何系统都与其环境存在着相互作用，环境塑造了系统，系统又影响了环境。

正是因为系统与外部环境之间存在着大量的物质、能量和信息的交换与交流，方才抵消和平衡了系统内生的熵增过程，也才使得系统更趋有序和条理。

“七大体系”就是这样一个开放的系统。

　　第一，“七大体系”是一个输入输出系统。

或者说，“七大体系”就是一个生产制造系统。

“七大体系”能为社会提供什么样的产品和服务，既取决于其生产函数，也受制于要素的投入。

相比较而言，资金是最为稀缺、但其边际收益也最高的要素。

我们应当积极响应中央号召，下决心改变既定的国民收入再分配格局，加大对农业的扶持力度，促进我国小康社会的全面建设。

　　第二，“七大体系”与外部环境有着广泛而密切的联系。

比如，农业科技创新与应用体系与我国的科技事业息息相关，动植物保护体系涉及到对野生动植物的保护，农产品质量安全体系关系到我国的食品卫生和食品安全，而农业信息和农产品市场体系则与国民经济信息化和全国统一大市场的建设相互交融。

此外，“七大体系”建设也会吸引和带动外资及民营资本对农业的投入。

可见，“七大体系”建设有着明显的外部性，在为农业服务的同时，也服务于整个社会。

　　5、动态性

　　“七大体系”不是一个静止不动、一成不变的系统，而是一个运动的、向前发展的系统。

它会随着时间的推移，与时俱进，开拓创新。

　　“七大体系”是基于现行制度框架的产物。

随着农业管理体制的进一步改革，“七大体系”会做出相应的调整，从而能够提供更多的支持手段，产生更好的服务效果。

　　随着建设规划的逐步实施，系统的服务领域会渐次拓展，服务水平也会日益提高。

同时，系统内一些不适应新形势、新环境的要素会逐渐被削弱甚至被淘汰，而系统内又会生发出一些新的能动因素，逐渐成长、壮大并占据重要的位置。

“七大体系”的动态性，决定了它能够对客观世界做出积极的、能动的反应，以便更好地适应环境的变化。

　　这样，环境的变化要求系统做出结构上的调整，结构的调整赋予了系统新的功能，新的功能又确保了系统对环境的适应，这个过程将一直持续下去。

正是这种持续不断的动态交替过程，保证了系统具有旺盛的、持久的生命力。

　　三、“七大体系”建设的内涵与特征

　　1、“七大体系”是贯彻“三个代表”重要思想的行动计划，具有鲜明的时代性

　　“三个代表”重要思想是中国改革开放伟大实践的理论总结，是马克思主义唯物史观的最新发展,是系统、完整的科学哲学体系，也是我们建设中国特色社会主义的行动指南。

而“七大体系”则是贯彻“三个代表”重要思想的一个行动计划，是实践“三个代表”重要思想的一套工作方案，是落实“三个代表”重要思想的一项重要举措，具有十分鲜明的时代特征。

首先，“七大体系”依据市场供求形势的根本性变化，重新整合、合理安排农业项目，有助于农业资金的科学配置和充分利用；其次，“七大体系”针对农民素质不高这一现状，注重对农民的培训和教育，有助于知识的传播和实用技术的普及；最后，“七大体系”关注农业增长方式的转变，推崇科技创新与应用，有助于农业国际竞争力的增强和农业科技含量的提高。

　　2、“七大体系”是适应加入WTO新形势的应对之策，具有现实的针对性

　　我国加入WTO以后，农业发展面临着全新的市场环境和制度约束。

从入世后的实践来看，我国的农产品贸易存在着明显的不适应，最突出的表现是农产品的整体竞争力不强，农产品出口频频遭遇贸易壁垒。

究其原因，虽然有国际贸易保护主义因素的影响，但我国农产品品质不高、标准化程度低却是一个不可忽视的问题。

具体而言，在大宗农产品方面，主要问题是专用性不强，品种多而杂，不能满足大型加工企业和现代化市场的要求；在园艺产品方面，主要问题是外观不佳、口感差以及农药残留超标；在畜产品方面，主要问题是卫生检疫不达标和饲养条件不合格。

　　长期以来，我国只注重农产品的数量增长，而不大重视其品质改善。

但从当前国际农产品贸易的现状来看，发达国家对农产品进口的要求却十分严格：

第一，产品本身在外观、成分、功能和安全性等方面必须符合有关标准；第二，产品生产、加工、储藏、运输的方法和过程要遵守有关规定；第三，产品的生产、制造环境也要满足特定要求。

　　而“七大体系”正是适应我国加入WTO新形势下所提出的一整套应对策略，是未来一段时期指导我国农业建设的发展规划，具有现实的针对性。

　　从建设内容看，“种养业良种体系”重在对种养业优良品种的选育、扩繁，目的是促进供种能力、供种水平的提高和对种质资源的保护；“农业科技创新与应用体系”通过调整农业科技力量布局，深化农业科技体制改革，以及在强调基础研究和应用研究开拓创新的同时，大力发展生物技术、节水技术和信息技术等农业高新技术，目的在于加速农业科技进步和科技成果转化，尽快提高我国农业的科技含量；“动植物保护体系”主要在于建立健全农作物病虫害监控体系、动物疫病防治体系，以及打击非法捕捞、利用珍稀濒危水生野生动物等违法行为，目的是保护动植物免受不良侵害和保全动植物物种；“农产品质量安全体系”的主要任务是建立健全农产品质量安全检验检测体系和认证认可工作体系，组织实施"无公害农产品行动计划"和推进农业标准化建设，目的是改善农产品品质和提高农业标准程度；“农业信息和农产品市场体系”建设主要包括农业信息化网络建设、农产品市场体系建设和农产品产销信息系统建设等方面。

目的是提高农业的信息化程度，尽快建立统一开放、竞争有序的市场体系，及时为社会提供准确、充分的市场供求信息；“农业资源与生态保护体系”重点在于完善农业生态环境的监测评价体系，加强水土保持和农田林网建设，治理农业污染特别是规模化畜禽养殖所造成的有机污染，以便有效地改善农业生态环境的质量，促进农业可持续发展；“农业社会化服务与管理体系”建设，主要是执法检查、港政建设以及为广大农民提供实用技术培训和信息咨询等项服务，目的是完善基础设施、维护法律秩序以及为农民提供配套服务，降低其交易成本。

　　3、“七大体系”是促进农业可持续发展的战略部署，具有很强的可操作性

　　1980年，世界自然与自然资源保护联盟提出，要在继承传统农业遗产和发扬现代农业优点的基础上，以持续发展的观点来解决生存与发展所面临的资源与环境问题。

1985年，美国首次提出“可持续农业”的概念，认为推行可持续农业的根本目的在于寻求经济、社会发展与环境相互促进、协调发展的途径和办法。

1987年，联合国世界环境与发展委员会提出了“2000年转向可持续农业的全球政策”。

1991年，联合国粮农组织在荷兰召开“可持续农业和农村发展”大会，会议形成的“丹波宣言”提出，持续农业是采取某种使用和维护自然资源的基础方式，以及实行技术变革和机制性变革，以确保当代人类及后代对农产品需求得到满足；这种持久的发展能够维护土地、水、动植物遗传资源，是一种环境不退化、技术上应用适当、经济上可生存以及社会能接受的农业经营方式。

　　从我国的情况来看，农业可持续发展战略的提出始自1992年的《中国21世纪人口环境与发展白皮书》。

1994年3月，我国政府制定了《中国二十一世纪议程》，明确提出了人口、经济、社会、资源和环境相互协调、农业可持续发展的总体战略、对策和行动方案。

　　可见，农业可持续发展是我国社会经济可持续发展的重要组成部分，是我国21世纪农业发展的必然选择。

而“七大体系”正好顺应了这一历史潮流，是促进我国农业可持续发展的战略部署，具有很强的可操作性。

　　“七大体系”从我国国情出发，把保护环境与促进农业资源利用相结合。

一方面，“七大体系”在注重农业发展的同时，重视自然资源的合理利用和农业生态环境的保护，以便确保资源能够永续利用以支撑农业的持续发展。

另一方面，“七大体系”又强调通过发展农业来促进环境资源的保护。

这既避免了以破坏农业再生资源、降低环境质量为代价来换取农业的发展，又避免了片面强调对生态环境的保护而忽视对自然资源的开发利用。

　　四、“七大体系”建设的现实意义

　　1、“七大体系”建设是对传统立项模式的一场改革

　　传统的立项模式主要有两种：

一种是申报批复制，另一种是项目库制。

所谓“申报批复制”，是指由项目单位向主管部门递送申请报告（如项目建议书之类），经主管部门认可后，开始编制、上报项目计划书和可行性分析报告，再经主管部门审核同意后（大多数时候需要向项目单位拨付建设资金），项目便正式成立。

所谓“项目库制”，是指由主管部门或项目单位预先筹划、设计一批建设项目入库作为储备，再等资金、市场等条件成熟时，从库中选择适当的项目进行建设的立项模式。

　　应该说，这两种立项模式各有其优缺点。

申报批复制的优点是项目一般较“新”且有一定的市场，缺点是论证不充分，容易仓促上马，因而成功率不是太高。

项目库制的优点是建设项目预先都经过论证，有一定的科学性，再加上“优中择优”，成功率较高；同时，项目建设有一个信息反馈过程，有利于对未来项目的储备和选择。

项目库制的缺点是入库项目均需论证，而且要定期清库（清理、淘汰一些过期的、不适合的库内项目），致使多数项目虽经论证但却不能立项，因而建设成本高，推广难度大。

　　而“七大体系”的建设框架，是对传统立项模式的扬弃。

它在对传统立项模式各自的优点进行兼收并蓄的同时，形成了自己的独特之处。

首先，“七大体系”坚持把“三个代表”重要思想作为其最根本的指导，从而确保了其建设方向的正确性。

这使得未来的建设项目能够追随最先进的生产力，能够宣扬最先进的科学文化，能够服务于最广大人民的切身利益。

其次，“七大体系”有一个较为稳定的建设框架，框架里的体系、工程、项目全部要经过科学规划、充分论证，从而确保了项目建设的科学性和持续性。

最后，“七大体系”是一个动态的系统。

它能够对外部环境及时做出反应，能够跟随形势的变化做出相应的调整，从而确保了项目建设的适应性和灵活性。

　　2、“七大体系”建设是对传统资金供给制度的一次创新

　　传统的资金供给制度主要有两个特点：

一是层层分配，二是分散布点。

“层层分配”是指建设资金的逐级配给，在形式上与政府机构的科层制相协调，在内容上与建设项目的逐级安排相适应。

“层层分配”背后的经济动因是为了平衡各方的利益关系，其结果是在项目安排上存在一定的随意性，在资金分配上平均主义盛行。

“分散布点”是指将建设资金分散使用，片面追求项目点多和覆盖面广。

“分散布点”的压力机制在于政府职能太多，疲于应付；而背后的动因则是政府官员的急功近利和贪大求多。

其后果有二：

一是地方政府不顾条件，盲目争取项目而不予配套，致使建设项目因资金不足而成了半拉子工程或豆腐渣工程，造成极高的沉淀成本。

二是建设项目太过分散，单个项目势单力薄，建成后往往因缺乏后续资金而疏于管理，最终则不了了之，无法形成效益。

　　而“七大体系”建设，在总结以往经验教训的基础上，进行了大胆的制度创新。

第一，在资金安排上，摈弃了以往逐级分配的做法，而改为统一指挥，集中调度，团队作战。

第二，在资金使用上，抛弃了以往切块细分的做法，而改为按7个体系的实际需要，集中使用，发挥规模效益。

第三，在项目设计上，本着为农业提供持续支持和集中资金办大事的原则，既考虑客观需要，又考虑现实可能，统筹规划，科学合理。

第四，在项目建设上，由一部门牵头，多部门参与，互相监督，彼此合作，各尽所能，共同负责。

避免了以往上下推诿，互相扯皮的现象。

　　3、“七大体系”建设是对传统公共服务观念的一个突破

　　在计划经济体制下，政府预算收入主要来自国营企业的利税上缴。

与此相一致，政府预算支出也主要是为公共经济的发展提供必要的支持。

此时的公共服务观念有三个特点：

一是消极被动型，二是供给导向型，三是数量主导型。

所谓“消极被动型”指的是，政府部门在提供公共服务时，不需要顾及市场需求和市场反应，只需要按规定程序和既定计划一步步执行即可。

所谓“供给主导型”是指政府是否提供公共服务、向谁提供公共服务以及提供多少公共服务往往是不确定的，很多项目属于“首长工程”或“关