行政公文写作.docx
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行政公文写作.docx
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行政公文写作
行政公文写作
一、行政公文写作基础知识
行政公文又称“法定公文”,而之所以称之为法定公文,主要是因为对其种类、用途及格式等,国家有关机构或部门有专门的规定。
国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》、中华人民共和国国家标准《国家行政机关公文格式》,就是其中最为重要的规定,对此,应当了解和把握。
(一)公文的概念及特点
“公文”也即公务文书,对人们通常所说的公务文书这个概念,可有广义和狭义两种理解。
广义的公务文书是指党政机关、企事业单位及社会团体在公务活动中所用的各类文字材料。
第一类为行政机关公文,即有关机构与部门正式规定的公文文种。
第二类为事务文书,即机关、单位、团体为处理工作而普遍使用的法定公文之外的文书,它又称常用文书。
第三类为专用文书,即在不同的社会行业、专业领域或特定的场合专门应用的文书。
这里所说的公文是指狭义的公文而言的。
狭义的公文即法定公文,专指国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》列出的13类公文,即命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请求、批复、意见、函、会议纪要。
这是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具。
中共中央办公厅于1996年5月3日发布《中国共产党机关公文处理条例》,共列出14类党的机关常用的公文:
决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。
公文从内容到形式至少应当具备两大特征:
一是从内容方面来看,公文的内容必须是公务活动内容的反映。
二是从形式方面来看,公文具有固定的体式。
(程式化)
1、法定性
2、政策性
3、实用性
4、时效性
5、规范性
法定性、政策性、实用性、时效性及规范性是公文的几个主要的特点,也是一份合格的公文所必须具备的几个条件。
(二)公文的分类
从不同的角度,依照不同的标准,可以对公文进行不同的分类,比较常见的分类方法有以下几种:
1、按照行文关系和行文方向分类
按照行文关系和行文方向的不同,可将公文分为上行文、平行文和下行文三种。
上行文是指下级机关向所属上级机关呈送的公文,主要有报告、请示等;平行文是指向同级机关或不相隶属的机关送交的公文,主要有函等;下行文是指上级机关向下级机关发送的公文,主要有命令(令)、决定、通报、通知、批复、意见等。
有些公文的行文方向并不十分固定,在不同的情况下有不同的归属,如通知、函。
2、按照紧急程度分类
按照紧急程度的不同,可将公文分为紧急公文和普通公文。
紧急公文还分“特急”和“急件”两类。
3、按照有无保密要求及机密等级分类
按照有无保密要求的不同,可将公文分为无保密要求的普通文件和有保密要求的保密文件两类。
按照秘密等级的不同,还可将有保密要求的文件分为绝密文件、机密文件和秘密文件三种。
绝密文件是秘密等级最高的文件,它所反映的通常是党和国家的核心秘密,其内容一旦泄露,便会给党和国家的事业造成非常严重的损失;机密文件是秘密等级较高的文件,它包含着党和国家的重要秘密,其内容一旦泄露,会使党和国家的事业蒙受重大损失;秘密文件是秘密等级较低的文件,它所反映的是党和国家的一般秘密,其内容也不能泄露,否则,也会给党和国家的事业或某项具体的工作带来一定程度的损失。
此外,公文还有其他一些分类方法。
比如,按照具体职能的不同,可将公文分为法规性公文、指挥性公文、报请性公文、知照性公文、联系性公文、实录性公文等几类。
再如,按照传阅范围限定与否,可将公文分为内部文件和公开发布的公文两种。
对公文写作来说,有些分类方法的实际意义不是很大,这里就不一一列举了。
(三)公文的构成要素
中华人民共和国国家标准(GB/T9704—1999)《国家行政机关公文格式》将公文的构成要素划分为眉首、主体、版记三个部分。
置于公文首页红色反线(宽度同版心,即156mm)以上的各要素统称眉首;置于红色反线(不含)以下至主题词(不含)之间的各要素统称主体;置于主题词以下的各要素统称版记。
在三个部分中,共含有公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、公文标题、主送机关、公文正文、附件、成文时间、公文生效标识、附注、主题词、抄送机关及印发机关和印发时间等项目。
其中,有些项目是公文的必备要素,有些项目则是有时可以略去的要素。
下面就按照《国家行政机关公文格式》的规定,依次介绍行政公文的各构成要素。
1、眉首部分
眉首部分又称文头部分,通常由公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人诸要素构成。
(1)公文份数序号
公文份数序号又称印制编号,是将同一文稿印制若干份时,每份公文的顺序编号。
有些文件(主要是密级文件)需要一一编上份数序号。
(2)秘密等级和保密期限
秘密文件要注明密级,密级标识有“绝密”、“机密”和“秘密”三种。
不涉及保密内容的普通文件,则没有这个项目。
(3)紧急程度
在紧急公文的眉首部分要根据紧急程度分别标注“特急”或“急件”的字样。
对有紧急程度标识的公文,要作紧急处理;没有紧急程度标识的公文,则是可按一般程序和方式处理的普通公文;紧急电报应当分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。
(4)发文机关标识
发文机关标识又称公文版头,由发文机关全称或规范化简称后加“文件”组成,如“国务院文件”、“××市人民政府文件”、“××部办公厅文件”、“××大学文件”等。
某些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称。
发文机关标识一般使用小标宋体字,用红色标识,人们常把法定公文称为“红头文件”,就是由此而来的。
联合行文时,主办机关名称排列在前,“文件”二字置于发文机关名称右侧,上下居中排布;如联合行文机关过多,必须保证公文首页显示正文。
(5)发文字号
发文字号简称文号,又称公文编号,是发文机关同一年度公文排列的顺序号,由发文机关代字、年份和序号组成。
发文字号应在发文机关标识下空2行,用3号仿宋体字,居中排布;年份、序号用阿拉伯数码标识;年份应标全称,用六角括号“〔〕”括入;序号不编虚位(即1不编为001),不加“第”字。
如国务院文件中“国发〔2007〕2号”,“国发”是发文机关代字,“2007”是发文年份,“2号”为文件序号,表明这份文件是国务院在2007年度制发的第2号文件。
如果一个机关的文件数量较多,还可以在发文字号中加上一个类别标志,反映文件业务内容的类别或归属。
几个机关联合行文,只注明主办机关的发文字号即可。
(6)签发人
在上行文也就是报送上级机关的公文中,要标识签发或会签公文的机关领导人的姓名,平行排列于发文字号右侧。
如有多个签发人,主办单位签发人的姓名置于第一行,其他签发人的姓名从第二行起在主办单位签发人的姓名之下按发文机关顺序依次顺排。
2、主体部分
主体部分又称行文部分,这一部分通常由公文标题、主送机关、公文正文、附件、成文日期、公文生效标识、附注等项目构成。
(1)公文标题
公文标题要能准确、简要地揭示公文的主要内容并标明文种,一般还应当注明发文机关。
发文机关名称、发文事由和公文种类是构成公文标题的三个基本要素,按照这三个要素是否完全具备及其组合情况的不同,可将公文标题分为以下三种:
第一种是发文机关名称、发文事由和公文种类三个要素全部具备的公文标题。
如《国务院办公厅关于印发2007年全国食品安全专项整治方案的通知》,“国务院办公厅”是发文机关;“关于印发2007年全国食品安全专项整治方案”是发文事由,是对公文内容的高度概括,在事由之前一般加有介词“关于”;“通知”是文种。
这种形式的标题能够非常清楚地说明这是哪个机关为什么事由而制发的哪类公文。
第二种是由发文事由和公文种类两个要素构成的公文标题。
在冠有红色版头的文件中,这种标题比较常见。
例如,在“国家教委办公厅文件”的版头下《关于印发〈教育类公文主题词表〉的通知》的公文标题,“印发《教育类公文主题词表》”是发文事由,“通知”则为文种。
第三种是由发文机关名称和公文种类两个要素构成的公文标题。
在公开发布的公文中,这类标题比较常见,如《国务院紧急通知》、《中华人民共和国全国人民代表大会公告》等。
公文标题应当在红色反线下空2行,用2号小标宋体字,成一行或分多行居中排布;回行时,要做到词意完整,排列对称,间距恰当。
公文标题中除法规、规章名称等可加书名号外,一般不用标点符号。
有些法规性公文在标题之下还有题注一项,用以说明某项法令、规定等通过或批准的时间、程序或开始生效的时间。
题注一项的内容要写在括号内。
(2)主送机关
主送机关是负有公文处理责任的受文机关,是公文的主要受理机关,应当使用全称或者规范化简称、统称。
上行文一般只写—个主送机关,如果还有其他机关需要掌握有关情况,应以抄报的形式发送公文。
下行文有专发性的和普发性的两种,专发性的公文是专门向某一个机关下发的公文,这种公文的主送机关只能有一个;普发性的公文是指内容的涉及面较广,因而需向多个机关下发的公文,这种公文的主送机关不止一个,在排列主送机关名称时,要确定一个合理的顺序。
有时,一份公文有多个主送机关,为使行文简洁,可用统称统指受文机关,甚至可以不写主送机关,公开发布的普发性公文通常就不写主送机关。
(3)公文正文
正文是一份公文的核心部分。
公文质量的高低、公文能否产生应有的功用,主要取决于这一部分写得如何,拟稿人的工作能力和文字水平也主要体现在这一部分的撰写中。
在一份比较复杂的公文中,正文一般包括开头、主体、结尾三个部分。
正文内容的结构层次序数依次为“一、”“
(一)”“1.”“
(1)”。
规章和规范性文件,按有关规定,用章、节、条、款、项标明层次。
开头
公文正文的开头方式有许多种,常见的有目的式、根据式和缘由式等:
①目的式
在写明具体事项之前,先写明发文目的,以引起受文者的注意,这是最为常见的一种开头方式,其他开头方式也常常与目的式混合使用。
例如《国家旅游局农业部关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》(旅发〔2007〕14号)的开头部分:
为深入贯彻党中央、国务院关于社会主义新农村建设的战略部署和中共中央2007年1号文件精神,充分利用“三农”资源发展旅游业,全面拓展农业功能和领域,积极促进农民致富增收,国家旅游局、农业部决定大力推进全国乡村旅游工作。
现将有关工作部署通知如下:
目的式开头,常用表示目的的介词“为”、“为了”等领起下文。
②根据式
在公文正文的开头,写明作为行文依据的方针、政策、法规、规定及上级指示精神或其他事项,以增加公文的权威性、严肃性和说服力。
例如《农业部关于推荐第二届中华农业英才奖候选人的通知》(农人发〔2007〕4号)的开头部分:
根据《中华农业英才奖暂行办法》的有关规定,我部定于2007年下半年组织开展第二届中华农业英才奖评选工作。
现将候选人推荐工作的有关事项通知如下:
根据式开头,常用介词“根据”、“遵照”、“按照”、“依照”等领起下文。
在实际写作中,根据式与目的式混合使用的公文开头方式用得较多,如《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》:
根据党的十四届三中全会的决定,为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系,更好地发挥国家财政的职能作用,增强中央的宏观调控能力,促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展,国务院决定,从一九九四年一月一日起改革现行地方财政包干体制,对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。
先写明发文根据,再说明发文目的,然后点明决定的核心内容,简洁明了。
③缘由式
缘由式也叫原因式,即通过情况的介绍、问题的提出或意义的明确,使受文者了解行文的缘由,从而引起受文者对公文内容的重视。
例如《教育部关于进一步改进和加强国家教育考试工作的几点意见》(教考试〔2007〕3号)的开头部分:
国家教育考试规模大,社会关注程度高,涉及人民群众切身利益。
党中央、国务院历来重视国家教育考试工作。
近年来,各级教育行政部门、招生考试机构和高等学校在党委、政府和有关部门的积极支持配合下,狠抓安全保密和考试管理工作,使普通高等学校、成人高等学校招生全国统一考试、硕士研究生统一入学考试、高等教育自学考试等国家教育考试环境综合整治工作不断加强,国家教育考试工作总体情况良好,运行平稳。
但是,我们也必须清醒地认识到,考生规模的增加、管理环节的增多、社会诚信体系的不完善、信息技术的快速发展和普及等都大大增加了考试组织与管理工作的压力和复杂性;同对,干扰破坏国家教育考试的活动猖獗,组织化程度提高,作弊手段不断翻新,加之网络信息的快速传播,对国家教育考试的秩序和社会声誉造式了极大的损害。
为严肃纪律,全面整治各种考试违规行为,维护国家教育考试的严肃性和权威性,现就进一步改进和加强国家教育考试工作提出几点意见:
这段话主要用以介绍情况,指明问题,从而使人们对制发公文的背景、原因有所了解。
另外,在写明发文缘由之后,还对发文目的加以说明,所以例文其实应当算是缘由式和目的式混合使用的开头方式。
实际上,一篇公文的开头部分并非只能写入一项内容。
在公文写作中,采用混合式的开头方式的情况还是比较多见的,其中,尤以目的式与根据式混合使用的情况最为多见。
例如《关于调查国有企业职工工资增长情况的通知》(国资厅分配〔2007〕148号)的开头部分:
根据国务院领导同志批示精神,为贯彻落实党中央提出的完善收入分配制度,规范收入分配秩序的指示精神,研究建立企业职工工资正常增长机制,决定对国有企业职工工资增长有关情况进行调查。
现就有关事项通知如下:
先写明发文根据,再说明发文目的,然后点明事项要点,简洁明了。
同其他类型的文章一样,公文的开头也并无一个固定的写作模式,上面所列举的开头方式只是几种比较常见的形式。
究竟怎样撰写公文的开头,最终还要根据实际需要确定。
而无论哪种形式的公文开头,都必须符合开门见山、简明扼要的原则。
主体
正文的主体部分可以说是核心中的核心,因为公文的主要事项要写入这一部分,或者说公文的基本内容是在这一部分中被表述出来的。
内容充实,中心突出,表意明确,条理清楚,是对所有公文的主体部分的写作要求。
这一部分的写法多种多样,后面将结合具体文例加以介绍。
结尾
公文正文结尾的写法也不尽相同,其中以下几种结尾方式用得较多:
①说明式
在公文正文的结尾处,对与正文内容有关的事项作一个交代,“以上事项,应公告全体公民周知、遵守”、“本通告自公布之日起生效”、“凡与本意见的规定内容不一致的,今后以意见内容为准”、“这个通知的精神,适用于县以下的企事业单位和城市街道的党组织的整顿。
军队团以下党组织的整党工作,由中央军委负责部署”之类的结尾语句,都是对有关事项的说明。
例如《中国人民银行关于改进个人支付结算服务的通知》(银发〔2007〕154号)的结尾部分:
本通知自发布之日起执行。
原有规定与本通知不一致的,按本通知规定执行。
请人民银行上海总部,各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行将本通知转发至所在省(区、市)的城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、城乡信用社和外资银行。
请各单位将执行情况和执行过程中遇到的问题及时报告人民银行总行。
②期望式
期望式是指在正文的结尾处提出要求和希望,以敦促受文者采取相应的行动的结尾方式,这是下行文特别是各种公开发布的下行文常用的结尾方式,“以上各点,望遵照办理”、“以上规定,望遵照执行”之类的语句是期望式结尾惯用的语句。
有的公文的结尾不用此类惯用的概括性语句,而是提出具体的希望、要求。
例如《农业部关于贯彻〈农产品质量安全法〉加强农产品批发市场质量安全监管工作的意见》(农市发〔2007〕7号)的结尾部分:
农产品批发市场贯彻落实《农产品质量安全法》、开展质量安全监管工作,政策性强,技术要求高。
各级农业部门要切实履行作为执法主体的责任,加强与批发市场的工作联系,指导其有效开展质量检测抽查工作,不断改进农产品质量安全执法,强化对市场发展的服务。
贯彻法律过程中有何新情况、新问题,请及时与我部市场与经济信息司联系。
③祈请式
祈请式是上行文常用的结尾方式。
在报告、请示等上行文中,常用“妥否,请审查批示”、“以上意见.如无不妥,请批转各地执行”等带有祈请意思的语句,作正文的结束语。
许多公文不设结尾部分,而是把可写入结尾部分的事项作为一个条目放在主体部分的最后。
目前这种写法用得越来越多,这大概也是简化行文,缩短篇幅的一种需要。
也有许多公文写完主体部分之后,便自然而然地结束全文,没有任何需作附带交代的事项。
行文简洁,收束有力,是对所有公文正文结尾的要求。
(4)附件
附件是附在主件之后,对文件内容起说明和补充作用的文字材料,主要包括随文转发、报送的文件,随文颁发的规章、制度,以及文件中的报表、统计数字、人员名单等。
附件是公文的有机组成部分,甚至有些附件可以说是反映公文主要内容的部分,而主件只起发布或转发附件的作用。
(5)成文日期
公文上标注的成文日期应当以机关负责人签发的日期为准;联合行文,以最后签发机关负责人的签发日期为准。
电报以发出日期为准。
成文日期要用汉字标注,并将年、月、日标全,“零”写为“O”。
如:
二O一二年四月二十五日(错误写法:
2012年4月25日)
(6)公文生效标识
公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外,都应当加盖红色印章。
加盖印章是公文最后生效的标志,对没有加盖印章的公文,人们一般不予承认,漏盖印章或把印章盖得模糊不清,都不合乎制文要求。
联合上报的公文,应当由主办机关加盖印章;联合下发的公文,联合发文机关都应当加盖印章。
印章上不压正文,下压日期,“骑年盖月”。
所谓“骑年”就是盖章的时候,要盖在年份的上面,章子有1/3是在年份下面,就好像骑上去了一样,而同时,章子要把月份整个盖住,这就是“盖月”,主要是为了防止篡改公文日期。
(7)附注
附注是说明在公文的其他部分不便说明的各种事项的项目,一般是对文件的传达范围、使用方法的规定及对名词术语的解释等,比如,有的公文要标明发至哪一级,有的公文需标明可否张贴或登报,这些都可在附注一项中写明。
3、版记部分
版记部分又称文尾部分,通常由主题词、抄送机关名称、印发机关和印发时间、反线等项目构成。
(1)主题词
主题词是标示公文的内容特征和归属类别的关键性词语。
拟写主题词,会为各类公文的计算机存储、检索及管理工作提供方便。
标注主题词必须讲求层次,要根据主题词本身的含义由小到大或由大到小、由内容到形式有次序地将其排列出来;一份公文的主题词一般不能超过七个。
上报的文件,应当按照上级机关的要求标注主题词。
(2)抄送机关名称
抄送机关是指主送机关之外需要执行或了解公文内容的其他机关。
标注抄送机关,应当使用该机关全称或规范化简称、统称。
确定公文的抄送机关,要从实际工作需要出发,而不能乱抄乱送,免得给自己和对方增加不必要的工作负担。
(3)印发机关和印发时间
公文的印制工作一般由发文机关的具体办公部门承担。
印发时间不同于发文时间,这是指公文开印的具体时间。
(4)反线
版记中各要素之下均应加上一条反线,宽度同版心。
以上所列的公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、成文时间、公文生效标识、附注、主题词、抄送机关和印发机关、印发时间等项目,是现行公文的全部构成要素。
二、行政公文写法示例
(一)命令(令)
《国家行政机关公文处理办法》规定:
命令(令)适用于依照有关法律发布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行政措施;嘉奖有关单位及人员。
参考例文:
中华人民共和国国务院令
第546号
1951年8月8日政务院公布的《城市房地产税暂行条例》自2009年1月1日起废止。
自2009年1月1日起,外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人,依照《中华人民共和国房产税暂行条例》缴纳房产税。
1987年2月6日国务院批准,1987年2月24日交通部、财政部发布的《长江干线航道养护费征收办法》自2009年1月1日起废止。
1992年5月15日国务院批准,1992年8月4日交通部、财政部、国家物价局发布的《内河航道养护费征收和使用办法》自2009年1月1日起废止。
总理 温家宝
二○○八年十二月
(二)决定
《国家行政机关公文处理办法》规定:
决定适用于对重要事项或者重大行动做出安排,奖惩有关单位及人员,变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
决定既可以由领导机关制发,也可以由会议作出。
参考例文:
关于表彰全省优秀农民工和农民工工作先进集体的决定
各市、县人民政府,省农民工工作领导小组各成员单位:
农民工是改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军,是产业工人的重要组成部分,是推动经济社会发展的重要力量。
近年来,各地各有关部门和单位认真贯彻落实国家和省的决策部署,致力于解决农民工问题,取得了显著成绩,产生了一批农民工工作先进集体;广大农民工主动融入城市社会,积极投身江苏“两个率先”伟大实践,为促进经济社会又好又快发展作出了重要贡献,在各行各业涌现出一大批优秀农民工。
为宣传优秀农民工的突出业绩,树立农民工工作先进典型,激励广大农民工和农民工工作机构学习先进、自强不息、努力工作,进一步营造全社会关爱农民工、关心支持农民工工作的良好氛围,决定对王修小等100名优秀农民工、南京市宁工小学等30个农民工工作先进集体给予表彰。
希望受表彰的优秀农民工和农民工工作先进集体发扬成绩、再接再厉,不断创造新的业绩。
全省各地各有关部门和广大群众要以他们为榜样,深入贯彻落实科学发展观,解放思想,开拓进取,敬业奉献,扎实工作,为把江苏的明天建设得更加美好而努力奋斗。
根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)精神,对受表彰的100名全省优秀农民工,根据本人意愿,准予其将户口由原籍所在地迁入就业地城镇落户。
落户的具体手续,由优秀农民工所在单位或个人向各地县级以上劳动保障部门农民工工作机构申请办理。
附件:
1.全省优秀农民工名单
2.全省农民工工作先进集体名单
二○○八年十二月一日
(三)公告
《国家行政机关公文处理办法》规定:
公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
它的制发机关的级别要求比较高。
一般都是由国家最高权力机关(全国人大及全国人大常委会)和管理机关(国务院及其各部门)、地方权力机关和管理机关,以及获得授权以发布公告的机构(如新华社)制发,通过新闻媒介发布,内容重要,事项重大,是一种严肃庄重的公文。
参考例文:
北京市人民政府关于世纪坛地区燃放焰火的公告
12月31日晚,喜迎奥运祝福北京——迎接2008年奥运年主题活动将在世纪坛举行。
依据《北京市烟花爆竹安全管理规定》,市人民政府决定,2007年12月31日晚喜迎奥运祝福北京——迎接2008年奥运年主题活动期间,将在世纪坛地区燃放焰火,特此公告。
北京市人民政府
二〇〇七年十二月二十九日
(四)通告
《国家行政机关公文处理办法》规定:
通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。
具有一定的法规性和约束力,一般通过新闻媒体或以张贴的形式对外发布,有些通告只在内部张贴。
参考例文:
广州市公安局关于2007年清明节期间临时交通管制的通告
穗公〔2007〕89号
为确保2007年清明节期间道路交通安全畅通,根据《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定,我局决定在2007年3月31日,4月1日、5日、7日、8日、14日、15日,每天8时至17时对银河公墓周边路段实行临时交通管制。
具体如下:
一、禁止货运汽车进入燕岭路(兴华路口至华南快速干线广汕出入口)。
二、载客前往银河公墓的出租小汽车须在省武警医院门口以西
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